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热点关注:卫生法学研究会专家精彩评析“湖南村医意外死亡事件”

[来源]:卫生法学研究会 [发布时间]:2016-7-25 12:57:46

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近日网上的一个新闻视频《湖南益阳乡村医生意外死亡的背后》牵动人心。村医出诊意外身亡,既没有抚恤金,又没有工伤赔偿,是否合法又合理?对此,市法学会卫生法学研究会副秘书长,第二军医大学法学教研室主任、副教授徐青松受《中国社区医师》杂志之邀特约撰稿,精彩评析,于2016年7月18日全文刊登,内容如下:
事件回顾:村医出诊意外身亡,既没有抚恤金,又没有工伤赔偿。
据死者女儿陈启慧介绍,今年62岁的父亲陈泽云是湖南省益阳市赫山区欧江岔镇中心村卫生室一名乡村医生,一天晚上,在为村民看病途中不慎被一辆摩托车撞倒身亡。据当地媒体报道,肇事者重伤,加上经济条件不好,赔偿问题一直得不到解决。陈泽云的子女认为,父亲是在为村民看病路上发生的意外,应该可以得到工伤赔偿。
可根据当地社保部门的说法,出事村医没有购买工伤保险,故无法获得工伤保险赔偿。然而在家属看来,陈泽云拿着赫山区卫生局颁发的乡村医生执业证书,为附近村民看病,不管是医术还是医德,都有口皆碑。村卫生室是由自己的住房改建而成的,为了服务村民,还专门将几个房间进行了简单装修。父亲意外去世后,竟然拿不到工伤赔偿,得不到抚恤金,家属非常难过,认为这不是钱的问题,而是乡村医生这个职业没有得到足够的尊重。
当地区卫生和计划生育局相关人士表示,公共卫生服务任务是交给村卫生室的,由村卫生室聘用乡村医生。村卫生室的法人代表是村主任,乡村医生也是由村主任聘用的。因此,卫生计生部门与乡村医生不存在劳动关系。
对此有法律界人士认为,没有签订劳动合同并不代表乡村医生与卫生院之间不存在劳动关系。乡村医生平时为村民接种疫苗、建立健康档案,这些都是由镇卫生院指派的工作,并且乡村医生做了这些服务后,得到的补助也是在卫生院领取,所以从这两个方面来说,是符合事实劳动关系特征的。
村医陈泽云出诊途中意外死亡,却无法获得工伤保险赔偿,引发社会广泛关注,他的行为究竟是否属于工伤?他与镇卫生院或卫生计生部门之间是否存在劳动关系?它的死又该由谁来担责?一系列法律困惑摆在我们面前亟待解决。
保险条例村医出诊发生意外,构成工伤,确定无疑
从媒体报道的事实分析,村医陈泽云是在为村民看病途中不慎遭遇第三方摩托车撞倒身亡,根据国务院于2003年制定、2010年修订的《工伤保险条例》(以下简称《条例》)第14条:“职工有下列情形之一的,应当认定为工伤:……(五)因工外出期间,由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的;”很明显,村医陈的行为符合该条第五项规定的认定工伤的法定情形,即“因工外出期间,由于工作原因受到伤害”。
根据《条例》第17条之规定,用人单位、工伤职工或者其近亲属可以向统筹地区社会保险行政部门(即人力资源和社会保障局)提出工伤认定申请。
社保部门
村医未购买工伤保险,无法获得赔付,合法有据
虽然村医陈泽云的行为构成认定工伤的法定条件,但根据《条例》第2条规定:“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户(以下称用人单位)应当依照本条例规定参加工伤保险,为本单位全部职工或者雇工(以下称职工)缴纳工伤保险费。”且该条第二款规定,只有依法缴纳了工伤保险费的职工或雇工,才能依法享受工伤保险待遇的权利。
可见,工伤保险费的缴纳主体是用人单位,个人并不承担缴纳义务。从相关报道披露的事实来看,出事村医陈泽云并没有用人单位为其缴纳工伤保险费,他也不可能自己缴纳工伤保险费,所以当地社保部门认为“出事村医没有购买工伤保险,故无法获得工伤保险赔偿”的说法合法有据。
解决疑问
