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去行政化:审委会改革进路

[发布时间]:2017-6-27 11:25:45

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——基于全市法官调查与闵行法院近十年运行样本分析
张 俊* 吴文静** 阎 敏***
为配合全国法院四五改革纲要要求及本轮司法体制改革试点工作,本文以上海市高院2014年对全市助理审判员以上法官进行的调查(该项统计结果显示共计938人参与,其中基层法院约占九成。由于该项统计包括单选题和复选题,为便于分析,在下文中都以百分比形式展现),以及闵行区法院近10年审委会运行数据为样本,分析审委会运作情况,探讨如何更好地实现审委会的转型发展。
一、审判委员会运行情况及法官调查
学术界对审委会运行方式的批评主要是,“不亲历司法过程而讨论决定案件的形式使得裁判结果具有随意性”[1]。虽然审委会委员绝大多数都是精通业务的行家,但基于人情世故的任命痕迹依然存在,行政管理者的身份在审委会中未免显得有些尴尬。似乎司法实践也感受到这一问题的存在,一些地方法院开始自发地对审委会功能和讨论内容进行调整。
(一)审委会的正面评价
1. 审委会“过多干预”正常审判并非事实。从对闵行区法院审委会运行的统计来看,很难过多地指责审委会干预了正常审判。从2003年至2013年,审委会共计讨论事项474件(见表一),其中约93%是案件讨论,其余包括错案责任追究、规范性文件学习等。根据对区法院讨论的数据分析(见表二)可以发现与应该提交审委会讨论的再审案件相比,一审案件提交审委会讨论的情况并不多见,且提交审委会讨论的案件总数呈明显下降趋势(见表一)。
同时,2008年至2013年,闵行区法院的收案率分别为32329、35461、35957、36429、37560、41310件;与同期一审提交审委会讨论的案件讨数量(见表一)相比,很难指责审委会“过多干预”了正常审判。而闵行区法院审委会在讨论中作出裁判决定(包括同意/选择/修改合议庭意见)的,与要求合议庭再进行协调和调查的情况的比例约为3:1(见图三)。换句话说,审委会通常会尊重合议庭的意见,而非“随意裁判[2]”。
2. 审委会作为“集体组织”抗压作用受肯定。从上海市各级法院的实际情况来看,审委会作为“行政管理者”的组合,也是法院内部审判经验最丰富的“集体组织”。这些审判经验,能够帮助法官判断案件的社会影响等,有效地减轻法官在审判过程承受的不当压力。以闵行区法院的统计数据为例,因案件矛盾激化可能提出讨论的一审案件就占全部一审案件提交讨论数的近四成。而上海市高院的调查也显示,认为审委会等集体讨论有利于减轻压力的法官约占87% (见图四)。
从法院内部看,受调查的800余名基层法官对于审委会在案件审理上的作用持肯定态度。参与调查的法官中仅有约5%认为审委会讨论疑难案件没有发挥作用(见图五)。另一项对于审委会是否应当讨论案件的统计中,也只有9%的法官认为审委会不应讨论案件,而其余超过九成的法官仅是对审委会讨论案件的范围有所争议。
3. 审委会的讨论有利于案件裁判质量。2003年至2013年,闵行区法院审委会共讨论案件441件(见表六),其中190件系审委会对案件是否需要再审进行程序性讨论,不存在上诉。其余251件案件中,最终选择不上诉以及上诉后撤诉的接近三分之一,而上诉的案件改判率为5%左右,而与此相比,2003至2013年,区法院经过二审结案的,包括普通和简易程序的共计22299件,改判发回率为6.39%;可以看出,审委会对案件讨论的处理结果,受到二审的肯定,也在较大程度上为当事人接受,从而可以减轻法官的部分压力。
(二)审委会的缺陷评价
1.审委会的“非亲历性”参审模式。“在庭审的细节之处发现事实真相,是司法魅力所在。”[3]显而易见,这种亲历性与在调查阶段未亲自到庭,而采用“听取汇报+书面审理”方式的审委会讨论决定方式有一定矛盾。上海市高院的调查显示(见表七):有时案件中事实问题与法律问题难以区分,如对合同条款的解释,如果两者之间边界模糊,且由于缺乏明确的规则,审委会本身讨论的问题可能会涉及到事实部分;同时,不参加庭审而直接讨论的委员,并不是都能理清案件的事实。
