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检察机关控告案件办理一体化研究

2018-06-06 13:29:33 字体:

控告权系宪法赋予公民的权利,公民有权向国家机关行使控告权,而人民检察院作为赋有法律监督职责的机关,也有义务受理公民的控告。在具体的权责表现上,检察机关控告案件的来源主要是涉法涉诉信访。然而究其本质,控告案件系“诉”而非“访”,本着“诉访分离”的理念,应当采取诉讼化、程序化的方式进行处理。对于控告检察工作,在关注检察院涉检信访案件的基础上,应更多关注“信访中的控告”。因此,笔者在分析整合控告检察工作现有问题的基础上,探索运用“控告一体化”理念,即通过加强检察院内外部合力,在控告案件办理过程中实现一体化办案的方式来解决控告检察工作在实践中遇到的主要问题。

一、控告检察工作的理论困境

(一)控告与申诉区分不明

2012年《刑事诉讼法》修改前,有关控告案件的规定主要与信访相关。2012年修订的《刑事诉讼法》第47条[1]明确规定了妨害诉权类控告案件,同时第115条[2]则细化了强制措施及侦查活动违法类控告案件的情形。以法律条文的形式对控告案件予以明确规定,一方面丰富了控告案件的类型,另一方面体现了控告案件从信访转向法治化程序化办理的趋势。然而《刑事诉讼法》将控告与申诉并提,即控告事项也可适用申诉的方式,此后相关法律文件对于控告检察案件均沿用《刑事诉讼法》之表述,导致控告与申诉处于模糊状态,二者区分不明。

在控告与申诉并提的法律规定下,实践中对于此类案件的办理均采用同一程序进行处理,不加以区分控告或申诉,大大弱化了控告检察的地位,控告检察职能与申诉职能存在不均衡发展。此外,实践中以控告之名行申诉之实的信访案件层出不穷,皆系控告检察职能弱化且与申诉区分不明所造成的影响。由此笔者认为,在控告与申诉适当分离的理念下,应当对控告与申诉案件进行适当区分,从而更好地集中资源对控告案件进行程序化、诉讼化办理。根据刑事申诉的一般概念,即刑事诉讼当事人或有关人员对既有的判决、裁定或决定不服而向相关司法机关提出要求重新审查的请求,可见既有处理决定系申诉的前提,[3]因而对于当事人提出的信访案件,符合《刑事诉讼法》所规定的案件类型,且司法机关未做出处理的,可明确认定为控告案件,并依法导入控告检察程序予以办理。

(二)控告案件案源受限

基于现有刑事诉讼的法律规定,从控告案件类型上进行划分,可以分为检察机关内部监督与检察机关外部监督两类控告检察案件,前者系对检察机关自身在办理刑事案件中存在违法行为的监督,而后者则对公安机关的侦查以及法院的审判进行诉讼监督。然而,由于相关法律程序的制度设计,加之控告与申诉的概念分野,检察机关依法应当受理的控告案件受到较大限制,案源较为稀少。

《刑事诉讼法》对于控告案件的规定主要集中在第47条及第115条,二者分别就阻碍诉讼权利及办案人员违法情形规定了当事人的控告权利。对于阻碍诉讼权利的控告案件,法律明确规定由检察院依法进行受理,而对于办案人员违法情形的控告案件,法律对于违法主体进行了区分,即检察机关办案违法由检察院直接处理相关控告,而其他司法机关违法,检察院不直接受理当事人的控告,而仅仅受理不服办案机关处理决定的申诉。[4]鉴于此,检察机关不能直接对其他司法机关办案过程中的违法行为进行控告检察工作,从顶层设计层面限制了控告检察工作外部监督的案源。此外,由于侦查阶段系违法行为多发的诉讼阶段,而检察院自侦案件较之公安机关侦查的刑事案件,在数量上差距较大,且检察系统内部较之外部更易于同步监督,因而对于检察机关自侦过程中的违法行为提出的控告本身较为有限,案源进一步受到了限制。

