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司法建议的价值和影响在于制发质量

[编辑]:袁秀挺* 郭 芬** [发布时间]:2017-5-15 14:14:32

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司法建议作为司法公共服务的一种手段,近几年吸引了不少关注。近年来,司法建议的运用范围在司法实践中已得到大大拓展,只要是案件审理过程中,不管是民事、行政还是刑事,都可以发出建议。司法建议一定程度上的确发挥了不小的作用,成为了构建和谐社会的司法保障。反过来可以说,法律对于司法建议制度的立法规定已落后于社会的实际需要。笔者认为,司法建议这一司法实践的产物根植于我国的司法体制和法治文化,而又与司法价值的实现具有内在的关联。正如“正义所关注的是法律规范和制度性安排的内容,它们对人类的影响以及它们在增进人类幸福与文明建设方面的价值。”[1]
一、司法建议的作用
实践已经证明,法院在裁判案件的同时,向诉讼一方或案情牵涉到的相关方发出司法建议,可以产生以下直接作用:一是可以更好地促进一方或双方履行法院法律文书,促进社会和谐。二是可以堵塞社会管理上的漏洞,从而减少一定范围类似诉讼的发生,节约司法资源。三是可以促进审判活动的良性发展,提升司法能力。四是可以充当窗口作用,促进被建议方或公众对法院公正执法认同感的形成。
司法建议在受众当中是否能产生价值和影响,实质在于其制发质量。一份切中问题、对策实用、措辞得当的司法建议,不论是个案性的还是综合类的,对于被建议对象,既是一种警示,也是一种指引;既是一种评断,也是一种预防。如果辅以一定的宣传手段如一定范围内的公开发布司法建议,还能够产生辐射性影响,对于不特定的或潜在的受众也产生一种确定的指引。
很显然,相比于法院裁判过程和裁判文书,在受众对于司法公正的感受和认可方面,司法建议有以下优势或特征:
(一)受众更广、地域受限少。一份裁判是否公正,往往只在双方当事人或诉讼参加人中产生印象;虽然现在借助网络平台可以公开查阅裁判文书,但查阅人往往有着特定的目的,这些都限制了受众的广度。而司法建议是针对社会管理中某一领域或某一地域共同体、职业共同体发出,可以从一份司法建议中感受到司法公正印象的,则既可以是诉讼当事人、参加人,也可以是案件涉及到的其他人,也可以是与案件无关的人;可以是特定的,也可以是不特定的、甚至是潜在的。
另外,法院的管辖范围有地域管辖与级别管辖的规定,同时在受案范围上各诉讼法也有不同的限制规定,即便在民事领域“法不禁止皆可行”,但在诉讼中也遵循着不告不理的被动原则。而一份司法建议的发出,则不受地域和级别的限制。例如,案件中有涉当事人背景的证明材料,如果存在显而易见又必须弥补的差错,法院可针对性发出司法建议。又如,针对案件中暴露的带有共性的趋势性、潜在性问题,法院也可以打破地域或级别管辖的限制,向相应级别单位或其他省市的企事业单位、行政主体发出司法建议。
(二)感受更直观、客观,反应倾向于积极、正面。由于司法建议是对案件审理过程中发现的社会管理漏洞提出建议,不直接涉及案件争议焦点,故受众在接触司法建议内容时,一般不会将个人利益或情感直接掺杂其中,较之于裁判显得客观。同时,受众对司法建议的反应一般来讲是正向、积极的。一份裁判要做到胜败皆服很难,那是一种理想;让败诉者做到心悦诚服更难,那是一种奢望。但司法建议并非是对双方争议的处理,不是过去一段纠纷的句号,而是对被建议方管理漏洞的一种诊断、提示,着眼于被建议方的积极引导。除个别对司法建议的性质不甚理解的机构或单位之外,受众对这些司法建议的反应一般是积极肯定的。
