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十八大以来党内法规制度研究述评与展望*

2018-06-06 13:29:50 字体:

治国必先治党,治党务必从严,从严必有法度,法度必求完备。党的十九大报告指出,“增强依法执政本领,加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,加强和改善对国家政权机关的领导”[1],为加强新时代党内法规制度建设指明了发展方向,提供了根本遵循。

党的十八大以来,党内法规制度建设明显加快。习近平总书记指出,“要构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系,体系建设要坚持宏观思考、总体规划,要立治有体、施治有序,注重前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。”党的十八届四中全会把“形成完善的党内法规体系”作为全面推进依法治国的五大战略任务之一。《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》提出,“到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”,对党的十八大以来党内法规制度体系建设进行了顶层设计和系统安排。2017年6月,中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》,对加强新形势下的党内法规制度建设提出了明确要求,作出了统筹部署,标志着党内法规制度建设进入了一个全新发展阶段。

一、党的十八大以来党内法规制度研究述评

(一)国内研究现状

由于党内法规制度建设问题是近几年才逐渐凸显,因此,国内学术界对党的十八大以来党内法规制度建设的研究成果较少,但从不同角度对党内法规的研究较多,主要围绕党内法规的概念、历史发展、建设现状等方面进行探讨,初步回答了党内法规制度建设的重要意义、时代挑战和创新发展等问题。

1. 对党内法规概念的研究,为拓宽视角和深化研究奠定了基础。对党内法规概念的研究,虽角度不同、观点迥异、各有侧重,但学者普遍认为,党内法规这一名称具有中国特色,是一个约定俗成的概念。一是直接援引《中国共产党党内法规制定条例》第2条的规定,党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。二是从语义学和词源学的视角进行分析,认为是由党的专门机关进行制定、认可和解释,规范党员的权利和义务,贯彻落实党内法规具有强制性。三是从法学视角加以概括,描述为规范党组织的工作、活动和党员行为的具有“法”位的党内制度的总称[2]。四是从党内法规与国家法律关系的视角展开论述,认为党制定的自我管理、自我约束的各种规范制度统称为党内法规[3]。

2. 对党内法规历史发展的研究,为总结党的十八大以来党内法规制度建设的特点和经验提供了借鉴与启示。一是党内法规的源流,在中国,“党内法规”一词最早由毛泽东提出[4]。二是党创立初期,党内法规制度建设开始起步,分析了起步阶段法规制度的内容和特点。三是抗战时期,党内法规制度建设注重按照实际需要规范党的各项工作、设置工作部门,强调维护党的集中统一和中央权威[5]。四是解放战争时期,中央颁布了一系列党内法规,使党的制度建设更加程序化、规范化和科学化。五是从表现形式和主要内容两个层面对新民主主义革命时期党内法规制度的具体进展情况进行了分析[6]。六是研究了改革开放以来的党内法规制度建设史,并将其分为恢复与发展、稳步推进和体系化发展三个阶段。

3. 对党内法规制度建设现状的研究,分析了成效和问题两各个方面,为推进新时代党内法规制度体系建设的路径研究提供了重要参考。一是对取得成效的研究。学者普遍认为,十八大以来,党内法规制度建设有三大明显突破:党内法规制度体系建设有了新的发展方向;党员权利保障已经成为党内法规制度建设的重要内容;体系建设更加注重程序性、长效性和引导性。如有学者认为,党内法规制度建设明确了全面从严治党的着力点,形成了依规治党的基本思路,治党不严的现象得已扭转,建立健全了党内法规制度的领导体制[7]。二是对存在问题的研究。主要包括:缺乏顶层设计与总体规划,党内法规尚不配套完善,审查与纠错机制缺乏等问题。三是对解决问题的对策研究。主要是从提高党内法规的执行力,以及党内法规与党内制度、党内法规与国家法律的关系上进行探讨[8]。如有学者提出党内法规体系化的实现路径,主要包括:“立柱架梁”,健全基础主干性中央党内法规;添砖加瓦”,完善配套中央党内法规;“先行先试”,健全部门和地方党内法规;“与时俱进”,统筹推进党内法规立改废释工作[9]。

(二)国外研究现状

国外学者对中国共产党党内法规制度建设的直接研究成果较少,但对政党党内法规制度的相关研究主要集中在两个方面:一是在包括对国外政党政治专门研究在内的部分政治学研究成果中,有的对党内法规进行了专门介绍,分析了对政党自身和现实政治的影响。二是对政党某方面制度的规范性研究,从理论和实践层面较为集中地论述了政党规范的内涵和意义[10]。

(三)简要述评

纵观已有研究成果,对加快形成新时代党内法规制度体系具有很强的理论意义和实践价值,主要呈现三大特点:一是从数量上看,基础理论研究成果丰硕,但直接相关成果有限;二是从视角上看,多是选取一个独立问题的横截面,进行“切片式”探究,并提出改进方法,而将其看作一个完整的动态过程和全面系统的研究较少;三是从内容上看,多数相关理论研究落后于党内法规制度建设发展实践,对党的十八大以来党内法规制度建设面临的新情况新挑战新问题,相对缺少深入分析和探讨。

二、党内法规制度建设研究展望

党的十九大报告提出“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”的新要求,这就意味着在建立健全基本性党内法规制度的基础上,中央将继续完善党内法规制度体系,逐渐实现党内法规制度体系的全覆盖。由于党内法规是一个实践层面可操作性很强的概念,因此,党的十九大以后对党内法规制度的研究,既要突出理论性,更要凸显实践性。

