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对近期治理校园欺凌政策之评析 ——以《加强中小学欺凌综合治理方案》为视角

2018-06-06 13:30:08 字体:

校园欺凌恶性事件在网络上肆意传播,在一定程度上反映了校园欺凌现象在国内成为严重社会问题。2016年教育部的一份调研表明,校园欺凌发生率为33.36%,高达1/3的学生遭受了校园欺凌;[1]另一份由中国青少年研究中心对10省5864名中学生的调查显示,32.5%的人偶尔被欺负,6.1%的人经常受高年级同学欺负。[2]两份调研的结论基本相同,表明我国校园欺凌问题已经十分严重。

一、预防校园欺凌政策的演变

国家领导人的重视、社会公众的关切、人大代表的呼吁,敦促政府部门出台专项规定对校园欺凌现象进行治理。当然,国家对预防校园欺凌的政策出台也经历了一个认识和发展的过程。截止目前,国家出台的治理校园欺凌重要文件有三个,分别是:《关于开展校园欺凌专项治理的通知》、《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》和《加强中小学生欺凌综合治理方案》,三个文件逐渐具体明确,体现国家层面对“校园欺凌”认识的深化。

2016年4月出台了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》(以下简称《通知》)。这是国家层面第一次颁布治理“校园欺凌”的政策,表达了国家治理校园欺凌的决心,具有标志意义,但由于原则性强、时间短(2016年4月至12月),实践性不强,未能形成长效机制。

2016年11月出台了《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》(以下简称《指导意见》)。为提高《通知》的可操作性,教育部联合中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、共青团中央、全国妇联等九部门制定发布了《指导意见》,“但是与校园欺凌的严重性相比,这些治理措施还是显得十分滞后与乏力,并且普遍呈现出治理机构缺失、管理人员职责混乱、责任主体惩处不当、受害者救济缺位等方面的消极态势”,[3]这让《指导意见》在实施过程中遭遇很多困局。

2017年12月出台了《加强中小学生欺凌综合治理方案》(以下简称《方案》)。该《方案由》教育部等十一部门印发,《方案》是理论界与实务界经验的结晶,代表了当前我国治理校园欺凌的水平,《方案》除指导思想、基本原则外,分别从治理内容及措施、职责分工、工作要求等方面对《指导意见》进行具体明确,增强了可行性,有望形成治理校园欺凌长效机制。  

二、《方案》内容与特点的解读

如果说《通知》和《指导意见》是总的设计蓝图,《方案》就是具体的步骤。《方案》是官方文件第一次明确“学生欺凌”概念,明确了欺凌事件处理流程,将校园欺凌惩治措施和预防措施具体化,尝试建立治理校园欺凌的长效机制,与之前政策相比,有很大进步,具体体现在:

首先,《方案》明确提出了学生欺凌的概念。《方案》指出,中小学生欺凌是发生在校园(包括中小学校和中等职业学校)内外、学生之间,一方(个体或群体)单次或多次蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段实施欺负、侮辱、造成另一方(个体或群体)身体伤害、财产损失或精神损害等的事件。与之前的《通知》、《指导意见》相比具有以下特点:(1)采取“学生欺凌”的提法,与“校园欺凌”[4]作了区分,更具针对性;(2)欺凌场所包括校内外,并明确了中小学校和中等职业学校的范围;(3)主体限定在学生之间,不同于校园暴力[5]主体范围;(4)明确单次欺凌也可以构成校园欺凌;(5)增加财产损失作为欺凌损害表现。《方案》“解决了以往处理校园欺凌事件的“语焉不详”问题,消除了“灰色地带”,避免可能存在的对欺凌者的纵容”,[6]具有进步意义。

其次,《方案》明确欺凌事件处理流程。《方案》规定,教职工发现、学生或者家长向学校举报的,要按照学校学生欺凌事件应急处置预案和处置流程进行调查,由学校欺凌治理委员会原则上在启动程序10日内认定是否属于欺凌行为;对认定结果有异议的,可以向县级防治学生欺凌工作部门申诉复查,确实需要复查的,由县级防治学生欺凌工作部门组织学校代表、家长代表和校外专家等组成调查小组启动复查,复查需在15日内完成,结果备案并通知学校、学生、家长;案件不宜由防治学生欺凌工作部门受理的,应当告知当事人,引导其及时纳入法律程序。程序性设置改变了以往欺凌事件发生之后无人负责、无从下手的困局,提高了解决欺凌事件的效率。

