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街镇行政执法依据梳理及优化街镇行政执法工作的建议

[编辑]:课题组* [发布时间]:2017-6-27 11:25:45

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依法行政,立法是基础,执法是关键。执法效率低,执法水平不高,条块职责界面不清,越位执法,错位执法,执法不到位等是目前我国很多街镇普遍存在的问题。为此,本课题组以2004年—2012年上海市闵行区街镇的行政执法依据为研究样本进行梳理,以期进一步厘清条块的执法边界,推动街镇执法工作的规范化,加快阳光政府、责任政府、法治政府的建设。
一、梳理的基本情况
(一)基本数据
1. 街道办事处的基本数据。本次梳理前,街道办事处层面共有行政执法事项32项,其中行政许可事项1项,非行政许可审批事项3项,行政强制2项,行政确认事项14项,行政给付事项3项,其他行政执法事项9项。梳理后(即2012年至2014年),街道办事处层面共有行政执法事项25项,其中行政许可事项1项,非行政许可审批事项1项,行政确认事项12项,行政给付事项2项,其他行政执法事项7项,法定委托事项2项。
2. 镇政府的基本数据。本次梳理前,镇政府层面共有行政执法事项35项,其中行政许可事项6项,非行政许可审批事项5项,行政处罚事项13项,行政强制事项2项,行政给付事项2项,行政确认事项2项,其他行政执法事项5项。梳理后,镇政府层面的行政执法事项共有50项,其中行政许可事项7项,非行政许可审批事项11项,行政处罚事项2项,行政强制事项2项,行政给付事项2项,行政确认事项12项,其他行政执法事项10项,法定委托事项4项。
(二)数据变化的主要原因分析
梳理前后,街镇行政执法依据数据发生变化的原因,主要有以下五个方面:一是法律依据已宣布失效或废止。二是非街镇执法事项。本次梳理中,镇政府层面共梳理出非镇级政府执法事项的执法依据16项。三是执法事项取消。四是未统计。五是法律依据修订或新颁发。
二、街镇公共管理职能的构成及特点
按照《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《组织法》)等有关法律规定,街道办事处作为一级政府的派出机构,乡镇政府作为最基层的一级政府,都承担着大量的公共管理职能,行政执法只是街道办事处和乡镇政府承担的公共管理职能中的一部分。
(一)实际构成
从梳理情况看,各街道办事处及乡镇政府承担的行政执法职能,主要由以下几方面构成:
1. 法律、法规、规章赋予的职能。街道办事处及乡镇政府公共管理职能,首先来源于法律规范的授权。在我国,宪法和其他有关基本法律都明确乡镇政府承担着相应的行政管理职能。这些规定是乡镇政府得以开展公共管理的法律基础和依据。如:根据我国《宪法》第107条的规定,乡、民族乡、镇的人民政府要执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,管理本行政区域内的行政工作。这是国家根本大法从宏观上对我国乡镇政府公共管理职能的规定。《组织法》第61条和第68条对乡镇政府及街道办事处的职能及设立进行了细化的规定。当然,囿于国家基本法律的特点,这些有关街道办事处及乡镇政府公共管理职能的规定大都是宏观的和抽象的,基本上不具有直接操作性。街道办事处及乡镇政府的公共管理职能,主要还是通过相关专业法律、法规和规章的具体规定得以体现,是这些专业法律、法规及规章的规定,将街道办事处及乡镇政府宏观上的职能,最终落实到街道办事处及乡镇政府的实际管理工作中。这些法律规范和条款,是街道办事处和乡镇政府进行行政执法的权源。这些事项都属于具有法定权源的行政执法事项。