(三)控告检察工作部门流转繁杂

 根据现有的法律规定,承担具体办理控告检察案件的部门有检察机关的控告申诉部门、侦查监督部门、公诉部门以及监所检察部门,其中控告申诉部门既是控告案件受理的窗口部门,也是部分控告案件的办理部门。对于妨害诉讼权利以及检察机关自侦案件违法的控告检察案件,由控申部门进行办理,其他类型的控告案件由控申部门转向各职能部门予以办理。从立法本意上看,由于侦监部门、公诉部门、监所检察部门掌握相关阶段的案件信息,由他们进行审查办理更为合适,然而控告检察工作并非这些部门的基础性业务,更多系派生性业务,将控告检察职能分散于各职能部门一方面要求其专门配备相关业务人员,于检察资源利用来看,易造成不必要的浪费。

此外,由于控告检察职能分散在检察机关各职能部门中,且实践中控告案件常常以信访的形式出现,易造成检察机关部分职能部门有一种错觉,认为既然设了控申部门,不管是什么信访内容,都应由控申部门去解决,以至于工作中相互推诿,使得上访人情绪更加激动,进而造成新一轮的信访。[5]对此,虽然传统的控告检察理论认为,对于检察机关接待的信访案件,应当实行首办责任制,确定责任单位、部门及承办人从而防止部门之间相互推诿,[6]然而笔者认为首办责任制更多系控告检察职能分散的补救性措施,其根本问题仍旧集中于控告检察职能过于分散,工作部门之间流转繁杂,不利于检察资源的集中且高效行使。

二、控告检察工作的实践障碍

(一)对控告检察工作的长期忽视

在我国,检察机关不仅仅是刑事司法机关,同时也是刑事诉讼法律监督机关,《刑事诉讼法》第8条明确规定了人民检察院的法律监督职能。然而,纵观刑事诉讼领域多年来的司法实践,公诉等刑事司法部门越来越成为检察机关的代名词,法律监督职能并没有得到较高的关注,检察机关监督缺乏权威性,手段单一且效果有限。随着《刑事诉讼法》的修改,检察机关对刑事诉讼过程进行全面监督,控告与申诉成为检察机关行使法律监督职能的重要形式。但在立法层面上,控告与申诉概念常常处于模糊状态,在具体的实践中,控告检察和申诉检察合二为一。由于在职能上的重叠交叉,申诉检察职能挤占控告检察职能的空间,申诉案件积压情况严重而控告案件数量受限,控告检察与申诉检察发展不均衡,[7]检察机关控告申诉部门更多关注解决申诉、信访矛盾,对于控告检察职能的强化较为缺乏,导致职能弱化与案源减少的恶性循环。

(二)控告案件办理阻力较大

 就检察机关内部监督而言,现有的法律规定赋予了控告检察部门对本院办理案件中的违法行为的控告进行受理、审查和办理的职能,但由于系《刑事诉讼规则》赋予控告检察部门的一项新职责,因而没有成熟的经验和相应的做法可循。[8]在长期的司法实践中,公诉、侦监等部门成为检察机关职能部门的代表,而控申部门相较于此类“强势部门”显得较为弱势,因而即使法律赋予其控告检察职能,在具体的司法实践中仍然在一定程度上受制于被监督部门,导致控告检察工作阻力较大,不敢监督。此外,由于检察机关内部监督由本院控告申诉部门处理,虽系不同部门间的监督制约,但对于当事人而言仍表现为检察院自己监督自己,似与回避的自然正义理念相违背,造成当事人对处理结果存在着天然的不信任,从而引发涉检信访矛盾。

对于检察机关外部监督,在实践中其遇到的阻力较之于内部监督更大。一方面,对外控告检察的受理属于控申部门,而具体办理由检察机关各职能部门依职权单独进行,故在对外监督上其权威性有限,司法机关不予配合的情况较为突出;另一方面,由于控告检察对外监督的方式较为单一,对于违法情节较轻的采用口头通知纠正,一般不要求给予答复,对于情节较重的违法行为采用发出《纠正违法通知书》的形式,依据回复监督落实情况,[9]对于公安等司法机关的监督效力较为有限,缺乏一定的强制力,即使公安等司法机关没有落实也很难有进一步的监督措施。