“法官是一种需要察言观色的职业。最终的判决往往是法官在听审过程中许许多多有形的判决与内心的确认累积的结果。在审委会行使最终决定权的案件中,那些握有终极权力的人们大多并没有参与这些‘审间决定’的制作,这样必然导致两者之间的脱节。”[4]
2. 审委会委员的“双重身份”。闵行区法院历史上担任过审委会委员的人员主要包括:院长、副院长、刑民行政审判庭庭长、审监庭庭长、立案庭庭长、政治部主任、监察室主任、办公室主任,近年增加了专职审委会委员。从对委员经历的考察中,可以明确其绝大多数都是审判经验丰富的“老法官”,业务能力是升任管理者的必备要件。然而,在作为审委会委员参与案件讨论时,其作为行政管理者的“双重身份”,反而引起并不了解情况的外界对审委会委员的业务能力的质疑。
而从法院内部来看,法官对审委会委员的业务素质也有较高期待。上海市高院的调查显示(见表八):超过九成的法官期待审委会委员业务素质强。法官们对各法院当前审委会委员的业务能力,认为大部分精通、约一半精通和少部分精通的法官数量大约是4:3:2。
3.审委会讨论顺序有所不同。市高院的调查显示(见图九),法官对于审委会的发言是否有一定顺序感受并不一致,这本身就是一种无序。但总体上看,认为发言有一定顺序的超过六成。而在发言顺序的排列上,可以发现与职务和资历相关联。需要特别注意的是,认为资历从高到低发言的审委会占据了15%的比例,而该类顺序难免会对顺序在后的委员产生影响。
对审委会讨论案件时,各委员发表意见的一致性,认为大部分一致、正反差不多以及有很大分歧的比例大致为15:4:1。该比例中,大部分一致的情况占据四分之三,结合上文的统计来看,笔者认为,该情况一定程度上是受到了发言顺序的影响。上海市高院于2005年作出规定:“各委员按照下列顺序进行询问和发言:案件或提请讨论事项的主管庭长、部门负责人;专业委员;分管院长;其他非专业委员。”而闵行区法院也于同年参照市高院制定了审委会的发言顺序并运行。相信随着审委会议事规则的完善,各院将逐步规范审委会发言顺序。
二、审判委员会运行现状的原因分析
“去行政化”是本次审委会改革的重点,从前十年运行情况及基层法院法官的感受来说,“去行政化”在上海法院系统经过若干年的逐步演化已有明显成效。之所以目前仍有一些案件提交讨论其原因是多方面的,同时,审委会运行中存在的一些问题也有历史原因。
(一)审判权力制约与指导架构的体系性传统
在现代法律制度的选择中,我国更多地参照了大陆法系传统。“与普通法系国家相比,大陆法系在法院的内部组织结构中带有较强的等级色彩,强调上位权力对下位权力的制约与指导,如法国最高法院中的‘混合庭’、德国联邦法院中的‘大联合会’,就与审判委员会有或多或少的共通之处。”[5]
但正如此次改革所强调的“让审理者裁判、由裁判者负责”,审委会应当依照《法院组织法》的规定,“总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”上文统计显示,审委会讨论案件呈现出负增长,而且对于合议庭对案件的意见非常重视,这无疑是一种好的倾向,反映出行政管理层对案件讨论热度下降,有限讨论、必须讨论的思想渐占优势,法定理由、事项决策、经验方面应当成为主导。“通过讨论案件发现审判规律,对某些共性问题的处理方法或对某类案件的法律适用问题形成较为统一的认识;通过对二审发回重审、改判和再审案件的评查和错案复议,分析原因并提出自查、整改建议,发挥对类案的指引作用;拓展审委会经验总结功能的影响范围,通过总结提升审判质效、提高司法能力等方面的先进经验和方法。”
(二)审委会讨论体现层层负责模式
按照《最高人民法院关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》,全国各级人民法院案件质量都要受到整体评判与分析。即法官对自身承办的案件负责,而作为审委会成员的部门以上的负责人,则分别对负责管理的庭审乃至全院的审判质效负责。这种层层递进的行政式负责模式,鼓励了主审法官通过将案件提交审委会,来寻求责任共担。“如果整个司法体系所倡导的是集体决策的模式……那么,即使是法律条文倡导合议庭和主审法官独立地作出裁判,实际效果也只能是法律与事实各不相干;任何风险都由集体承担当然是一种再明智不过的选择了。”