2. 法律、法规、规章委托的职能。除了法律、法规和规章赋予的执法职能外,法律、法规和规章还将本应由其他部门执行的职能委托给街道办事处和乡镇政府承担。对于街道办事处及乡镇政府来说,这些委托事项都有着明确的法律依据,行政执法权源合法。因此,也是乡镇政府及街道办事处公共管理职能的重要组成部分。
3. 其他行政机关委托的职能。目前,乡镇政府及街道办事处实际承担的公共管理事项中,有一些既不是法定授权的事项,也不是法定委托的事项,而主要是上级部门以文件等方式“委托”产生的管理事项。这类事项主要作为乡镇政府及街道办事处法定行政执法事项的补充而存在。因为虽然法定执法事项已涵盖了乡镇政府和街道办事处公共管理的主要范围和大部分内容,但现实的管理中仍难免存在法定执法事项所不能触及的盲点,这也成为这些职能得以存在的基础。这些委托事项,如果不属于行政执法事项,而属于其他公共管理事项,那么上级政府和上级部门的委托,不存在法律障碍;但是,如果委托涉及到要由乡镇政府及街道办事处行使行政处罚、行政强制、行政许可等执法权力,委托就存在合法性的问题。这部分职能主要存在于乡镇政府及街道办事处公共管理中的以下领域:市容环境卫生管理、水务管理、环境保护管理、绿化管理、公安交通管理、工商管理、建设管理、房地产管理、城市规划管理以及安全生产监督管理行政检查等。这些领域都是与人民生活息息相关的领域,因此,对于乡镇及街道区域内的公共管理有着重要意义。但是,这些职能的存在,除了可能产生其本身的合法性问题外,还可能影响乡镇政府及街道办事处法定职责的有效履行。
4. 其他职能。在实际的管理中,乡镇政府及街道办事处往往还存在这样一些管理事项——不是法定授权、法定委托,也不是上级部门的“文件委托”,而是上级政府或上级部门临时性、口头交办的事项,由乡镇政府及街道办事处实际开展后,一直延续下来,约定俗成地成为乡镇政府及街道办事的管理事项,甚至是执法事项。比如:违章建筑的拆除、娱乐休闲场所中的黄赌毒查禁问题。这部分职能中的行政执法职能也存在合法性的问题。
(二)特点
街道办事处及乡镇政府的管理职能具有如下特点:
1. 管理事项的执行性。街道办事处及乡镇政府是我国行政体制中最基层的行政管理机关,它既要执行本级人民代表大会的决议,又要执行上级国家行政机关的决定和命令,还要执行执政党——中国共产党的基层组织,即街道办事处党委及乡镇党委的指示。党的路线、方针、政策和国家的法律、法令以及上级行政机关的命令都要通过乡镇政府及街道办事处来贯彻执行,并具体落实到广大人民群众中去。因此,街道办事处及乡镇政府的行政管理工作具有明显的执行性。
2. 管理职能的综合性。“麻雀虽小,五脏俱全”,街道办事处及乡镇政府,不但要执行本行政区域内的经济和社会发展计划,还要对本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等事务进行管理,其管理事项具有明显的综合性的特点。
3. 管理对象的直接性。街道办事处及乡镇政府是我国最基层的行政组织,它没有下属行政组织(居委会、村民委员会是基层自治组织),街道办事处及乡镇政府的工作人员一般需要直接同人民群众打交道,其管理对象具有明显的直接性。
4. 管理机构的非完整性。街道办事处及乡镇政府的机构设置并不齐全。虽然设立了一些与上级政府有联系的对应机构,但是所设机构往往只有1-2名工作人员,一机构多功能,一干部多职务的现象十分普遍,行政体制具有明显的非完整性。
三、主要问题
通过对街镇执法依据的梳理,反映出街镇行政执法中的如下问题:
(一)执法权限问题