(三)控告检察向信访的异化

控告检察案件常常以信访的形式出现,因而检察机关在处理信访案件的过程中需要将控告案件导入相应的法律程序予以程序化办理。然而控告与信访的对接并不是简单的单向对接,控告案件的处理结果与信访也存在对接关系,一旦当事人对控告检察工作存在不满,极易引发新一轮的信访矛盾,因此在实际办案过程中控告与信访的转化压力系检察机关控告检察职能难以发展的重要原因。

从控告案件本身看,由于反映的问题涉及侦查、起诉、审判等多个环节,现有法律规定原办案机关受理相关控告,检察机关作为最终的监督机关享有审查权,而各司法部门尚未形成一套行之有效的协调机制,有的执法不规范、处理不到位,有的答复意见不一致,造成当事人不服而选择长期缠访。[10]从检察机关信访压力看,检察机关控申部门对于控告检察案件的工作重心更多集中于导入法律程序前的信访矛盾解决以及检察机关办理后的释法说理,注重信访矛盾化解而忽视控告检察的具体程序设计,具体控告检察案件的办理交由相关职能部门依照各自的标准进行审查处理,因而控告检察更多成为信访矛盾化解的“附庸”,控告检察职能在实践中难以得到发展,控申部门更多关注于信访矛盾的化解与预防,控告检察职能向信访职能异化。

三、控告检察一体化办案构想

由于控告检察工作在理论与实践中常常作为申诉与信访的“附庸”,因此解决控告检察职能行使的主要思路可能在于进一步将控告检察工作独立出来,并采取统一的程序和标准进行办理。鉴于理论与实践中对于同为检察机关法律监督职能的控告检察提倡采取一体化办案理念,从而形成一套完整有效的办案程序机制来规范刑事申诉案件的提出与处理,解决“申诉难”、“滥申诉”等司法实践中的弊端,[11]因而笔者认为控告检察案件同样适用一体化办案理念,控告检察案件办理一体化系检察院控告职能发展的一大趋势。

 (一)控告检察一体化办案的理论基础

 控告检察一体化办案理念是指通过加强检察系统内部与外部的合力,对控告检察案件采用统一有效的办理程序与办理标准,从而将控告检察案件从现有的工作模式中脱离出来,更好地行使检察机关法律监督职能。具体而言,控告检察办理一体化主要从检察机关职能部门办案一体化、检察系统办案一体化以及检察机关外部办案一体化三个方面逐步推进。

1. 检察机关职能部门办案一体化。由于控告检察职能的分散,检察机关内部各平级职能部门间难以形成有效的统辖及协调沟通机制,在工作模式上降低了控告检察案件的办理效率。同时,加之控告检察案件交由各职能部门进行办理,缺乏统一的办理程序与办理标准,这对于控告检察理论与实践的发展难以形成指导,因而将办理检察控告案件的各职能部门统合起来形成一体化办理模式是一种司法实践的选择。

在检察机关职能部门尚未进行新一轮重组前,对于控告检察案件所涉及的职能部门应当确立主导部门,由主导部门对各职能部门进行统辖,从而有效整合个职能部门的控告检察权。由于控告检察业务在侦监部门、公诉部门等职能部门中并非基础性业务,而是派生性业务,故此类职能部门在控告检察工作中难以作为统辖部门。但控告申诉部门则不同,控告工作系其基础性业务,且在现有的工作模式中,控申部门有责无权,缺乏权威性,控申部门进行统辖一方面有利于控告检察工作的统一办理,另一方面加强了控申部门的监督权威,对控申部门办理妨害诉权类控告及检察机关违法办案类控告有着一定的积极影响。因此,由控申部门进行统辖主导,对行使控告检察职能的各职能部门进行整合对控告检察一体化办案至关重要。

2. 检察系统内部办案一体化。针对检察院内部监督的控告检察案件,当事人对处理决定不服的仍有权向上一级检察机关提出申诉,故统一案件一般涉及两级检察院,加之越级上访控告的事件层出不穷,因此加强检察系统整体的一体化系控告检察案件办理一体化的重要组成部分。