再次,《方案》规定欺凌的惩罚措施。惩罚措施是制度实现的保障,《通知》与《指导意见》对欺凌惩治措施规定过于原则,对制度的实现保证力不足。《方案》根据欺凌行为严重程度,划分了四种不同的惩治措施,具体表现在:(1)情节轻微的,由学校对欺凌学生开展批评、教育[7];(2)情节比较恶劣、对被欺凌学生身体和心理造成明显伤害的严重欺凌事件,学校开展教育同时,可邀请公安机关介入处理;(3)屡教不改或者情节恶劣的严重欺凌事件,必要时可将欺凌者送入工读学校进行教育、学习;(4)涉及违反治安管理或者涉嫌犯罪的,及时移送司法机关处理。《通知》与《指导意见》中惩治措施的缺乏一直饱受社会各界诟病,《方案》对此加以明确规定,促进了政策落地实现。

此外,《方案》还在其他方面进行了积极探索。(1)明确了预防校园欺凌的措施,例如学校加强教育、开展家长培训、强化学校管理和定期开展排查;(2)尝试建立长效机制,例如完善培训机制、建立考评机制、建立问责处理机制、健全依法治理机制;(3)每个部门进行明确分工,形成了多部门有效沟通,齐抓共管局面。《方案》总体上吸收了理论和实践中的成果,在之前政策上进行了很大的修改完善,社会各界期待《方案》能够发挥巨大作用。

三、对《方案》的理性反思

肯定《方案》对预防和治理欺凌的进步作用的同时,也要看到《方案》还有可以提升和完善的空间。

首先,欺凌导致的违法犯罪案件仍无法可依。《方案》规定涉及违反治安管理或者涉嫌犯罪的学生欺凌事件,以公安机关、人民法院、人民检察院处置为主;此项制度设计与相关规定形成衔接,看似逻辑严密,实际忽视了现有《治安管理处罚法》和《刑法》在惩处未成年人时的无力。[8]中小学生年龄一般都未达到16周岁,即使欺凌行为特别严重,已经违法犯罪,基本都不需要承担违法或者刑事责任,最终都由其监护人领回家教育,“责令父母管教存在悖论且并无实际约束力”[9]。因此,面对违法犯罪欺凌行为,《方案》仍无计可施,在无法修改责任年龄情况下,应修改相应法律、引进多元惩治措施。

其次,责任主体单一,学校不堪重负。《方案》由十一个部门联合印发,也具体规定了每个部门的职责,但实际上最后的工作都是围绕教育部门(学校)开展。(1)从惩治机构主体看,情节轻微由学校教育;情节比较恶劣由学校教育并要求公安参与;情节恶劣的行为人送入工读学校;涉及违法犯罪最终也多由学校解决;(2)从建立的长效机制来看,培训机制、考评机制、问责机制、治理机制最终落脚点都在学校;(3)过分依赖学校,增加学校负担,在升学制价值导向下,《方案》很难落实到位。在孩子成长过程中,家庭教育至关重要,应当发挥家长的作用,设计方案督促父母承担监护责任。

再次,《方案》整体规定原则性强,落实需要规定更加细化。限于篇幅原因,《方案》无法详尽治理内容,影响《方案》实施。例如,《方案》规定要区分学生欺凌与嬉戏打闹的界定,但并未明示该如何区分,具体到各地可能依靠不同方式,难以保证处理结果统一,有损公平和正义,如果《方案》能够统一规定则能避免各地差异,可以借鉴日本将“受欺凌者感受放在第一位”[10]的判定标准。对于送专门(工读)学校的规定,《方案》只规定“应当按照《预防未成年人犯罪法》”有关规定,该法规定的申请主体包括未成年家长、监护人以及学校,未成年家长与监护人如果拒绝送工读学校,将导致该条规定无法执行。《方案》宜作更加具体规定,例如设置强制专门(工读)学校制度。除此之外,《方案》还有许多地方需要作更加具体规定,以便方案能够“落地生根”。