1. 执法权限的行使不规范。按照依法行政的原则,街道办事处和乡镇政府的行政执法事项,就是法律、法规和规章授权和委托的事项。法律规范的规定是明确而清楚的。但是,在街镇层面,执法权限的行使并不规范,“错位”执法、“越位”执法现象非常普遍。本应由区级执法部门及其派出机构行使的执法权限,在现实的行政管理实践中,实际上却是街道办事处和乡镇政府在行使执法权限。“错位”执法和“越位”执法的原因,是街道办事处与乡镇政府承担的公共管理职能具有一定的综合性,整体上负有确保一方平安的法定职责。因此,当某具体领域发生纠纷或违法行为时,街道办事处与乡镇政府在行使公共管理职能的过程中,常常会“错位”或“越位”地予以行政许可、行政确权或行政处罚。“错位”执法或“越位”执法的事项,主要发生在国土资源管理、森林资源管理、水资源管理、治安管理等领域。“错位”或“越位”执法的本质是“条”与“块”之间在执法权限的行使上,边界不清,协调配合不畅导致的,也就是说,在街镇层面执法,该作为的“条”没有及时作为,不该作为的“块”却冒进作为了。
2. 法定执法权限有限且规定原则。管理事项“下沉”,管理责任“下沉”,是目前公共事务管理中的一个普遍情况。但是,执法权限并没有伴随着管理事项和管理责任“下沉”。法定执法权限有限且规定原则的表现:一是管理责任多,但执法权限少。法律规范规定的街道办事处和乡镇政府的执法权限,更多的是检查权、批评教育权、责令改正权等。对于检查中发现问题、批评教育和责令改正后,行政管理相对人拒不配合或改正,怎么办?法律规范没有规定。法律规范只规定街道办事处和乡镇政府的职责却未赋予相应的权力,这无疑使得这些管理职能形同虚设。二是赋予执法权限,但规定过于原则。有些法律规范将执法的权限赋予了街道办事处和乡镇政府,但是,实际执法中,街道办事处和乡镇政府并没有合适的执法手段和执法抓手,执法权限很难落实。比如:《中华人民共和国公路法》原则规定乡道乡管,村道村管,但是,乡镇没有道路管理执法权,难以解决乱挖、超载超限运输等破坏乡村公路的问题。法律规范没有赋予街道办事处和乡镇政府具体的管理手段及措施,这些执法权限在实际执法中很难落到实处。同时,执法经费、执法装备和工作场所的保障,也并没有伴随执法任务、执法责任的下放而下放到街镇,这对街镇执法工作也构成了一定的羁绊。
(二)委托事项问题
委托事项不规范,在街镇层面是一个比较突出的问题,主要表现在两个方面:
1. 法定委托不履行委托程序。对于本次梳理中明确的法定委托执法事项,区级执法部门都不曾按照法律规定履行委托程序,给街镇层面的执法带来了尴尬和无所适从。
2. 非法定委托事项多且乱。在梳理过程中发现:街道办事处及乡镇政府承担的公共管理职能“多而繁重”,除了法定授权、法定委托的执法事项外,还承担了大量区政府及市、区职能部门委托的事项。非法定委托事项主要来自以下三个方面:一是市政府各委办局在规范性文件中对街道办事处及乡镇政府提出要求;二是区政府发文对街道办事处及乡镇政府提出要求;三是区政府及其职能部门直接安排的长期工作事项或临时安排的事项。这些事项主要是上级政府为了确保改革、发展、稳定工作目标的实现,而以目标责任书、会议部署甚至是按“工作目标完成情况与干部考核挂钩”等形式,额外增加给街道办事处和乡镇政府的。这就造成目前街镇实际承担的责任在不断加大,执法任务在逐年加重的趋势。
(三)执法主体问题
街镇层面执法主体方面存在的问题,主要是执法人员数量及其调度上的问题。
1. 执法人员少。街道办事处和乡镇政府的执法责任和执法任务在不断加大、增加,但街镇执法人员的编制和数量却相对较少,一机构多功能,一干部多职务是街道办事处和乡镇政府的常态。目前,本市各街道办事处和镇政府执法人员的编制,基本都是按照户籍人口配置,而不是按照实有人口配置,因此,持证执法人员的数量都比较少,比如:镇级政府最多一般只有60人,最少只有21人,而街道办事处一般在10人左右。有些执法依据在将执法或管理权限赋予街道办事处和乡镇政府的同时,却没有考虑到街道办事处和乡镇政府的编制情况及人员的承受能力。