在实践过程中,检察机关在办理内部监督的控告案件时,由于控申部门的权威性不够、碍于部门关系等因素往往造成不敢监督、不愿监督,此外由于检察机关内部监督在外在形式上表现为检察院自己监督自己,似与回避等自然正义理念相违背,当事人有着天然的不信任,往往会因不服而向上级检察机关申诉或者信访,因而控告检察工作的开展难度较大。对此笔者认为可以适当借鉴刑事申诉一体化的经验。在刑事申诉案件中,基于检察院上下级领导关系逐步发展出上下级检察院办案一体联动模式,下级检察院认为办理有困难的案件可以由上级院加强领导,上级院认为适当时,可将一些申诉案件交由下级院承办。[12]在构建控告案件检察系统办案一体化的过程中可以借鉴此种模式,对于检察院内部监督案件由上级院加强领导,从而克服办案过程中的阻力,尽可能令控告检察案件解决在首次办理环节。此外,加强检察系统内部的一体化,对外部监督同样具有积极意义,以上级检察院作为监督后盾进行外部控告检察工作,加强了检察机关的权威性,为有效办理对外监督的控告检察工作奠定了基础。

3. 检察机关外部办案一体化。基于现有法律规定,检察院对于其他司法机关违法行为不直接进行控告检察,而是作为最后的救济手段对原司法机关的控告处理决定进行审查,换而言之,控告案件受限的一部分案源系以申诉形式进行间接控告检察,笔者认为对于此类案件应当以控告检察程序予以处理,一方面系出于扩大控告检察案件案源的考虑,另一方面系出于检察机关采用一体化理念进行对外监督的考量。

检察机关外部办案一体化是指对于公安等其他司法机关提出的控告,具有法律监督职能的检察机关不能直接受理,但基于法律监督职能的实现而由检察院进行最终的审查,为了防止检察院与司法机关给出不相同的处理决定,将控告案件解决在首次办理过程中,检察机关与公安机关、法院等相关职能部门在首次办理过程中即进行衔接介入与协调,争取共同建立、完善相关工作机制。[13]建立检察机关外部办案一体化既通过检察机关的外部施压提升了司法机关相关职能部门的权威,也经由检察机关的指导与帮助保证了控告案件的办理质量,从而减少检察院二次办理控告检察案件的压力。

(二)控告检察一体化办案的相关机制

基于上述控告检察工作理论与实践上的问题及其成因,笔者借鉴一体化办理理念,对当前控告检察职能的行使予以加强,然而空有理念而无相关机制构建则无法对现有控告检察工作中的问题予以解决。因此,笔者在结合上述内容的基础上,对控告案件办理一体化进行了初步的机制构建,具体表现为以下两个方面。

1. 团队化办案机制。由于检察控告职能在各职能部门之间均有分散,对于各部门控告检察职能的整合系一体化办案不可或缺的重要机制。需要打破传统的部门流水线式作业模式,采用团队化办案,即通过成立相关工作小组,抽调各控申部门检察人员,对专门类型案件及个案进行团队化办案。由于当前控告检察人员较少,且由于案件分布不均,大量检察人员并没有亲身办理控告案件的经验,缺乏工作锻炼的机会,基于此,采取团队化办案的方式加强控告检察职能的集中行使,系整合控告检察资源的重要机制。

合理的控告检察一体化办案需要有完善的团队构建机制,在信访案件的实践中,已有以检察官姓名命名的工作室对信访中的矛盾予以化解,[14]因此,我们尝试借鉴此种团队化办案机制,用以打破现有职能部门的限制,将控告检察工作独立出来,探索统一的办理程序及办理标准。此外,在团队化办案的同时,各团队组成人员的部门归属不发生改变,团队化机制构建仅限于业务办理,从而将部门协调机制转化为团队合作模式,从根本上提升控告检察工作的办案效率。首先,确定办案的团队的组建者。以检察机关控申部门的承办检察人员为主导,依据控告案件的类型向控申部门负责人提出申请组建团队。其次,确定办案团队的其他人员。一方面,以办理控告检察案件的职能部门检察人员作为团队人选的基础,另一方面通过统一的控申管理信息系统录入控申工作人员的相关办案信息及质量评价信息,作为团队人员选取的主要标准,选取经验丰富的或有相关知识技能的检察人员成立办案团队。最后,确定团队的责任承担人员。采取团队化办案,团队的权力得以集中行使,权力得到加强的同时对于责任的承担不宜做过多突破,应有控告检察部门承担案件责任,团队其他人员仅对内承担相应责任。