(三)对裁判文书具有补充作用。如在行政诉讼领域,法院除了对显失公正的行政处罚可以予以变更之外,只能就被诉具体行政行为的合法性进行审查、裁判。而论及行政诉讼受案范围,何为具体行政行为、何为抽象行政行为,何为合法性、何为合理性,在实践中有时并不能区分清楚。这就更限制了法院的审查、裁判范围。在现有背景下,当一个行政行为合法但不合理,法院如果仅仅裁判维持,不仅无法保障行政相对人受损的权益,也达不到监督行政的目的。事实上,行政裁判文书常有“不能详尽阐述的难言之隐”[2]。如果可以通过司法建议明示行政行为不合理之处,并从司法角度给出规范之道,则法院在对行政行为作出合法性审查的同时,对其合理性也起到了监督作用,不仅对民众的情感与期待是一种回应,对执法文明也是一种规范与促进。
(四)司法建议对改进社会管理也具有积极作用。司法建议的运用,以交涉理性或商谈理性的面目出现在公共服务事项中,发挥着一种确定的评断、指引的规范作用,是司法文明的另一种体现。司法活动是社会大系统中的一个种属。司法活动质量的提高不可能脱离大环境的支撑。只有在良好的道德基础和科学的社会管理之上,法律维护社会秩序的作用才能充分发挥。当一个社会在管理方面存在诸多漏洞,反映的是社会人理念上的不规范与落后、组织上的不协调与迟滞,一定程度上反映的也是人的素质与认知。而法院发出司法建议具有主动弥补社会管理漏洞,从而推进社会进步的作用。
二、完善司法建议的构想
司法建议在目前的制度和环境下,虽然在一定程度上对促进社会管理水平的提升具有间接补充作用,但其毕竟是一种司法外职能,不能过分扩展,以免模糊司法中立性的基本特征。因此,司法建议的科学规范尤为重要。具体建议如下:
(一)两个“不要求”
1. 不要求赋予司法建议法律约束力。笔者不赞同关于以立法形式赋予司法建议法律约束力的主张。除了前文述及的司法建议的权威性在于其制发质量的观点之外,还在于这是由司法建议的逻辑品性决定的。
一份生效裁判文书,对当事人双方具有约束力,在于两层含义:一是裁判者系代表国家法律授权的司法机关行使司法权;二是原告起诉、被告应诉,当事人主动接受或法律规定必须接受生效裁判的约束,当事人服膺于国家立法上的先验契约。因为国家已经代表人民将裁断权交于人民法院,这是裁判文书权威性的逻辑所在。而司法建议系法院主动为之,不存在立法上的先行赋权,也不属于法院核心职能范畴。司法建议制度反映了我国“建议型司法”的特征,“就实质而言属于行政依附性司法,或者可直接界定为准行政模式。”[3]这一特征与司法被动、司法中立内在地存在张力。如果赋予司法建议以法律约束力,将是对这一张力的强化。立法不能朝令夕改,则这一影响也将会是长期且深远的。基于此一考虑,笔者认为不应该以立法形式赋予司法建议法律约束力。
2. 不要求司法建议的制发数量。按照社会学和统计学的观点,数量的增减并非单纯数字上点到点的变化,往往也引发结构、性质上的嬗变。现在法院系统虽然没有将司法建议开展情况显性地作为一种工作考量,但是工作网络平台上,司法建议数量、反馈数量等数据报表的即时生成,已不言而喻地将数据高低作为了工作成效的重要指标。于是,各法院不甘人后,在建议的发出数量与反馈数量上多方努力。司法建议的适用范围不断突破、创新。如某地法院系统将司法建议制发主体扩展至人民陪审员。一些法院为了获得这一工作的优势数据,就一些无关痛痒的管理漏洞发出司法建议;一些法院在制发建议之前,先与被建议对象沟通,取得予以反馈的承诺;在制发之后,又调动“跟踪(建议)”和督促手段,以多方力量取得建议书的反馈。这些做法虽然是工作上的努力,但从制度层面来审视,对司法权威的树立不存在显见的积极作用。故,笔者不主张为发而发司法建议,“司法建议在实践能动司法的同时,也要谨守司法克制原则。”[4]在司法建议的工作开展中,无论是制发数量还是反馈数量,都不能片面说明问题。制发数量高、反馈数量高并不一定显示这一工作运行良好,但制发数量高、反馈数量低则可以说明一定的问题,可以对照检查是否存在滥发的可能性。
(二)两个“限定”
1. 限定司法建议的制发类型。有学者认为,司法建议的适用范围应严格限定在民事诉讼法和行政诉讼法规定的范围,即以下两种情形:民事诉讼中,有不协助法院调查和执行的;在行政诉讼中,行政机关拒绝履行判决、裁定的。[5]这一主张实质是将近几年法官群体实践的参与社会管理、服务公共决策的准行政化色彩予以褪祛,回归司法建议的最初面目,将司法建议紧紧附于司法的核心职能即审判职能。这一考量很保险但也很保守,很难改变目前司法权力弱化不能充分实现权力制衡、司法公信力不强导致诸多因素左右司法公正实现的现状。笔者认为,司法建议的内容在目前背景下可以与社会管理、公共决策相联系,但是应谨守一定的原则:
其一,以制发综合性建议为原则,制发个案类建议为例外。这是从司法建议的外部形式来讲。综合类建议占有资料多,发现的问题带有普遍性,也能够反映问题的价值大小,经过法官深度调研,形成的司法建议实证分析的优势明显、针对性强、说服力强,更易发挥其确定的指引作用,也更易被建议对象接受。个案类建议往往针对的谢 杰* 何 俊**问题带有随机性、偶发性,其价值大小取决于问题本身反映的漏洞的影响面。由于司法建议对建议对象没有约束力,也由于社会大众对司法建议的性质不甚了解,如果一发现问题就制发司法建议,很可能产生“有去无回”、得不到重视的尴尬局面。作为法院虽然不能一概排斥个案类建议,但应保持着谨慎制发的态度。
其二,以针对系统性、重要性问题为原则,针对个别性、次要性问题为例外。这是从司法建议涉及的内容来讲。司法建议针对系统性、全局性问题制发,影响面相对较大,产生的效果相对深远。这样的问题不一定只存在于一些群体性案件或类案中,在一些个案中也存在一定比例。关键是就个案发出司法建议时,如何找准问题切入点、选择好建议对象。因此,当案件中出现以下问题时,可以制发司法建议:涉及公民人身健康、人身安全的;涉及行政机关具体行政行为权威性的;涉及与行政机关职责相关的一定区域内有关百姓生活、教育等事务的;涉及企事业单位内部存在的影响社会公众、有权机关事项办理的一些长期性障碍的;涉及行政机关或企事业组织不协助法院调查、执行,或拒绝履行法院生效裁判情形的;其他重要性、系统性问题。对于单个企事业单位出现的一些一目了然的不规范甚至违法的问题,如果影响面不大,可以及时纠正,则不必发出司法建议。在建议对象的选择上,宜尽量选择行政机关或者层级相对较高的企事业单位、组织。
2. 限定司法建议的公开类型。公开司法建议,可以促进社会对司法建议工作的认识,也是让公众进一步了解法官能力水平与知识结构的一扇窗口,还能扩大司法建议的影响力。公开司法建议有不同的形式,如:公开发布建议书;以工作调研会等会议方式综合性介绍、推出开展的工作或制发的司法建议;建议书公开上网。前两种方式都需要借助新闻媒体报道,而且不是一种即时、便捷的方式,但其公开的效果很好,可用但不能常用。关于建议书上网,目前全国只有少数省市建立了司法建议网上信息库,但这仅是法院内部的网络使用,供系统内法官查询、借鉴。现在信息化程度比较高,裁判文书上网供公众查询已是很普遍,司法建议书也可以公开上网。
值得一提的是,司法建议公开上网也要注意相关资料的私密性和安全性。在建议书中出现的建议对象的名称或者相关案件的诉讼参与人等应在上网时略去。在上网的建议书的种类方面,综合类司法建议包括审判白皮书原则上要上网,个案类司法建议尤其是针对行政机关发出的,不管是本区域还是其他省市区域,一般不予上网。
关于完善司法建议书的具体路径,使其更直观、客观地折射出法官法槌敲击之下不断增长的知识素养和司法能力,加深加固司法公信的民众认同基础,促进司法公正的实现,还可以从建议书的行文措辞、分析论证、对策指导、格式统一等一些细节问题予以规范,这里不再赘述。
* 同济大学法学院副教授;
** 上海市闸北区人民法院法官。
[1] 博登海默:《法理学——法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第252页。
[2] 黄学贤、丁钰:《行政审判中的司法建议制度运行分析》,《行政法学研究》2011年第3期。
[3] 徐昕:《司法建议制度的改革与建议型司法的转型》,《学习与探索》2011年第2期。
[4] 董礼洁、周欣:《行政性司法建议的法定功能与事实功能》,《人民司法(应用)》2011年第3期。
[5] 徐昕:《司法建议制度的改革与建议型司法的转型》,《学习与探索》2011年第2期。

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