2. 辅助人员参与执法。由于正式执法人员编制少,而管理事项、执法事项却在不断“下沉”,目前,各街镇都聘用了一定数量的辅助人员或协管人员,最多的镇达到2600多人,街道最少的也有188人。安排辅助人员或协管人员参与执法,是街镇层面执法中一个非常普遍的做法。辅助人员或协管人员在参与执法过程中,介入到什么程度,在实际的执法过程中有时是非常难以掌握和控制的。但是,如果出现纠纷,就会极大地影响政府的形象和公信力。
3. 对非街镇编制执法人员的调度问题。根据《上海市街道办事处条例》第11条的规定:街道办事处有权组织、协调辖区内的公安、工商、税务等机构,依法支持、配合街道监察队的执法活动。这些执法机关虽然在街镇层面都设有执法机构或执法人员,但机构和人员的编制和人事任免权都在区级执法机关,街镇在调度上缺乏机制上的保障。
(四)执法依据问题
执法依据方面存在的问题,也给街镇的依法行政、行政执法带来一些困扰。执法依据方面存在的问题主要有:
1. 法律规范修订或废止不及时。本次梳理中,发现个别执法依据是有效的,但由于社会的发展和变化,执法事项在日常的管理实践中,已经实际上不存在了(有些情况,可能只是在上海地区不存在)。比如:行政确认事项中的“出境旅客超额携带金银及其制品证明”、“个人发布广告证明”、“申请经营出租车业务证明”、“申请设置个人业余无线电台基本情况核实”,一直是街镇的执法依据,但在执法实践中,市民从未向街镇申请确认过。这是立法层面,给街镇按照执法依据行使执法权限带来的问题。新增加的执法依据中“申请法律援助对象经济困难证明”、“病残儿医学鉴定申请核实”、“扫除文盲验收”等法律规范出台时间都比较早,但街镇在行政执法实践中,基本没有碰到过这些执法事项。因此,街镇在过去的统计中,并未将这些作为执法依据。
2. 法律依据清理不及时。本次梳理发现,街道办事处,有11项执法依据已经废止;乡镇政府,有2项执法依据已经废止,其中时间上最早的执法依据1998年即废止,但街镇一直作为执法依据。2004年,上海市曾进行过一次街镇执法依据的梳理,之后又有10项执法依据被废止。但是,在本次梳理前,街镇一直将这些已经废止的执法依据作为合法有效的执法依据在执行。
3. 执法依据规定过于原则,操作性不强。执法依据规定过于原则,街镇在具体的执法过程中会遇到一些比较棘手、难以解决的问题。比如:《上海市安全生产条例》规定,乡、镇人民政府和街道办事处对本辖区内安全生产具有监督权、日常检查权,但是怎样监督和检查的手段、措施没有具体规定,监督、检查后发现问题如何解决也没有进一步的规定。
四、优化街镇行政执法工作的建议
(一)按法定执法权限执法
街镇,在“两级政府、三级管理”的体制中发挥着重要作用。虽然经过执法依据的梳理,法定授权和法定委托给街镇的行政执法权限并不多,但是按照《组织法》及《街道条例》等法律规范的规定,街镇作为一级政府的派出机构和一级政府,对管理好辖区内的各项事务负有一定的法定责任,同时,其也具有组织、协调辖区内各行政执法机构的职能。在街镇层面,解决“条”与“块”不按照执法权限进行执法等不规范问题,最重要的是从区政府及其职能部门到街道办事处和乡镇政府都能够树立严格按照法定权限执法的理念,并将这一理念落实到具体的行政管理工作中。
按照法定权限执法,包括两层含义:
1. 将法定执法权限作为“条”与“块”分工执法的红线。无论是街镇的“错位”执法、“越位”执法,还是相关职能部门在街镇层面的执法“缺位”,其根本原因都是没有按照执法依据赋予的执法权限或委托的执法权限严格进行执法。对于经过本次梳理不属于街镇的行政执法事项,应当坚决交还相关主管行政部门,尤其是有关行政处罚、行政强制、行政管理相对人更为关注、更容易引起执法纠纷的执法事项,将法定执法权限作为“条”与“块”分工执法中不可逾越的“红线”。
