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市法学会研究会巡展之经济法学研究会 | 核心成果摘编

2018-08-02 16:14:09 字体:

经济法学研究会副会长徐澜波研究员发表于《法学》2017年第11期的《我国宏观调控程序规范的法律属性》,文章认为:宏观调控程序规范是为了确保国家宏观调控职能公平正义运行、提高宏观调控可预见性、控制宏观调控效果不确定性而制定的调整各类宏观调控手段及其措施行为的法规范。对宏观调控程序规范法律属性的正确认识,既有利于我国宏观调控法基础理论的科学化和体系化,也有利于我国宏观调控法的立法完善和宏观调控实践的理性运行。

一、问题的提出

2008年,为应对国际金融危机和经济下行周期,我国政府密集出台了各种经济的、非经济的手段与措施。面对这些眼花缭乱的调控措施,与之相关的宏观调控法却几近失语,这也为宏观调控法的研究提供了极佳契机。

宏观调控法是“实体法与程序法的统一”,但“宏观调控法本质上是程序法,或者说程序主义是宏观调控法解救自己的最好路径”。

若分析近些年来,中央政府和地方各级政府所采取的各种控制房价的措施,包括限购、普通住房与非普通住房首付款最低比例等等,不难发现,在这些政策中,部分政策与相关法律违背,或者虽然原则上有法律依据,但其出台与实施缺乏必要的法律程序予以调整,导致其具有一定的随意性,有的甚至借改革和宏观调控之名突破法治,不但损害了公民的基本权利和自由,而且扭曲了政府在社会主义市场经济中的职能定位。

上述与法律相违背的调控手段及措施的出台需要宏观调控的法治化、法律化、合法化来解决。其中,宏观调控程序规范体系的建立、宏观调控程序法的立法完善对于促进宏观调控合法化、法治化体系与目标的建设至关重要。而这些均离不开对我国宏观调控程序规范法律属性的科学认识。

二、宏观调控程序规范,法律属性的认识分歧

宏观调控程序规范的法律属性是指宏观调控程序法规范的分类属性是什么,对其的准确判断直接关系到我国宏观调控法律体系及其内部规范结构的科学化。

当前理论和实践对宏观调控程序规范法律属性的认识仍存歧见,主要有如下两种观点:

1、将宏观调控程序规范定性为行政程序法;

2、将宏观调控程序规范定性为诉讼法,并将宏观调控诉讼规范纳入宏观调控程序法。

但上述两种观点均存在弊端,具体而言,观点一简单地以行政程序法来涵盖宏观调控程序规范,既不科学,亦难实现。其局限性体现在:

首先,该观点抹杀了行政机关以外的国家机关享有宏观调控权并实施宏观调控行为的事实,具有一定的迷惑性; 

其次,未考虑不同的宏观调控手段在宏观调控实践中的运用应有不同程序规范的客观要求;

最后,目前我国既有的行政程序法规范并不调整相关的宏观调控行为,也无法调整宏观调控行为的程序活动。

观点二将宏观调控程序规范等同于追究不当、违法宏观调控行为的宏观调控诉讼程序法具有一定的片面性。原因如下:

第一,在法理逻辑上,宏观调控程序法与宏观调控诉讼法属于并列关系,两者并不能等同或替代;

第二,在该观点下,宏观调控程序规范的内涵无法涵盖法律程序对全部的宏观调控权运行行为和活动所进行的约束与规制;

第三,宏观调控程序法的宗旨是对宏观调控行为进行调整与规制、划定宏观调控权的边界、限制非理性的宏观调控行为,因此无须以宏观调控诉讼程序规范来等同、取代宏观调控程序规范,也无必要在专门调整宏观调控行为和社会关系的宏观调控程序规范中纳入一块宏观调控诉讼程序规范。

三、决定宏观调控程序规范,法律属性的客观因素及法律属性

决定宏观调控程序规范法律属性的因素具有客观性,这些客观因素源于宏观调控程序法的存在价值,这主要由宏观调控为何需要程序规范、宏观调控程序规范在宏观调控法中起何作用、宏观调控程序规范的调整对象是什么等面向所决定的。