最后,缺乏对受欺凌学生身心保护措施。受欺凌学生与欺凌者是一对对立主体,在校园欺凌过程中,受欺凌者遭受身心伤害[11],对受欺凌者的保护至少应当放在与惩治欺凌者相当的位置,甚至更重要位置。《方案》只在基本原则部分强调要保护被欺凌者身心健康,缺乏可操作性的制度设计。[12]相较于外界对受欺凌学生保护而言,增强学生自身抵抗欺凌伤害能力同样重要,一方面是身体素质建设,另一方面是精神建设,帮助受欺凌者建立勇敢、自信性格。面对校园欺凌时能够从容面对,能反抗就反抗,如果反抗无效,教授处理方式和提供支持,促进受欺凌者尽快走出被欺凌的伤痛感受中,开始正常的学习生活。

四、对《方案》的完善建议

《方案》总体原则性规定多,需要进一步加以完善;对欺凌者的惩治制定了一套规范的体系,使得欺凌治理规范化、提高了效率。不足之处是缺乏对被欺凌者的关注,欠缺适当的保护机制。完善《方案》可以从以下四个方面着手。

第一,欺凌惩治措施多元化。由于缺乏明确惩治措施,《通知》与《指导意见》饱受质疑,《方案》则明确规定了学校教育、公安机关说教、送专门(工读)学校的惩治措施。但送专门(工读)学校实际上执行力不强,导致惩治措施说教多,处罚少。我国没有成熟的少年司法制度,但不妨碍借鉴少年司法保护制度。例如,我国可以增加“社会服务令”,对符合不起诉条件的未成年犯罪嫌疑人,推荐至公益性机构从事无薪工作并给予感化教育”。[13]除此以外,还可以改革专门(工读)学校规定,将申请改为符合条件强制送专门(工读)学校,促进专门(工读)教育落实。

第二,家庭教育责任司法化,督促家庭履行监护责任。家庭是防治校园欺凌的重要场所,首先,应完善责令父母严加管教的具体手段,应该重视父母履行监护责任在预防欺凌过程中的关键作用。目前,未成年人违法犯罪的责任主要由父母来承担,但法律对父母不履行监护责任的规定过于笼统,需要进一步细化。“如责令父母管教并缴纳保证金、设定一至三年的管教期限等”。[14]同时,完善强制亲职教育措施。近年来,强制亲职教育的需求逐渐显现,尽管该制度目前处于理论探索阶段,但并不妨碍采取亲职教育措施,通过实践积累经验。

第三,将治理校园欺凌的主体责任上升至法律层面。《方案》规定涉及多方主体,根据各个主体的具体职责,可以分为两类责任:一类是相关法律中已经规定的责任,如欺凌者家长送欺凌者进专门(工读)学校责任;另一类是还未规定在法律中的责任,如校园欺凌治理委员会责任。未规定在法律中的责任,在各地执行可能不统一,不利于相互借鉴;另一方面,碍于《方案》的规范性比法律弱,缺乏监督和惩治措施,在实践中可能削弱主体承担责任积极性。《方案》在实施过程中,责任适中,效果显著的方式方法适宜规定在相应法律规范中。例如学生、教师、教育行政机关等责任可以分别规定在《预防未成年人犯罪法》、《教师法》、《教育法》中。

第四,为《反校园欺凌法》专项立法蓄积力量。国外已有针对校园欺凌进行专门立法的做法,例如英国《远离欺凌:给地方政府和其他战略领导者减少社区欺凌的指导方针》、北爱尔兰《学校法中的校园欺凌处理》、日本《防止欺凌对策推进法》、美国康涅狄格州《校园欺凌法》等。近年来,我国逐渐重视校园欺凌问题的法治化解决,虽然出台了很多行之有效的政策措施,理论界也出现了很多有启发意义的论述,更有人大代表在提案中设计了具体立法结构的设想[15]。校园欺凌作为全球性社会问题,具有长期性,治理校园欺凌的专项立法也应当建立长效机制,《方案》较之前政策而言,更具现实性、可行性。待时机成熟,政策规范有了一定“质和量”,再进行防治校园欺凌立法将是很好的选择。

  * 上海市法学会未成年人法研究会副秘书长;