2. 将法定执法权限和管理职能作为“条”与“块”协同配合的边界。街镇和区级执法部门虽然承担的具体职责不同,但两者都属于政府体系,各执法部门的工作需要街镇的支持和帮助,而街镇的各项工作在各执法部门的协作配合下,才会开展得更加顺利,因为街镇和行政执法部门之间在行政管理上的目标是共同的。所以,街镇和行政执法部门之间应当互相配合、互相支持。对于发生在街镇辖区内的执法事项,相关行政管理部门提出希望街镇予以配合支持的,街镇应当予以配合支持;对于区政府交办的由街镇进行组织协调的工作事项,涉及到的相关行政主管部门,也应当听从组织调度,予以支持。街镇和区级执法部门协同配合的边界,一是执法权限,二是公共管理职能。对于街镇没有执法权限,但是负有公共管理职能的事项,街镇的定位应当是协助,即协助执法与协助管理。具体的执法任务,还是应当由执法部门承担。对于在街镇辖区查处的违法行为,需要多部门联合协同执法的,街镇从责任政府的角度来讲,其具有组织协调辖区各行政机构的职能,具有一定的主导性,对于街镇的组织协调,各执法部门应当配合和支持。
(二)规范委托事项
一级政府,一级事权;两级政府,两级管理。街镇层面目前承担的工作,除法定授权和上级政府交办的工作事项外,还有一大块就是法律规范、上级政府及职能部门委托的工作事项。
1. 法定委托事项的规范。对于法定委托的事项,尤其是法定委托属于选择性条款的情况,法定职能部门首先要明确是由本部门依法行使执法权限,还是依法委托街镇行使该执法权限;如果确定委托街镇执法,应当履行委托程序,与街镇签订书面委托合同,明确委托执法的期限和具体内容等。
2. 规范非法定委托事项。非法定委托,包括两方面的内容:一是执法事项的委托。职能部门将执法事项委托给街镇,肯定是不合法的,必须坚决予以撤销,今后也不能够就执法事项进行委托。二是非执法事项的委托。非执法事项,即上级政府及职能部门将部分非执法类的管理事项委托给街镇。这部分委托事项,严格意义上讲,没有违反法律规范的刚性规定,但是其在很大程度上增加了街镇的任务和负担。对于这部分委托事项,今后总体上应当按照“行业管理以区县职能部门为主、充分发挥乡镇政府的地域优势”的原则,区别不同情况适当委托。比如:将派驻街道办事处和乡镇政府的农技、经管、畜牧、兽医、农机、林业、水利、文化、广播电视、计划生育、村镇建设等技术服务性和社会服务性机构的人、财、物,在街道办事处和乡镇政府可承受的范围内“下放”给街道办事处和乡镇政府管理,区级职能部门主要进行业务指导和监督;而对于某些专业性、技术性较强的行政监管事项,则应由区职能部门为主实施管理,街道办事处和乡镇政府予以配合。对这些非执法类的委托事项,一方面履行合法的委托管理程序,另一方面,要严格将这一范围限定在科学合理以及街道办事处和乡镇政府可承受的范围之内。同时,对委托的职能部门也应当有要求,即不能“委托了事”。
通过规范委托事项,尤其是非法定委托事项,将法定职能各归其位——依法应由上级政府承担的职能,还由上级政府承担;纯粹属于区级职能部门的职责还给职能部门,逐步减少直到杜绝职能部门将应尽的职责任务分解到街道办事处和乡镇政府的倾向,为街道办事处和乡镇政府依法行政工作创造良好的外部环境。
(三)积极推动联动机制的完善
2010年4月,上海市闵行区成立了全国第一个实体化运作的城市综合管理和应急联动中心,并在各街镇设立分中心,在居民区设立工作站,推行“管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动”的城市综合管理和应急联动机制(以下简称“大联动”)。“大联动”机制,在尝试破解街镇执法人员不足、执法职责交叉、执法整体合力不够,以及从重“事后执法”向“前端管理”转变中,都取得了较好的实践效果,可以尝试予以完善推广。
* 课题执笔人:王天品,上海市行政法制研究所助理研究员;课题参与人:张英霞,上海市闵行区司法局原副局长;张洁,上海市闵行区古美路街道办事处司法所所长。

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