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坚持社会综合治理 依法开展“群租”整治

[编辑]:庞 元* [发布时间]:2017-5-15 14:14:32

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近年来,上海部分住宅小区“群租”扰民、卫生脏乱、治安消防隐患等矛盾突出,已成为市民群众反映强烈的热点、难点问题之一。“群租”不是单纯的房屋租赁问题,是社会经济快速发展进程中的特殊社会现象,是随着来沪人员持续快速增加,资源环境、城市安全、公共服务等诸方面压力在房屋租赁中的集中体现。
一、目前“群租”整治的主要法律依据
租赁合同为债,但住房租赁具有物权化的趋势,具体表现为买卖不破租赁、优先购买权等。因此,更好地保障承租人的居住权益,是目前房屋租赁立法的要点之一。
本市在房屋租赁方面的法律依据,主要是1999年市人大立法的《上海市房屋租赁条例》,至今已15年。回头来看,比较遗憾的是,该条例偏重于民事法律关系调整,不是一个管理条例。为了维护房屋租赁市场秩序,市房管局于2006年和2007-2009三年整治行动中,就提出“人均承租居住面积不得低于5平方米”,但限于当时无相关上位法依据,仅以“白头文件”的形式作为内部工作口径。随着“群租”整治实践的发展,住建部于2010年颁布了《商品房屋租赁管理办法》,明确“出租房屋应当以原始设计的房间为最小出租单位,人均租住建筑面积不低于当地人民政府规定的最低标准”。随后,2011年上海市政府颁布了《上海市居住房屋租赁管理办法》,正式明确每个房间的人均居住面积不得低于5平方米等住房租赁标准。
今年5月,根据市委、市政府统一部署,在前期调研的基础上,并借鉴北京市的做法,市综治、高院、房管、公安、工商、地税、规土、城管、卫计委和司法局等十部门联合印发了《关于加强本市住宅小区出租房屋综合管理工作的实施意见》(以下简称《实施意见》),作为当前“群租”整治的重要操作性文件,市政府也同步修订了《上海市居住房屋租赁管理办法》。以上决策具有以下特点:1.转变综合治理思路;2.完善“群租”认定标准;3.加大违规行为的处罚力度;4.进一步提高出租人违法成本;5.引导居民开展自我管理;6.探索疏堵结合的长效机制。
二、“群租”整治中面临的法律难点
(一)行政执法难依然是面临的首要问题
此次修改政府规章,提高了对群租行为的处罚幅度,但在实际操作中,行政执法难依然是基层反映最为强烈的问题。
一是基层执法力量薄弱。“群租”是社会面管控的综合性问题,单靠房管或公安“单打独斗”,执法力量和行政资源有限,难以适应当前的执法要求。
二是行政执法周期很长。调查取证难、送达约谈难、执法程序繁琐,是目前基层反映的最大问题。本市第一例处罚到位的“群租”案例,从立案、取证、处罚、二级审判到执行到位,历时近一年,行政执法成本很高。
三是强制执行力度不够。法院执行难以到位,行政处罚往往成为“空头罚单”。2013年普陀区曾作出18个行政处罚决定,罚款金额达52万余元,因处罚对象均为“二房东”,最终法院以当事人整改结案,没有一起罚款到位,未起到应有的震慑作用。 
(二)“群租”行为与其他违法行为界定不明
“群租”不仅违反房屋租赁管理规定,同时也违反公安、消防、工商等部门的管理规定,但目前在认定和处罚方面比较单一。
1. “群租”与经营旅馆业时有交错。目前对于“群租”认定仅限于最低人均承租面积、最小出租单位、租住人数限制,但无最短租赁时间、最低租赁套数的限制,在医院、大学周边的住宅小区内,按日经营、按床铺出租的行为扰民严重。在《实施意见》制定过程中,我们曾提出该行为已构成经营旅馆业,应纳入特种行业经营许可范围,但相关管理部门持有不同意见,未能达成一致。