2. 异地审查机制。鉴于检察机关对内监督存在较多的阻力,因而如何通过一体化办理减少对检察院内部部门办案违法的控告检察阻力具有重大的实践意义。检察机关内部监督一般涉及同级检察院与上级检察院两个级别,为确保检察院案件首次办理的质量,由上级检察院统筹安排其他下级检察院进行异地审查,既减少了实践中不敢监督不愿监督的阻力,降低了当事人内心的不信任,同时也系检察系统内部办理一体化的体现。

异地审查机制是指在共同上级检察机关的协调下,由其他同级检察机关进行办案。主要针对的是公正性受明显质疑的案件将案件的管辖权在两个同级检察机关之间进行转移,形成异地管辖,区域联动,不仅能排除原区域内司法、行政机关的利害关系及有害干扰,保证公平公正办理案件,还能使上级院在案件协调方面更加灵活,有效解决信访人“多头、重复”信访等问题。由于刑事控告申诉案件“同级同地”的主要管辖方式产生了“刑事控告申诉自错自纠”的运行模式。[15]这就导致检察机关“既当运动员又当裁判员”,其处理结果难以使公众信服。此外,在具体案件办理的过程中,碍于控申部门权威性不足以及部门关系等主客观因素,检察机关对内监督常表现为不敢监督或不愿监督。对此,笔者认为应由上级检察机关机关指定其他下级检察机关负责承办,由原管辖机关予以条件辅助,但不得直接参与到案件办理的实际过程中,以保持处理结果的公正性,从而降低内部监督的阻力。

  * 上海市人民检察院控告申诉检察处信访科科长;

  ** 上海市徐汇区人民检察院控告申诉科科长;

  *** 华东政法大学2016级诉讼法学硕士研究生。

  [1] 《刑事诉讼法》第47条:“辩护人、诉讼代理人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的,有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。”

  [2] 《刑事诉讼法》第115条:“当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于司法机关及其工作人员有下列行为之一的,有权向该机关申诉或者控告:(一)采取强制措施法定期限届满,不予以释放、接触或者变更的;(二)应当退还取保候审保证金不退还的;(三)对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施的;(四)应当解除查封、扣押、冻结不解除的;(五)贪污、挪用、私分、调换、违反规定使用查封、扣押、冻结的财物的。”

  [3] 王晋:《刑事申诉检查业务教程》,中国检察出版社2008年版,第1-2页。

  [4] 根据《刑事诉讼规则》第574条第一款与第三款之规定,对于办理案件的机关及工作人员有刑事诉讼法第115条规定的行为,检察院予以受理之前提系向原办案机关提出控告或申诉,且检察院受理的系申诉而非控告。

  [5] 徐金模:《涉检信访矛盾排查处置途径》,《人民检察》2012年第2期。

  [6] 于昆、任文松:《涉检信访工作机制之探析》,《河南社会科学》2014年第1期。

  [7] 陈磊:《申诉检察与控告检察适当分离的理论分析与实践考察》,《人民检察》2014年第7期。

  [8] 王小新、李高生:《刑事诉讼规则在控告检察工作中的理解与适用》,《国家检察官学院学报》2013年第1期。

  [9] 孙应征等:《刑事诉讼法律监督新论》,法律出版社2013年版,第57页。

  [10] 徐金模:《涉检信访矛盾排查处置途径》,《人民检察》2012年第2期。

  [11] 殷江泉:《构建检察一体化刑事申诉案件办理机制的几点建议》,《民主与法制时报》2015年5月10日第12版。

  [12] 参见胡乩生:《检察一体化刑事申诉案件办理机制的构建》,《人民检察》2013年第21期。

  [13] 参见王彬林、缪陈晨:《尊重和保障人权在刑事诉讼监督中的落实》,载孙应征主编:《刑事诉讼法实施与检查工作配套机制研究》,法律出版社2014年版,第63页。

  [14] 在上海市杨浦区就有以“全国模范检察官”葛海英同志名字命名的化解信访矛盾工作室,用以整合控申信访接待室、社区检察室功能,探索检察职能参与社会管理、分类化解社会矛盾的有效模式,进一步提升了矛盾化解的专业水平。

  [15] 王士春、唐守东:《刑事申诉异地审查制度应予构建》,《人民检察》2016年第2期。