只有辨明了决定宏观调控程序规范法律属性的客观因素,才能科学地界定宏观调控程序规范的法律属性,进而指导和完善宏观调控程序规范的建设。

首先,判断和认知宏观调控程序规范法律属性的因素应是国家宏观调控职能和宏观调控行为法治化的内在要素和客观特性,具体包括以下三方面:一是保证国家宏观调控职能的正当与正义;二是法治化要义下对宏观调控权运行效果不确定性的控制要求;三是与宏观调控权相对应的宏观调控手段及其措施运用的规范化要求。

其次,关于宏观调控程序规范的法律属性问题,可从宏观调控程序规范的功能、规范内容、规范的适用方式等方面予以揭示。

1、在功能上,宏观调控程序规范是宏观调控权运行的具体步骤性规则。宏观调控程序规范旨在保证宏观调控的正当性和正义性,明确宏观调控权力的边界,克服宏观调控效果的不确定性,其主要的手段性控制就是对宏观调控行为的步骤或环节予以规制。

2、 在形式意义上,宏观调控程序规范是宏观调控权力和职责的实现途径与方式。在规范意义上,宏观调控权力和职责与宏观调控手段及其措施是对应的,宏观调控程序规范必须主要围绕各种宏观调控手段及其措施的适用条件与时机来选定步骤,并为不当宏观调控手段及其措施的补正、变更、撤销等步骤设定准则。

3、宏观调控程序规范是纯粹的程序正义的法规范。宏观调控是政府为实现社会总需求与总供给之间的平衡,保证国民经济重要指标持续、稳定、协调、健康发展而运用特定的手段及其措施对社会经济运行所进行的调节,其作用的客体对象、影响的社会关系面广量大,在宏观调控职能和权力得到法律授权的既定图景下,以规制宏观调控权运行、调整宏观调控行为的步骤为内涵的准则——宏观调控程序规范必须是以过程正义、程序正义为宗旨。

4、 宏观调控程序规范不是行为程序与程序后果相分离的法规范。宏观调控程序规范主要设定的是宏观调控行为的程序准则,从法规范的要素特性解构宏观调控程序法,其必然包含了宏观调控程序法义务主体违反该行为步骤规范的后果(责任)规范。

四、对宏观调控程序规范,相关问题的现实回应

1、从程序上看,2008年为了救市出台的“四万亿投资计划”的合法性受到质疑,主要原因在于未能落实和真正行使我国《宪法》规定的全国人民代表大会审查和批准国家预算和预算执行情况报告的职权;同时,也未遵守和履行相应的预算程序法规范。

2、 2008年国际金融危机的一系列货币方针与措施为例,我国当前有关货币方针的确定、货币手段及其措施(工具)的运用、信息披露和沟通机制等的透明度要求规则十分欠缺,今后应进一步完善我国制定或调整货币方针、运用货币手段及其措施(工具)的程序法规范。

3、 针对近年来我国各地政府出台的一系列购买商品房的限制政策,应当从宏观调控程序规范的视角进行合法性分析。其前提必须是先要明确这些限制政策是否属于宏观调控手段及其措施。

具体分析各级政府出台的房屋限购措施内容,其中对限购的房屋套数、面积数量、限购的付款条件、购房者的户籍等要求并无统一标准,在所有措施中,除了少部分城市出台的超面积购置的房屋(超过部分面积)须缴纳契税或者按高税率缴纳契税之外,其余的措施均不符合规范意义上宏观调控手段的要件,因此,就房屋限购措施而言,并无分析其是否符合宏观调控程序规范之必要。

若将房屋限购令(措施)定性为行政干预而非市场调控,则应以相应的行政程序法规范审查其出台与实施的合法性。而当前我国有关调整抽象行政行为的程序法规范、综合调整行政行为的程序法规范尚付阙如,当务之急是将它们列入国家立法计划,争取早日出台。

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