谁该为村医缴纳工伤保险?村医的用人单位是谁?是否存在劳动关系?
到底谁该为村医陈泽云缴纳工伤保险,这在当前的中国,从法律及政策依据来看都是个棘手的问题。它涉及到村医的法律性质、谁是他的用人单位,以及与用人单位是否存在劳动关系。因为只有存在劳动合同关系,用人单位才有义务为其缴纳工伤保险费,村医陈泽云才有可能依法享受法定工伤保险待遇的权利。
2013年8月国家卫生计生委《关于进一步完善乡村医生养老政策 提高乡村医生待遇的通知》对村医与当地县卫生计生委、乡镇卫生院之间的法律关系以及是否应参加工伤保险等已作出明确规定:
1.总体原则:乡村医生是“县聘、乡管、村用”。
2. 县级卫生计生行政部门:在本行政区域内负责对乡村医生的聘用、注册和管理。
3. 乡镇卫生院:应按照《劳动合同法》相关规定,与乡村医生签订劳动合同,明确各自权利和义务。
4. 创造条件使其参加各项社会保险,享受相应的社会保险待遇,按规定需单位缴纳的社会保险费,由地方政府给予补助。
然而,实际情况是本案的村医陈泽云并未与乡镇卫生院签订劳动合同,乡镇卫生院自然也谈不上为其缴纳社会保险费,从而造成村医陈泽云出诊途中意外死亡,难以获得工伤保险赔偿的结果。
那么问题的关键就是,造成村医陈泽云这样的法律后果责任在谁?它的死是否应由某个法律主体来承担赔偿之责?要回答这个问题,必须先弄清这样几个法律要点。
一是,2013年国家卫计委的这个通知从法律位阶看,仅属于部门规章,在我国法律体系中属于效力最低的一级;
二是,即使根据这个部门规章,其中规定“创造条件”使其(指乡村医生)参加各项社会保险,这就说明国家已考虑到各地乡村医生的实际情况,因地制宜,在条件许可的情况下尽可能保障乡村医生的合法权益;
三是,从国内普遍情况看,乡村医生由当地村委会聘用,一般不会签订具体的劳动协议,本案村医陈就属于这种情况;
四是,2015年3月国务院办公厅《关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》(以下简称《实施意见》)中保障乡村医生合理收入的第14条第2款规定:“对于乡村医生提供的基本公共卫生服务,通过政府购买服务的方式,根据核定的任务量和考核结果,将相应的基本公共卫生服务经费拨付给乡村医生。”
基于此,笔者认为,村医陈泽云的用人单位是明确的,就是乡镇卫生院,虽然他们之间没有签订劳动合同,但事实上的劳动合同关系是存在的。
但需要说明的是,劳动合同关系“存在”并不意味着劳动合同关系“成立”,因为根据我国《劳动合同法》第10条:“建立劳动关系,应当订立书面劳动合同。”而本案村医陈没有与乡镇卫生院签订劳动合同,故双方之间劳动关系并不成立,但事实上的劳动关系还是存在的。
既然存在事实上的劳动关系,村医陈泽云的死必须由一个法律主体来担责。根据2013年国家卫计委通知中规定的“按规定需单位缴纳的社会保险费,由地方政府给予补助。”和2015年《实施意见》中规定,“对于乡村医生提供的基本公共卫生服务,通过政府购买服务的方式,将相应基本公共卫生服务经费拨付给乡村医生。”
最后,笔者认为,本案比较妥善的解决方案是:
1.村医陈泽云的用人单位主体是乡镇卫生院,担责主体也应该是乡镇卫生院;
2. 本案村医陈泽云的死,应参照工伤保险的标准赔付,准确的说,应该不叫“赔偿”,只能称这“补偿”,补偿经费的来源应该是当地政府。
只有如此,才算是合情合理合法,也符合十八大背景下党中央对乡村医生这一可能被遗忘,但确乎关系国计民生的特殊群体的关注与爱护。
当前,我国有135万多名村医,在很多地方,村医的农民身份一直没有改变,这些村医支撑起农村三级卫生网络的神经末梢,却游离于各种社会保障制度之外,没有被纳入劳动合同管理的范畴。医改中,村医承担着越来越明确的工作职责,为他们建立合理的保障制度,既是推进医改的有效手段,也是各级政府部门履行职责和应有作为的担当体现。 
(作者为上海市法学会卫生法学研究会副秘书长,第二军医大学法学教研室主任)

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