sis banner sls2
欢迎光临上海市法学会!   您是第位访客 今天是
标题 内容 作者
  • 财税法学研究会
  • 法理法史研究会
  • 港澳台法研究会
  • 国际法研究会
  • 海商法研究会
  • 金融法研究会
  • 禁毒法研究会
  • 经济法学研究会
  • 劳动法研究会
  • 商法学研究会
  • 生命法研究会
  • 诉讼法研究会
  • 外国法与比较法研究会
  • 未成年人法研究会
  • 宪法研究会
  • 刑法学研究会
  • 行政法研究会
  • 反恐研究中心
  • 卫生法学研究会
  • 法社会学研究会
  • 自贸区法治研究会
  • 竞争法研究会
  • 人民调解法治研究会
  • 欧盟法研究会
  • 海洋法治研究会
  • 破产法研究会
  • 财富管理法治研究中心
  • 法学翻译研究会
  • 慈善法治研究会
  • 司法研究会
  • 海关法研究会
  • 环境和资源保护法研究会
  • "一带一路"法律研究会
  • 案例法学研究会
  •       

上海市食品安全地方立法的实践与探索

2018-06-06 13:34:40 字体:

阎祖强* 傅伟华**  

今年3月20日,《上海市食品安全条例》实施一周年。一年来,在市委的坚强领导下,市政府及有关部门认真宣传贯彻《食品安全法》和《食品安全条例》,市政府有关部门抓紧制定出台法规配套文件,本市食品安全法规体系初步形成;不断强化综合协调机制和属地管理责任,形成监管工作合力;加大对食品安全突出问题的整治力度,违法现象得到较好遏制;强化全过程监管、全过程留痕,科技支撑作用更加显现;坚持从严执法和严厉打击,最严处罚得到贯彻实施;加强法律法规宣传普及,群防共治格局初步形成。全市法规体系建设的成效,促进了本市食品安全继续保持有序可控、稳定向好的态势。


  一、本市食品安全地方立法的基本情况

  本市食品安全地方立法工作,重要的立法主要有两次:

  第一次食品安全地方立法工作启动于2011年。这年上海全国食品安全事件频发,上海也发生了“染色馒头”事件。为加强食品安全监管,2011年7月29日,市人大常委会通过《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》(以下简称《办法》),并于2011年9月1日起施行。《办法》实施5年来,对于提升本市食品安全水平,保障公众身体健康和生命安全发挥了重要作用。

  第二次食品安全立法工作启动于2015年11月。2013年12月,习近平总书记指出,要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,确保广大群众“舌尖上的安全”。2015年4月颁布了新修订的《食品安全法》。随着新法的实施和本市食品安全实践发展,《办法》的主要内容已难以适应全面落实中央提出的“四个最严”要求,亟需结合本市实际,进行全面修订,对近年来本市食品安全监管工作中积累的成功经验加以总结、固化,对实践中出现的新情况、新问题,明确相应的管理措施,进一步完善与上海国际化大都市相适应的食品安全监管制度体系,为此,市人大常委会将《办法》的修订列入五年立法规划和2016年度立法计划,并于2017年1月15日-20日在市十四届人大五次会议上审议表决通过。


  二、本市食品安全地方立法的基本经验

  本市食品安全地方立法一条最重要的经验,就是始终坚持党对立法工作的领导,认真贯彻落实“四个最严”的要求。市领导高度重视立法工作,时任上海市委书记韩正专题调研1次、专题听取汇报1次、市委常委会听取汇报2次,要求市政府各部门全力配合市人大制定出一部史上最严的食品安全地方法规。这对于进一步明确立法目标和方向、协调解决重大争议问题、加强部门协作等方面发挥了关键作用。时任市长杨雄及分管市长都亲自协调并作出指示,强有力地推动各部门统一了思想认识。市人大殷一璀主任及两位副主任分别通过调研、暗访、召开专家论证会及组织市人大代表开展集中联系社区活动等方式,全力推动立法工作。为贯彻落实中央关于食品安全“四个最严”等一系列要求,在上海地方立法中突出“三个坚持”:坚持最严的准入标准,倒逼企业落实主体责任;坚持最严的过程控制,着力构建全过程全链条监管制度;坚持以问题为导向,着力解决食品安全突出问题。“三个坚持”也成为本次地方立法始终遵循的准则。 