因此,法官将案件提交审委会讨论,并非单纯为了寻求法律上的疑难解答,而是希望避免作出错误的决定受到追责,甚至导致社会负面影响。“决策模式得到大多数社会成员认可就具有了正当性或合法性,即使是判决结果对某些当事人不利,司法机关所受到的压力也会保持在制度可以承受的限度之内。”[6] 
(三)审委会的集体决策形式具有历史惯性
“几千年来,我国封建社会一直沿袭司法与行政合一,行政机关的行政长官统领行政权力,兼行司法职权。而新中国成立后,创建了社会主义性质的司法体系,法制建设百废待兴,司法干部极其缺乏,当时法院法官绝大部分由工农干部组成,法官的业务素质整体上较低,有必要采取集体决策的方式,以保证审判质量。”[7]甚至时至今日,对法官称以“青天”的现象仍屡屡见诸媒体,这反映了民众心中仍有视法官为“父母官”的观念。故而,由于当前我国民众对于法官个体所作出的裁判,尚缺乏整体的信任和尊重。根植于民众心中,以及总是对来自更高级别的权力集体作出的判断和决定更为信服,审委会的集体决策便因具有“类行政化”的形式,而具有了被寻求的正当性。
(四)审委会被提交的案件主观选择色彩较浓
一直以来,审委会讨论的案件主要依赖于法官的提交,这是一种习惯。对审委会本身而言,讨论启动基本是“自下而上”的被动模式,而选择的标准基本可以定位为“难办的案件”。在缺乏固定标准的情况下,一方面,审委会对于提交讨论案件的筛选存有疑虑,而另一方面,法官也对于何种案件能够提交审委会难以把握。双方都需要花费更多的时间精力,但最终纳入讨论的“难办案件”,往往都贴上“当事人情绪激动”、“双方矛盾尖锐”等标签。这些案件的主审法官固然需要审委会的经验支持。但是,从审委会总结审判经验的设定来看,筛选机制未能发挥应有作用,将法律争议较大,或是法律效果与社会效果可能产生冲突的案件纳入讨论,才是启动模式的主要问题所在。
(五)审委会委员的选任并非“按需分类”
长期以来,审委会委员的选任多取决于其行政职务,与讨论案件的业务需要求相比,“委员”更近似是一种待遇。上海市各法院的情况虽有不同,但总体上来说民商事条线的庭室占据绝对多数,因此委员也以民商事的庭长为主。因而,如提交的是“少数派案件”,审委会中只有少部分委员精通此项业务,因此委员更应是各类专业培训的重点对象。
(六)审委会发言顺序需要“更加科学”
审委会因其不公开的讨论方式,以及参与者都是“科班出身”的专业人员,相对庭审制更加宽松。如果发言顺序设计不合理,职务较低的委员发言在后,则其难免会出于对发言在前且职务较高委员的尊重,而选择附和。从实践来看,由于审委会组成人员都具有行政职务,通过参考职务,并结合案件类型来排列发言顺序,才能有效避免发言顺序对讨论结果产生的负面影响。
三、基于去行政化要求的改革建议
“按照《宪法》、《法院组织法》、《法官法》规定,审委会是法院内部的最高审判组织,我国司法审判是以法院而非法官为主体或本位的。相关的制度设计也围绕法院作为审判主体而展开。因此,法官在形成裁判的过程中,不应绝对地排除审委会的参与。”[8]
(一)明确讨论案件范围
最高人民法院发布的《关于审判权运行机制改革试点方案》明确:“大幅度限缩审委会讨论范围;推进审委会委员组成合议庭办案制度”。笔者认为,首先应确立探讨进入审委会的案件的筛选标准,降低随机性,充分发挥审委会的作用。审判委员会讨论案件应当严格限定范围,除法律、司法解释规定应当讨论的案件外,审判委员会一般仅讨论合议庭对法律适用有较大分歧的重大、疑难、复杂案件。
(二)完善提交案件过滤机制
对于提交审判委员会讨论的案件,院长或受院长委托的副院长可以指定一至多名相关专业的审判委员会委员或审判业务专家,先行审查该案件是否属于审判委员会讨论的案件范围,并提出审查意见,报请院长决定。对于提交审判委员会讨论的案件,应当在审理报告中归纳关于该案件法律适用的不同意见、联席会议的讨论意见及相关理由。
(三)充分作好讨论准备
