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浅议人民监督员制度*

2018-06-06 13:27:44 字体:

党的十九大正式提出深化国家监察体制改革,此后中共中央办公厅印发了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》,部署在全国范围完成省、市、县三级监察委员会组建工作。十二届全国人大常委会第三十次会议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》,对监察委员会的设立及其产生、监察对象及监察委员会的职权和措施、暂时调整或者暂时停止适用有关法律的规定等事项作出规定。从已公开的信息来看,国家监察体制改革的一大核心便是将检察机关的职务犯罪侦查权转移至监察委员会,以整合反腐败资源力量,建立集中统一、权威高效的监察体系。这对于主要监督检察机关办理自侦案件的人民监督员而言,却会带来反贪、反渎部门成建制转隶之后没有自侦案件可供监督的窘境。对此,笔者围绕施行已有14年之久的人民监督员制度何去何从,作了一些研究探讨。

  一、人民监督员制度继续存在的必要性

  根据我国宪法和法律的规定,依法查办职务犯罪案件,是人民检察院法律监督的重要组成部分,但客观存在的“自侦、自捕、自诉”状况,也使得检察机关陷入“谁来监督监督者”的困扰之中。为此,2003年10月,最高人民检察院创造性地提出了在检察机关办理自侦案件的过程中引入人民监督员制度,职务犯罪案件侦查权具体运行中第一次受到了来自客观的、外部的监督力量的制约。14年来,人民监督员制度先后经历了全面试点、全面推行和全面深化三个阶段。已有的改革实践证明,人民监督员制度对于健全检察权运行的外部监督制约机制、规范司法行为、促进司法公正、提升司法公信力发挥了重要作用,是继人民陪审员制度和人民调解员制度之后建立起来的又一充分体现人民性的创新制度。这一制度不仅外国未曾有过,中国历史上也从未出现过,属于我国的一项制度创新和独有的制度建设,已经成为人民群众有序参与、监督司法的直接形式。

  就纪检监察机关而言,早在1989年监察部就出台了《关于聘请特邀监察员的几点意见》,初步建立了特邀监察员制度,继后在全国各级监察机关推开。2013年中纪委、监察部又发布了《监察机关特邀监察员工作办法》,规定特邀监察员“参与行政监察法律法规的研究制定工作,参加监察机关开展的执法监察、效能监察等工作,反映、转递人民群众对监察对象违反行政纪律行为的检举、控告,了解、反映有关行业、领域廉政勤政和作风建设情况,参与宣传监察工作的方针政策,对监察机关及其工作人员履行职责情况进行监督”。鉴于我国监察委员会是由原行政监察部门、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合和转隶而成,且形成了与党的纪律检查委员会合署办公模式。对于手握反腐利剑的监察委员会而言,越大的权力意味着越多的诱惑,更需要类似于人民监督员、特邀监察员制度的“外部监督”,不能仅仅依靠或相信其内部监督,这也有助于更好地体现监察委员会由人大产生的“人民性”。

  因此,中央有关部门应当顺应国家监察体制改革导向,整合人民监督员制度和特邀监察员制度,建立新型的人民监督员制度,考虑到人民检察院的“自侦权”已经移交到监察委员会,附着在职务犯罪侦查权上的人民监督员制度也应当一并调整,尝试把监察委员会所办腐败案件纳入监督视野;考虑到检察机关仍然存在需要人民监督员监督的事项,如侦查监督、提起公诉等,其原有的人民监督员对检察机关的监督应当予以保留。

  二、不断完善人民监督员制度

  党的十八届三中、四中全会相继提出要广泛实行并不断完善人民监督员制度,2015年2月,中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》。2016年7月,司法部会同最高人民检察院联合印发了《人民监督员管理办法》,由司法行政机关负责选任管理人民监督员,实现人民监督员选任管理外部化。同时,最高人民检察院印发《人民监督员监督工作的规定》,增加了人民监督员的监督情形,完善了监督工作程序,由此在全国范围内推开全面深化人民监督员制度的改革工作。