  从法治思维和法治方式的视角,本市食品安全地方立法主要有以下经验:

  (一)做好立法前调研和立法计划

  2015年4月24日,全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国食品安全法》,并于2015年10月1日起实施。为确保新《食品安全法》贯彻实施,推进本市地方立法与国家新修订的《食品安全法》的配套与衔接工作,进一步巩固本市食品监管体制改革成果及本市行之有效的食品安全监管措施,创新食品监管机制和手段,市食品药品监管局研究提出对2011年《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》进行修订,制定了《上海市食品安全地方立法修订项目起草调研工作方案》,组建了修订工作小组,确定了立法工作目标,通过实地调研、国内外比较、专题研讨会、网上征求意见等调研形式,对落实地方政府食品安全属地责任、食品安全信息追溯管理制度、地方食品安全风险监测和评估体系、食品安全事故处置、食品安全责任保险制度、食品生产加工小作坊和食品摊贩监管、食品生产经营者信用体系建设、“小食品店、小餐饮店”监管机制、食品生产经营规定、食品安全信息公示、法律责任等11个子项目开展了调研。

  根据《立法法》的有关精神,2015年11月,经市人大常委会立项论证,将《实施办法》修订列入市人大常委会五年立法规划和2016年度立法计划。

  (二)开展立法后的评估

  开展地方性法规后评估工作,是加强和改进立法工作、提高立法质量、推动法规有效实施的一项新举措。为保证评估工作突出重点、更具操作性,使评估报告更具有公正性、科学性和实效性,立法后评估引进第三方评估机制,由市人大常委会教科文卫委、市食品药品安全委员会办公室、市食品药品监督管理局委托市食品药品研究会、市食品药品研究中心、华东理工大学等3家单位对2011年的《实施办法》进行立法后评估。评估单位从2015年12月开始,对《办法》的重点制度和条款、评估方法、工作进度、调研的方式等问题进行反复研究论证,并明确由3家单位分别成立评估小组,从重点制度、实施绩效、存在问题等不同角度分别形成评估报告,最后形成总报告的方式组织实施。评估主要从以下几方面开展工作:一是文献研究,收集、整理、研究有关文献资料和信息,包括立法档案、外地立法及执法情况、与上位法和其它相关法律法规的关系、典型案例等。通过文献研究,梳理立法背景和立法宗旨,对立法原意有了更准确的把握。二是开展实地调研和专题访谈。各项目小组赴有关区县和部门进行实地调研,开展专题访谈,详细了解法规的实施情况,比较客观、全面地掌握了法规实施的相关情况。三是充分运用问卷调查结果。充分运用了国家统计局上海调查总队为上海市食品药品监督管理局调查统计的有关结果,收集了大量第一手信息资料和数据。在完成文献研究、实地调研、问卷调查等基础工作后,项目小组及时开展数据汇总、处理和分析,并最终形成“《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》立法后评估报告”。 

  该评估报告以《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》确立的食品安全综合监管体制以及立法时创新设立的食品安全举报投诉制度、回收食品监管制度、食品生产加工小作坊监管制度、食品摊贩监管制度、食品风险监测制度、信用信息管理制度、食品安全信息追溯制度、食品安全培训制度等八项重要的监管制度为评估对象,对这“一个体制、八项制度”制定目的、配套政策制度情况、实施情况、存在问题等方面进行了全面客观地评估。同时,以定性分析与定量分析相结合的方法,科学评价了《办法》自2011年9月1日正式施行以来的总体绩效,总体认为:《办法》在立法当时注重了法制统一性和本市食品安全监管工作实际需要,制度设计较为合理,把握了政府与市场的关系,比较注重了企业主体责任和监管部门的监管责任的落实,具有较强的针对性、适应性和特大型国际化大都市食品供应与监管的特点。《办法》实施5年多来,得到了社会的普遍认可和广泛肯定,市人大常委会通过对《办法》的实施情况进行连续6次的执法检查后,也给予了充分肯定,特别是在加强本市食品安全监管,推进食品安全监管制度建设;严厉打击食品安全违法犯罪行为,维护食品市场秩序;促进企业主体责任落实和食品产业规范健康发展,提高食品质量总体水平;推进食品安全社会共治,保障市民食品安全等方面发挥了积极作用,立法目的得以实现,取得了较好的社会效果和法律效果。