(一)科学总结党的十八大以来党内法规制度建设的基本特点和重要经验

党的十八大以来,制度治党全面发力、多点突破,党内法规制度建设取得重要进展。在中央的高度重视下,重新制定修订了90多部中央重要党内法规,超过现行有效的170多部中央党内法规的52%。党的十九大以后,要以对党内法规的概念、分类、效力、功能及历史发展的分析为基础,从理论基础、发展目标、主要任务、整体架构等四个维度,全面系统地归纳党的十八大以来党内法规制度建设的特点和经验,进而深刻阐述完善新时代党内法规制度体系、实现党内法规制度体系全覆盖的理论意义和实践价值。

(二)对党内法规制度本体的研究,应更加具体、明确、聚焦

对党内法规制度本体的研究,主要包括制定机关、制定权限、制定原则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释等;备案审查,从概念、内容和范围分析党内法规和规范性文件备案审查的原则、主体和程序;实施和实施后评估,主要分析监督实施的主要内容和方式,解释原则,违反责任的归责原则、构成要件、归责程序等问题。对党内法规制度本体的研究理应更加具体、明确、聚焦,如党内法规与规范性文件的区别,规范性文件的备案审查范围,《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等党内法规制度的科学阐述,惩戒性党内法规与国家法律的衔接等。

(三)对党内法规制度建设存在不足的研究,应突出当前实践发展中的新情况新问题

当前,党内法规制度建设存在的主要问题,重点是系统性、协调性不够,主要包括:四大板块中基础主干性党内法规不够齐全,存在不少法规制度空白;配套法规制度跟不上,无法形成上下紧密衔接的制度合力;一些法规制度冲突重复、叠床架屋;一些法规制度老化严重,明显滞后于实践等[11]。具体而言,一是不同领域的法规制度要功能清晰、左右联动,不重叠不冲突;二是不同位阶的法规制度要层次分明、上下配套,不越位不抵触;三是不同类型的法规制度要各就各位、相互匹配,实体性、程序性、保障性规范不缺位不脱节;四是不同形式的法规制度要各展其长、相得益彰,党内法规和相关规范性文件不错位不掣肘;五是党内法规制度要与国家法律制度相衔接,实现党内法规与国家法律科学分工、界限清晰;六是党内法规与国家法律关系的合宪性调适研究,维护宪法的权威与合宪性审查的边界。

(四)注重借鉴国外政党党内法规制度建设的经验成果

党的十九大报告明确了新时代党的建设的总要求,提出了新时代党的建设的总目标,“把党建设成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党。”按照新时代党的建设的总要求,党内法规制度建设理应秉持开放态度,从整体架构、功能目标、运行机制和制度保障等四个方面,研究总结国外政党(如新加坡人民行动党、德国社会民主党等)党内法规制度建设的发展历程,取其精华,去其糟粕,注重吸收借鉴其合理经验。

(五)对一纵一横两个“1+4”党内法规制度体系新框架的科学阐释

党内法规是党内法规制度体系的基本构成单位,是整个体系的细胞。根据《关于加强党内法规制度建设的意见》,完善的党内法规制度体系是由一纵一横两个“1+4”制度板块交织而成,从而实现科学分工、逻辑严密、疏而不漏。纵向上的“1+4”制度板块,是在位阶上呈现为金字塔形的等级结构:“1”是党章,居于制度金字塔顶端;“4”自上而下依次为中央制定的其他党内法规制度、中央部委制定的党内法规制度、省级地方党委制定的党内法规制度、副省级城市和省会城市党委制定的党内法规制度。横向上的“1+4”制度板块,根据规范对象不同呈现出各有侧重的逻辑结构:“1”是党章;“4”即党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度等4大制度板块。

(六)对加强新时代党内法规制度体系建设着力点的研究

主要包括:探索推进党内法规制度体系建设的统筹规划机制、审议审核机制、动态清理机制和备案审查机制;党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设实现制度化,将党的制度建设贯穿其中,实现有机融合;从影响和制约新时代党的建设的重大和关键性的实际问题出发,系统梳理党的建设工作中的实践做法,将这些办法、措施和手段加以固化、条理化、规范化,不断上升为党内法规制度。

  * 本文系2017年度上海市党校系统课题项目“党内法规制度体系建设问题研究”阶段性成果。

  ** 中共上海市松江区委党校讲师。

  [1] 习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,人民出版社2017年版,第62页。

  [2] 姜明安:《论中国共产党党内法规的性质与作用》,《北京大学学报》(哲社版)2012年第3期。

  [3] 王振民、施新州:《中国共产党党内法规研究》,人民出版社2016年版。

  [4] 付子堂:《法治体系内的党内法规探析》,《中共中央党校学报》2015年第3期。

  [5] 何益忠:《全面抗战时期党内法规建设的历史经验与现实启示》,《理论学刊》2017年第3期。

  [6] 马瑾:《新民主主义革命时期的党内法规研究:基于文本视角的考察》,《人民论坛》2012年第9期。

  [7] 韩强:《十八大以来党内法规制度建设的做法、成效与经验》,《中国井冈山干部学院学报》2017年第5期。

  [8] 许耀桐:《党内法规论》,《中国浦东干部学院学报》2016年第5期。

  [9] 周叶中:《关于中国共产党党内法规体系化的思考》,《理论视野》2017年第8期。

  [10] (法)让·布隆代尔、(意)毛里奇奥·科塔:《政党与政府:自由民主国家的政府与支持性政党关系探析》,北京大学出版社2006年版。

  [11] 中共中央办公厅法规局:《以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板》,《求是》2017年第3期。