  ** 上海政法学院刑事司法学院硕士研究生。

  [1] 在教育部政策法规司委托的“学校安全风险防控研究”项目中,课题组在2016年4月至6月对全国29个县市104825名中学生的抽样调查发现,校园欺凌发生率为33.36%,其中经常被欺凌的比例为4.7%,偶尔被欺凌的比例是28.66%。

  [2] 陈晓英:《校园欺凌谁来解围》,《法制日报》2015年7月13日。

  [3] 许锋华、徐洁、黄道主:《论校园欺凌的法治化治理》,《教育研究与实验》2016年第6期。

  [4] 国务院教育督导委员会办公室发布的《通知》将校园欺凌界定为“发生在学生之间蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段,实施欺负、侮辱造成伤害的”行为。

  [5] 校园暴力是指:发生在中小学幼儿园及其合理辐射地域,学生、教师或校外侵入人员故意侵害师生人身以及学校和师生财产,破坏学校教学管理秩序的行为。根据加害人与被害人的差异性,常见和多发的校园欺凌主要包含四种类型:外侵型校园暴力、师源型校园暴力、伤师型校园暴力以及校园欺凌。参见姚建龙:《校园暴力:一个概念的界定》,《中国青年政治学院学报》2008年第4期。

  [6] 董景娅:《联合惩戒:对校园欺凌说“不”》,《河南法制报》2018年1月2日。

  [7] 情节轻微的一般欺凌事件,由学校对实施欺凌学生开展批评、教育。实施欺凌学生应向被欺凌学生当面或者书面道歉,取得谅解。对于反复发生的一般欺凌事件,学校在对实施欺凌学生开展批评、教育的同时,可视具体情节和危害程度给予纪律处分。

  [8] 《治安管理处罚法》第12条规定:“已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的,从轻或者减轻处罚;不满十四周岁的人违反治安管理的,不予处罚,但是应当责令其监护人严加管教。”《刑法》规定,“不满十四周岁的未成年人不负刑事责任,已满十四周岁不满十六周岁的未成年人仅对故意杀人等八类犯罪承担刑事责任,已满十六周岁的人对一切犯罪承担刑事责任,但不满十六周岁的人犯罪应当从轻或者减轻处罚。”

  [9] 颜湘颖、姚建龙:《“宽容而不纵容”的校园欺凌治理机制研究》,《中国教育学刊》2017年第1期。

  [10] 丁英顺:《日本是如何应对校园欺凌的》,《世界知识》2017年第2期。

  [11] 中国人民公安大学犯罪学学院犯罪心理学博士孙锦露介绍,美国有学者研究指出,中小学阶段的校园欺凌事件会对受害者身心产生极大的负面影响。在这样的氛围下成长学习,会危害学生正常社会关系的建立,影响学业。在具体影响上,受害者可能会产生旷课、逃学等行为,以及焦虑,沮丧等心理问题,严重的还会引起抑郁、自杀等。参见杜园春、王涵:《防治校园欺凌:68.3%受访者希望学校或社区定期与家长沟通——63.9%受访者认为当前对防治学生欺凌事件重视程度不够》,《中国青年报》2018年1月18日。

  [12] 《方案》规定:基本原则(三)坚持保护为要。切实保障学生的合法权益,严格保护学生隐私,尊重学生的人格尊严。切实保护被欺凌学生的身心健康,防治二次伤害发生,帮助被欺凌学生尽早恢复正常的学习生活。

  [13] 周福智:《民革中央:呼吁防治“校园欺凌”专项立法》,《法制日报》2018年3月9日。

  [14] 吕巍:《用专项立法向“校园欺凌”说不——高小枚委员呼吁尽快制定〈反校园欺凌法〉》,《人民政协报》2018年3月7日。

  [15] 校园欺凌专项立法结构设想:第一章总则,具体阐述立法目的,范围和立法的基本原则等;第二章学校安全管理制度,明确学校内部机构的职责和相关制度;第三章家庭保护责任与义务;第四章政府与社会的保护责任与义务;第五章司法保护的责任与义务;第六章法律责任,规定学校、政府和社会机构、家庭不履行监护职责应当承担的责任;第七章附则,明确相关定义及法律实施时间。参见周福智:《民革中央:呼吁防治“校园欺凌”专项立法》,2018年3月3日。