  报告还分析了贯彻执行《办法》过程中存在的问题,总体认为:随着新修订《食品安全法》的颁布实施,经济社会的不断发展和落实“四个最严”的新要求,本市食品安全监管体制的调整,特别是市民反映强烈的无证食品生产经营屡禁不止的现状、网络食品经营等新型业态不断发展等新情况,《办法》还必须采取更强有力的法律手段,促进企业主体责任的落实,促进食品安全监管责任的进一步落实,促进“四个最严”要求的落实,确保与后来新颁布的法律、行政法规相一致或相衔接等问题,针对性地提出了修改《办法》的有关建议,为进一步修订完善《办法》奠定了基础。

  (三)注重民主立法、科学立法

  北宋王安石曰:“立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。”民主立法、科学立法是“立善法”的前提条件。为高质量完成《实施办法》修订任务,市食药安办、市食药监局从2015年12月起,至2016年6月,广泛听取了市人大代表、相关部门、科研院所、企业、行业协会、基层监管部门以及各方面专家意见,共收集意见建议265条,修订了20余稿,并于2016年6月形成《修订草案》送审稿,报送市政府审核。此后,市政府法制办又书面征求了市农委、市质量技术监督局、市卫生计生委、市商务委、上海出入境检验检疫等相关部门、16个区人民政府以及市政协、市高级人民法院、市人民检察院、市律师协会等单位的意见,通过座谈、调研等方式广泛听取了区市场监管局、基层市场监管所、相关行业组织、各环节食品生产经营者、乡镇人民政府和街道办事处等有关方面的意见。根据各方面的意见,市政府法制办会同市人大教科文卫委、市人大法工委、市政府相关部门对《修订草案》又修改和完善了10余稿。

  2016年8月15日,经市政府第123次常务会议审议通过了《修订草案》,同意提请市人大常委会审议。

  2016年9月、11月、12月,市十四届人大常委会对《修订草案》进行了三次审议。会后,市食药监局等市政府有关部门积极配合市人大常委会进行了修订完善。其中,第一次审议后,提出了13个方面29条修改意见。第二次审议中,决定将《上海市实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法(修订草案)》名称修改为《上海市食品安全条例(修订草案)》,并进一步从理顺本市食品安全监管体制、落实最严格的市场准入要求、落实企业主体责任、落实最严厉的法律责任等6方面对修订草案进行了修改和完善。第三次审议中,决定提交2017年1月15日-20日召开的市十四届人大五次会议审议表决。

  修订过程中,市人大常委会通过多种形式,充分听取意见。一是就《修订草案》向社会公开征求意见,并引发各区人大常委会、有关团体、基层联系点征求意见,收集意见75条。二是市人大常委会殷一璀主任、钟燕群副主任、吴汉民副主任等领导带领市人大法制委和法工委,针对修法工作相关的热点问题和内容,对本市相关监管部门、乡镇人民政府和街道办事处、食品安全相关生产、经营企业进行调研,并召开座谈会、专家论证会10次。三是将条例草案书面印发全体市人大代表征求意见和建议;会同人事代表工委委托各区人大常委会,以修改好条例草案为主题开展代表集中联系社区活动,听取基层群众的意见和建议。据统计,收到代表通过电话、电子邮件、传真反馈66人次,对条例草案提出了110余条意见和建议;各区共举行代表联系社区活动273场,参与的市人大代表463人次,基层群众3454人次,对条例草案提出了490余条意见和建议。四是开展市人大代表年终视察食品安全工作。整个立法过程,充分体现了民主立法、科学立法的精神。