对于提交审判委员会讨论的案件,应当随附提交审判委员会的报告并附卷。审判委员会委员在会议前应当认真阅读审理报告,了解合议庭对案件事实问题的认定和对法律适用问题的意见,并可根据需要调阅庭审视频或者查阅案卷。合议庭对于提交审委会讨论的案件,应当确保案件事实已经在庭审中全部查明,提交法律争议报告,并在报告中归纳案件法律适用的不同意见及相关理由。合议庭需对事实错误、事实查明不清等负责。
(四)遵守发言与表决秩序
审判委员会委员讨论案件时应充分发表意见,由职位较低的委员先发言,避免其出于尊重高职位委员,而选择不发表真实意见。由于专业委员会人数相对全体会议较少,故而应当限定每次出席的人数,确保作出决定的科学性。审委会的评议过程同合议庭一样,是法官自由心证的一部分,无需公开,但是结论应当以审委会决定的形式在裁判文书上载明。表决时应当按照资历由低到高进行,主持人最后发表意见和表决。所有委员应当在会议记录上签名,记录归入档案副卷。委员可以在讨论后就自己已经发表的意见补充书面理由,并附于会议记录之后。
(五)设立委员合议庭
在立案时,对一审、重审、再审;群体性、个体性纠纷;舆论关注、社会影响等选项进行评分,超出预警线的,应当交由部门负责人初步评估。审理时,主审法官如认为案件系重大、疑难、复杂案,需要组成由委员加入的合议庭,可以制作报告,交由部门负责人评估。
加入合议庭的委员必须专长于需要审理的案件。在委员的选择上,可以采用院长或经院长授权的副院长直接指定以及多数委员共同推举两种形式。为保证委员切实履职,合议庭中只有一名委员的,由该委员担任审判长;由两名以上委员的,由全体委员无记名投票决定,不能形成多数意见的,由院长或院长授权的副院长指定。
由此,既可以防止委员“参而不审”,仅仅挂名合议庭而并不实际审理,或是仅参与审理难度较低的案件,以“完成指标”;也要避免委员难以分清轻重缓急,疲于奔命,却事倍功半。
(六)审委会自身的责任机制
一是委员回避制度。对提请审委会讨论的案件,应向当事人宣布参与评议的审委会委员名单,并允许当事人通过口头或书面形式申请回避。回避的审查,应当根据讨论案件的性质,结合不同的诉讼法予以确定。“为防止当事人为避免裁判结果不利或者拖延诉讼,恶意申请回避造成诉讼迟延,法院应当依法审查,是否有证据证明确有法定回避事由,否则不得适用。”[9]二是全程留痕制度。对院长、庭长及审判管理部门行使的审判管理职责,加强约束和监督,防止权力滥用。与会委员应当在会议记录上签名,记录归入档案副卷。审委会委员在讨论或者表决案件时发表意见不受追究,但违法、违纪或违反职业道德的行为除外。虽然审委会评议的过程并不对外公开,但是评议的结果应当在裁判文书的“本院认为”中载明,并在合议庭组成人员之外,署名参与评议的审委会成员。
* 上海市高级人民法院研究室法官;
** 上海市闵行区人民法院研究室法官;
*** 上海市闵行区人民法院研究室法官。
[1] 胡夏冰:《司法公正与司法改革研究综述》,清华大学出版社2001年版,第453页。
[2] 胡夏冰:《司法公正与司法改革研究综述》,清华大学出版社2001年版,第453页。
[3] 笔者曾参与一案件,在庭前阅读材料时,原告举证更充分,但开庭时,经观察,发现原告有指使证人的可能,要求其进一步补充证据后,原告更是提交了大量未加盖公章的材料充数。
[4] 贺卫方:《关于审委会的几点评论》,《北大法律评论》(1998)第1卷·第2辑。
[5] 参见百度百科,载www.baidu.com,浏览日期2014年8月20日。
[6] 鲁为、张璇、廖钰:《论“审判权统一行使”在基层法院的实现路径以基层法院审委会的微观运行为视角》,《法律适用》2014年第1期。
[7] 贺卫方:《关于审委会的几点评论》,《北大法律评论》(1998) 第1卷·第2辑。
[8] 参见百度百科,载www.baidu.com,浏览日期2014年8月20日。
[9] 参见奚志明:《中华人民共和国民事诉讼法修改条文理解与适用》,人民法院出版社2012年版,第88页。

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