  司法实践中,人民监督员工作的启动,有赖于检察机关的主动作为,人民监督员本人及司法行政机关没有话语权。参考目前规定,建议针对不同情形分别设置程序性启动和权衡性启动两种:一是程序性启动。即只要出现相应情形,就必须按照程序报检察长,检察长批准后提请人民监督员监督评议,主要为对公诉权监督和公益诉讼监督;二是权衡性启动。主要针对审查逮捕权监督、诉讼监督权监督,按照现有监督程序,在提请人民监督员监督评议前,先由相关业务部门对监督诉求进行前置性审查,纠正或者说明情况后,监督诉求方依然坚持异议的,则按程序报检察长,检察长批准后提请人民监督员监督评议。

  检察机关作为我国宪法规定的法律监督机关,其权力既包括职务犯罪侦查权,还包括刑事检察权和诉讼监督权等。长期以来,人民监督员的监督对象被局限于检察机关办理自侦案件中的侦查活动,不包括检察机关在办理普通刑事案件中的司法活动。这与当时检察机关自侦权缺乏制约,社会质疑声不断的特殊历史背景有关。在实施国家监察体制改革之后,检察机关应当改变原有的理念,认识到作为人民代表大会产生的司法机关,应当接受来自社会各界的广泛监督。人民监督员制度对检察机关司法办案活动的监督制约,从某种程度上可以被视为一种全面、全程、全方位的监督,而不应只局限于某一类案件或者某一项具体权能的行使。也就是说人民监督员对检察机关的监督可以是全面的,覆盖各个权力行使范围。作为被监督者,检察机关不宜过小范围地界定外部监督的范围,在原有职务犯罪侦查权移交的情况下,可以尝试把办理普通刑事案件中的司法活动也纳入监督范围。

  三、人民监督员监督案件拓展的范围

  滥用裁量权的危险不仅仅存在于职务犯罪案件中,普通刑事犯罪更有这样的危险。如果人民监督员能够介入到普通刑事案件的审查起诉环节,不仅对于检察机关的工作是一种监督,也间接影响了公安机关的办案质量,对于发现、遏制刑讯逼供等非法侦查行为,也不无裨益。人民监督员监督范围转向普通刑事案件后,将使该项制度真正成为诉讼中的一环、当事人和律师的重要选项,充分发挥权益救济和监督作用。具体可包括以下方面:一是对公诉权监督。包括普通刑事案件不起诉(相对不诉、捕后不诉、附条件不诉、社会影响较大的案件不诉、职务犯罪大要案不诉)、审判期间撤回起诉。检察机关公诉部门与审查逮捕部门之间、检察机关与公安机关之间容易产生分歧,具有监督必要性。二是对审查逮捕权监督。包括社会影响较大、公众关注度高的案件的审查逮捕、捕后取保候审、捕后改变强制措施案件的监督。三是对诉讼监督权监督。主要涵盖社会影响较大的申诉案件作不予抗诉、不予受理的;当事人认为公安机关对其控告的案件应当立案而不立案,向检察机关提出监督申请,检察机关拟不支持监督申请的;当事人认为法院生效裁判确有错误,向检察机关申诉,检察机关经复查拟不支持的。四是对公益诉讼监督。公益诉讼案件涉及大众利益,往往触动地方政府、行政机关及相关方利益,办案阻力大、博弈性强。检察机关不立案、不起诉或已立案但撤回起诉的案件,容易引起公众的质疑。引入人民监督员监督,可以使检察机关借助外力化解各方的不当干扰,为提起诉讼、解决问题创造良好舆论环境,也可以监督检察机关充分行使提起公益诉讼权。五是对重大个案监督。检察机关办理可能判处10年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑案件,以及涉及群体性利益、公共利益的涉众型案件、有重大社会影响案件时,可以邀请人民监督员全程参与,以利于防范冤、假、错案的发生,增加检察机关执法办案活动的民主性和透明度。

  * 本文系中国法学会2017年部级专项课题“董必武人民监察思想与国家监察委员会理论基础”(立项编号:CLS(2017)ZX05)阶段性成果。

  ** 华东政法大学刑事司法学院副院长,副教授。