  (四)保持法律法规的延续性

  为保持法律法规的延续性,巩固2011年《实施办法》的成功经验和做法,在修订《实施办法》时,在保持原《实施办法》连续性的基础上,补充完善了新的监管措施和方法,主要体现以下七方面特点:

  1. 根据国家《食品安全法》授权,延续并完善食品生产加工小作坊和食品摊贩的管理规定。根据《食品安全法》第三十六条第三款“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定”的规定,《条例》单设一章(第四章),对食品生产加工小作坊和食品摊贩的管理要求和法律责任进行了规定,在延续原《实施办法》有关规定的同时,将食品生产加工小作坊和食品摊贩的监管部门分别由质监部门、工商部门调整为食品药品监部门、区市场监管部门,并完善了部分生产经营条件。

  2. 加强食品安全综合协调,进一步明确政府各方面食品安全监管职责。一是强化综合协调,明确食药安委办公室的法律地位和职责。在原《实施办法》基础上,《条例》根据《上海市人民政府关于加强基层食品安全工作的意见》(沪府发〔2013〕89号)的规定,进一步明确市、区两级人民政府及其设立的食品药品安全委员会的职责。要求乡、镇人民政府和街道办事处建立食品安全综合协调机构,做好辖区内食品安全综合协调、隐患排查、信息报告、协助执法和宣传教育等工作。二是进一步明确政府主要监管部门的职责。《条例》根据本市食品安全监管体制的调整情况,将原《实施办法》中由质量技术监督、工商行政管理、食品药品监管部门分别对食品生产、流通和餐饮服务进行分段监管,调整为由食品药品监管部门实施统一监管。通过列举方式规定市食品药品监管部门和区市场监管部门、市质量技术监管部门、农业部门、卫生计生部门、商务部门、绿化市容部门、粮食部门等部门的职责。同时,为消除监管盲区,实现食品安全监管的无缝衔接,《条例》首次在地方法规中明确食品药品监管部门对食品安全的兜底监管责任,规定市食品药品监管部门“根据市食品药品安全委员会的要求,对突发食品安全事件处置中监管职责存在争议、尚未明确的事项,先行承担监管职责”。

  3. 完善食品安全风险监测和风险评估体系建设。根据本市食品安全风险监测和风险评估职能调整的决定,结合新《食品安全法》的有关要求,《条例》在原《实施办法》基础上,延续和固化了本市食品安全风险监测和风险评估体系建设,对本市组织开展食品安全风险监测和风险评估、食品安全风险评估结果的运用等作出了明确规定,增加了食品安全风险信息交流的内容,进一步提升本市食品安全风险管理能力,并将相关职责由食品药品监管部门调整至卫生计生部门。

  4. 强化最严谨的食品安全标准。按照“最严谨的标准”要求,在原《实施办法》基础上,调整了食品安全地方标准与企业标准备案的职责部门,明确企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的,应当制定企业标准,作为组织生产的依据,并向社会公布。鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准,在本企业适用,并报卫生计生部门备案,进一步健全食品安全标准体系。

  5. 进一步完善回收食品禁止使用相关规定。针对“染色馒头”暴露的回收食品管理上的盲区,原《实施办法》规定了禁止以回收食品为原料生产加工食品,对惩治回收食品加工使用起到威慑作用。本次修法中,结合本市“福喜案件”中暴露的回收食品界定的问题,根据市人大常委会法工委关于回收食品涵义的答复,明确了回收食品的四种具体情形,规定食品生产经营者对回收食品进行登记、独立保存、无害化处理、销毁等义务,防止回收食品再次流入市场。