2. 规模化“群租”是否构成非法经营。近年来,越来越多的“群租”由专门从事转租的“二房东”经营管理,从取得房源、分隔装修、对外招租、运营维护等,形成了一条分工明确的产业链,很多地方呈现地域化、组织化特征,转租的套数、面积均达到一定规模,事实上已经构成经营行为。但其不申请营业执照,也不依法纳税,逃避主管部门监管。
3. 消防安全管理主体缺位。“群租”的突出危害之一是容易引发消防安全事故,但根据《上海市消防条例》的规定,由物业服务企业履行住宅小区的消防安全责任。对于因“群租”造成的消防安全隐患,条例仅针对单位进行处罚,而不针对个人,客观上导致物业公司成为“替罪羊”,而出租人、承租人等真正的责任人却“逃之夭夭”。这和业主与物业服务企业之间委托与被委托的法律关系不符,也与《物权法》“业主行使权利不得危及建筑物的安全”的精神相悖。从整治实践来看,自5月1日徐汇区盛华景苑发生火灾事故以来,消防部门重拳出击、全面排摸、限定整改、集中执法,出动警力4.3万余人次,累计排查“群租房”2.8万余户,拆除“群租”违章隔断近2万间,成为整治“群租”的重要力量。
(三)长效机制的建立需要相关法律环境
调动各方力量群防群治,建立自律疏导的长效机制是防止“群租”回潮的有效措施,但需营造相应的法律环境,取得相关法律支撑。
一是居民自我管理的主体定位有待明确。各区县在实践中探索出一套“1+3+X”的工作模式,“1”即以社区党支部为主导,“3”即充分发挥居委会、业委会、物业服务企业的作用,“X”即调动一切可以调动的社会力量,共同参与社区管理。各主体的法律地位、权利义务、诉讼主体资格等问题,有待进一步厘清。
二是对于民事诉讼的支持力度有待提升。现在很多出租人也不愿搞“群租”,希望依据房屋租赁合同约定,依法收回出租房屋,但由于民事诉讼牵扯的时间精力大,执行效果差,实际成功的案例很少,法律援助的大门也因“于法无据”尚未向受侵害人敞开。另外,小区居民以相邻妨害提起民事诉讼,审判实践中,由于事实认定和执行方面都有难度,此类案件一般较难立案,仅将其限定在改变房屋功能、破坏承重墙的范围内。如何从行政、司法上加大对民事诉讼的支持,仍值得进一步研究。
三、进一步完善“群租”整治的法律建议
坚持社会综合治理,依法开展“群租”整治,需要充分挖掘现有法律资源,整合多方资源,着力房屋租赁管理的法律顶层设计,为基层开展“群租”治理工作提供必要的法律支撑。根据近年来的实践,提出以下建议:
一是整合各方资源,突破行政执法瓶颈。进一步整合执法力量,努力实现由各部门单一执法向综合执法转变;将执法重点由转租人向出租人转移,在依法合规的前提下,进一步精简执法流程,简化取证、送达、听证等程序;在申请强制执行方面,协调各级法院支持,进一步缩短周期,提高执法效率。
二是“群租”中涉及的违法行为分别依法处理。构成经营旅馆业的,由公安部门纳入旅馆业特许经营管理;构成非法经营行为的,由工商部门按照无照经营行为依法予以处罚,情节严重的,作为严重扰乱市场秩序的非法经营罪,追究其刑事责任。适时修改《消防条例》,明确业主的消防安全责任,弥补立法缺陷。
三是出台相关扶持政策,为居民自我管理提供法律支撑。在加强业主自我管理方面,厘清业主、居委会、业委会、物业服务企业等各个主体的定位和相互之间的关系,落实出租房屋安全管理责任,明确相邻妨害诉讼主体资格,修订完善业主管理规约、授权第三方代为整改等法律文书,使自我管理规范有序。
四是积极探索疏堵结合,建立常态长效机制。要解决“群租”顽症,光靠“堵”难以为继,容易产生回潮反弹,必须探索建立疏导机制。当前,通过制定扶持政策,鼓励公租房运营公司、专业机构、房地产中介、物业服务企业等社会主体,运用市场机制开展代理经租业务,是一条行之有效的途径。
* 上海市住房保障和房屋管理局巡视员。

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