  6. 进一步完善食品安全事故预防与处置机制。为了预防和减少食品安全事故的发生,减轻其社会危害,《条例》在原《实施办法》食品安全事故处置相关规定的基础上,增加了食品安全责任险、食品检验机构报告义务,将食品安全事故中流行病学调查的职责由食品药品监管局部门调整为疾病预防控制机构,细化和完善食品安全事故应急预案、食品安全事故处置与报告、食品安全事故调查处理、食品安全应急控制措施等,进一步完善本市食品安全事故预防与处置机制,加强食品安全风险防控能力。

  7. 健全统一食品安全投诉举报制度,完善社会监督。原《实施办法》通过地方法规率先建立了食品安全投诉举报以及举报奖励制度,设立了统一食品安全举报电话“12331”,并与市民服务热线“12345”对接,在此基础上,《条例》进一步完善了举报投诉协同办理制度、举报奖励和督办工作制度。同时,进一步发挥第三方在食品安全监管中的作用,明确了行业组织和消费者组织的作用,明确了各级政府、社会组织、食品生产经营者、在食品安全宣传教育方面的责任,强调了舆论监督的作用。

  (五)结合上海实际提出创制性条款内容 

  除了上述对原《实施办法》相关内容的完善和延续,此次《条例》突出中央关于食品安全“四个最严”的要求,全面对接新《食品安全法》,结合上海作为超大型现代化国际大都市的食品安全监管实际,从以下八个方面作出创制性规定:

  1. 结合上海食品安全实际,落实最严格市场准入的要求。单设一节食品市场准入的规定,在鼓励外埠优质安全的食品和食用农产品进沪销售的同时,建立了食品和食用农产品进沪管理制度,一是恢复进沪食品和食用农产品的食品安全信息登记制度;二是建立进口食品安全信息监管部门相互通报制度,实施临近保质期进口食品信息公示制度;三是加强食品和食用农产品贮存、运输管理,对从事食品和食用农产品贮存、运输服务经营者实施备案管理,并明确相关要求;四是明确食品生产经营许可和食品相关产品生产许可要求。

  2. 加强食品安全源头治理,实施全程监管。一是对食用农产品的监管单设一节进行规定。增加地产食用农产品基地标准化生产、畜禽产品管理要求、食用农产品生产经营的禁止行为和食用农产品的销售要求;建立农业投入品经营记录、使用记录等管理制度。二是实施食品安全信息追溯管理。对重点监督管理的食品和食用农产品实施信息追溯管理。

  3. 从严落实企业主体责任,强化全产业链质量控制。在食品生产方面,为了全面提高本市食品生产企业质量管理水平,明确取得食品生产许可的企业应当按照良好生产规范要求组织生产,实施危害分析与关键控制点体系,提高食品安全管理水平。在食品流通方面,补充了食品贮存、运输的温度、湿度控制管理要求。严格规范临近保质期和超过保质期食品的管理。对贮存容器、取用工具、清洁消毒、标签标识等方面对散装食品销售提出了更高的管理要求。从配备食品安全管理人员、入场审查、市场准入、日常检查、信息追溯等方面明确食用农产品批发交易市场、标准化菜市场管理要求,以及食用农产品批发交易市场抽样检验要求。在餐饮服务方面,增加餐饮服务场所应当符合公共场所卫生规范的要求。提出餐饮服务提供者应当根据消费者的要求,提供公筷、公匙等公用餐具。对餐饮服务提供者增加在营业时段安排食品安全管理人员开展监督管理工作的要求。增加餐饮配送要求。增设从业人员健康管理和卫生要求。同时,规定了食品生产经营者从业人员的培训考核制度。

  4. 严格各类食品品种和业态监管,消除监管盲区。增加了与消费者日常生活密切相关的酒类、食用盐、粮食等重点食品的监管。增加对食品展销会管理的规定。建立食品展销会备案制度,明确举办者审查及违法行为报告义务。强化农村集体聚餐的管理。

  5. 坚持问题导向,解决社会反映强烈的食品安全问题。一是加强无证食品生产经营治理。本着从严要求,按照“风险管理、分类施策、疏堵结合、减少存量、严控增量”的原则,对未依法取得食品经营许可或者办理临时备案手续的小型餐饮服务提供者,一律予以取缔,禁止从事食品经营活动,体现“严”的要求。在严堵的同时,对经营食品符合食品安全卫生要求、不影响周边居民正常生活的小型餐饮服务提供者,采取临时救济措施,向乡、镇人民政府、街道办事处办理临时备案,全面纳管。同时,明确区市场监督管理、环境保护、房屋管理、消防安全、城市管理行政执法等部门应当按照各自职责加强对小型餐饮服务提供者的日常监管,建立小型餐饮服务提供者的“退出机制”。从完善区域商业规划,加强配套建设等方面强化了政府服务职责。二是加强网络食品交易管理。结合《食品安全法》、国家食药监总局《网络食品安全违法行为查处办法》、《上海市网络餐饮服务管理办法》以及本市对网络食品经营监管的探索经验和成果,《条例》从四个方面进行了规范,包括:建立网络食品交易第三方平台备案制度;细化了网络食品经营者许可和信息公示制度,网络食品经营者应当在自建交易网站或者网络食品交易第三方平台的经营活动页面醒目位置,公示其营业执照、食品生产经营许可证件、食品安全量化分级管理等信息;明确网络食品交易第三方平台提供者实名登记、入网审查、违法行为报告以及制定准入标准和食品安全责任、开展抽样检验,对食品经营行为及信息进行检查、公示食品安全信用状况等七项管理责任;增加了网络食品配送管理的卫生规范要求。

  6. 强化食品科技应用和互联网+监管手段。一是明确市、区政府应当加大对食品安全的科研投入,鼓励相关部门开展食品安全科研应用研究;二是针对视频监管、全程执法记录等监管手段的逐步实施,增加了利用现代科技手段实施监督管理,明确了依法收集的视听资料、电子数据等,可以作为认定食品安全违法行为的证据。

  7. 突出社会共治,形成食品安全共享共治格局。一是将食品安全工作纳入城市网格化管理体系。二是完善食品安全信息主动公开制度。明确本市建立食品安全信息统一公布制度,完善政府有关部门公布食品安全监管信息的同时,加大企业信息公开力度,明确食品生产经营者应当依法主动公开相关信息;鼓励餐饮服务提供者通过“明厨亮灶”方式,公开食品加工过程、食品原料及其来源信息。三是实施食品安全信用分级分类管理制度,加强联合惩戒。四是发挥第三方在食品安全监管中的作用。明确了行业组织和消费者组织的作用。鼓励食品生产经营者参加食品安全责任保险,高风险食品生产经营企业应当根据防范食品安全风险的需要,主动投保食品安全责任保险。增加了各级各类学校应当将食品安全知识纳入相关教育课程。明确食品检验机构履行违法行为报告义务。

  8. 从严监督执法,建立最严厉的法律责任制度。一是落实上位法最严的法律责任。通过设定指引条款予以明确。二是提高处罚幅度。对现行《实施办法》中已经设立了法律责任的行为,提高了违反临近、超过保质期食品和食品添加剂以及回收食品管理规定、违反小作坊有关管理规定等违法情形的处罚幅度。三是对《条例》创设的强制性行为规范,从严设定相应的法律责任,如违反食品生产经营者采购要求的法律责任,违反餐饮配送要求的法律责任,违反网络食品交易第三方平台提供者备案、公示制度、未履行相关管理责任等行为的法律责任,参照上位法的有关规定,从严设定相应的法律责任。四是强化和完善食品安全犯罪行刑衔接工作机制,明确对涉嫌构成食品安全犯罪的,监管部门应当及时向同级公安机关移送,公安机关应当及时审查。监管部门应配合公安机关、人民检察院、人民法院做好涉案食品的检验、评估认定工作。


  三、本市食品安全地方立法的基本成效

  为促进本市食品安全法规体系进一步完善和条例的实施,市人大常委会在连续6年执法检查基础上,2017年继续开展食品安全法律法规执法检查。市人大常委会成立了执法检查组,各位常委会驻会副主任、秘书长,部分常委会委员、委员会委员和市人大代表共同参加,由市人大常委会主任殷一璀担任执法检查组组长。执法检查组认为,在市委的坚强领导下,市政府及有关部门认真宣传贯彻《食品安全法》和《食品安全条例》,严格落实政府监管责任,着力强化基层监管力量,不断提高监管科技水平,建设市民满意的食品安全城市各项工作有力推进,取得阶段性成果,全市贯彻实施食品安全法律法规情况良好,本市食品安全继续保持有序可控、稳定向好的态势。主要有以下成效:

  (一)制定出台了一系列法规配套文件,保障法规有效实施

一是制订《上海市食品安全条例》配套制度。市食药安办印发《关于贯彻落实〈上海市食品安全条例〉的实施意见》,提出了动员部署、制修订配套规章制度、编写《条例》释义、组织培训、开展社会宣传、加强和规范执法、开展立法后评估等七个方面的重点工作及责任分工,并着重制修订17项配套制度。市政府相继出台《小型餐饮服务提供者临时备案监督管理办法》《食品安全事故专项应急预案》《食品安全行政责任追究办法》《进沪食品和食用农产品信息登记管理办法》等4件政府规章和规范性文件;市食品监管部门相继制定《贯彻食品安全条例实施意见》《食品安全条例行政处罚案由分类指南》等13项部门规范性文件,有效保障了条例的贯彻实施。二是组织编写《条例》释义。邀请市人大法制委、市人大常委会法工委、市政府法制办相关领导参加释义编写委员会,对《条例》具体条款的概念、制定背景及理由、条文理解及执行重点等内容进行释义,体现了权威性、实用性和操作性的特点。同时,印发《〈上海市食品安全条例〉行政处罚案由分类指南》,明确133个食品安全行政处罚案由,指导和规范基层食品安全案件查处工作。三是加强食品安全标准建设。会同市食安联等行业协会,制定“守信超市”、“放心餐厅”、“放心食堂”等建设标准,实施食品安全地方标准“食品安全ABC规范化管理”、“六T”实务等餐饮业先进管理体系。市卫生计生委全面加强食品安全标准管理,将《自助售卖即食食品生产经营卫生规范》予以食品安全地方标准立项。四是组织开展宣传培训。组建《条例》宣讲团,并邀请市人大常委会法工委、市政府法制办相关负责人以及市食品药品监管局法律顾问参加,开展对各级食品安全监管部门执法人员和各类食品企业从业人员分级分类培训达32万余人次。市食药安办会同市委宣传部、市政府新闻办以及市食药安委各成员单位和各区,在社区、企业共张贴《条例》宣传海报26万份,在200座公交站台、20条公交线路的公交车身张贴宣传用语,在延安高架道路全线设置780面宣传道旗,开展《条例》宣传。

  (二)强化综合协调机制和属地管理责任,形成监管工作合力

为贯彻落实条例第6条、第8条规定,市食药安委强化综合协调职能,加大对“地沟油”治理、小型餐饮备案纳管、食品安全信息追溯管理等重点难点工作的推进,加强对各部门、各区的督查考评。本市区、乡、镇政府和街道办事处均成立食品安全综合协调机构,加大基层工作人员配备,加强综合协调职能。落实条例第7条规定,市食品监管部门依法承接原由质监、工商承担的职责,实现对食品生产、流通和餐饮服务的统一监管。本市质监、农业、卫计、商务、绿化等相关部门按照条例规定,分工落实各自监管职责。条例提出的“综合协调+专业监管+基层综合执法”的食品安全监管体系初步形成。

  (三)加大对食品安全突出问题的整治力度,违法现象得到较好遏制

以“五违四必”区域环境综合治理为契机,依法加大查处取缔力度,有效整治一批无证食品生产经营行为。全市已整治2.4万户,其中取缔1.3万户。落实条例第43条规定,推进小型餐饮服务提供者临时备案制度运作,并依托网格化管理强化事中事后监管,目前已经备案纳管1600多户,条例确定的“疏堵结合、分类施策”的效果开始显现。落实条例第79条规定,全面建立本市食品生产经营企业“一户一档”信用档案,将许可证颁发、违法查处情况等信息全面纳入本市公共信用信息服务平台,已经推送各类监管信息2.5万余条,信用激励和约束进一步强化。落实条例第87条规定,实现政府监管数据与网络订餐平台的实时对接,并指导订餐平台根据消费者评价、政府监管等信息对入网餐饮单位实施信用评级,至今对平台入网餐饮单位开展网上监测8000余户次。落实条例第45条规定,出台加强地沟油治理工作的实施意见,市发改委已制定《上海市支持餐厨废弃油脂制生物柴油推广应用暂行管理办法》(征求意见稿),制定了《B5车用柴油应用推广方案》,推动本市绿化市容、交通、食药监等部门协调配合,基本建立餐厨废弃油脂的一体化闭环管理和资源化利用体系。截至2月21日,本市已有10个区22座加油站陆续向社会开放供应B5生物柴油,已累计加注7.59万辆(次),共564万升(合计4861吨),试点加油站B5生物柴油销售供应量已占其柴油销售供应量的35%。

  (四)强化全过程监管、全过程留痕,科技支撑作用更加显现

落实条例第77条规定,全市食品监管部门在高风险食品生产企业安装视频监控设施、对7000余家餐饮单位实施“明厨亮灶”管理,有效提升监管效能。落实条例第10条、81条规定,完善“食品安全综合监管与服务平台”建设,实现市区两级监管部门、相关企业的数据对接、信息共享。优化升级本市食品安全信息追溯平台,覆盖9大类20个重点品种,实现重点监管食品安全信息的全过程、全覆盖追溯。落实条例第13条规定,基本建成以市级检测机构、区域检测中心、街镇基层监管所快检室和企业自检室为构架的食品检验检测体系,较好满足安全监管需求与市民日常检测需求。在基层执法工作中全面使用移动执法系统,实现检查的全程记录、可追溯。 

  (五)坚持从严执法和严厉打击,最严处罚得到贯彻实施

本市食品监管部门落实“四个最严”要求,在国家食品安全示范城市创建、无证餐饮综合治理、违法违规案件查处等行动中坚持严格依法处罚。落实条例第88条规定,本市食品监管部门与司法部门之间建立案件移送、线索通报、信息共享等工作机制,强化部门协作,深化落实行刑衔接,加大食品安全犯罪打击力度。2017年,开展日常巡查、监督检查和专项执法检查共计55.2万户次,发现问题企业5.6万户次并予整改和处罚,同比分别上升20%和14%;注销或吊销各类食品生产经营企业证照共计37256张,查处食品安全违法案件6714起。本市公安部门侦破危害食品安全的犯罪案件136起,共抓获犯罪嫌疑人334人,由检察机关提起诉讼96人,法院一审判决食品安全相关犯罪人数44人。同时,依据条例第109条确立的“严重违法生产经营和相关责任人员重点监管名单管理”制度,全市公开4批“黑名单”,涉及企业4家,自然人18人,形成有力震慑。

  (六)加强法律法规宣传普及,群防共治格局初步建立

本市各级食品监管部门运用多种方式宣传法律和条例内容,精心组织食品安全宣传周活动,16个区共开展集中宣传活动200余项,产生一定社会影响力。推出“啄木鸟APP”并上线运行,市民可以通过手机拍照方式及时上传发现的违法线索,社会参与更加便捷。落实食品安全投诉举报奖励制度,落实有奖举报件1037件,奖励金额77.91万元,持续激发市民监督的积极性。各区将无证食品生产经营、食品摊贩违法经营、餐厨废弃油脂非法处置等五类食品安全违法行为纳入网格化管理平台,全市各区配备基层食品安全协管员、信息员、宣传员4万余人,基层食品安全问题发现和处置能力进一步提高。


  * 中共上海市市场监管工作委员会书记;

  ** 上海市食品药品监督管理局政策法规处处长。