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罗培新:企业注销,要“死”得便捷,更要“死”得干净

2018-09-28 13:55:04 字体:

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罗培新(上海市政府法制办副主任法学教授)

生得容易,死得艰辛。企业注销,是消灭企业主体资格的最后一公里,要清结公法与私法两个层面的诸多法律关系,注定比企业设立更为繁琐。推动企业注销便利化,要分类施策,切忌简单粗暴,以便捷价值取代衡平保护各方利益的价值。可以在一定条件下推行简易注销,并探索告知承诺注销制度,引入注册税务师清税报告服务,以提升注销效率。

但对于不依法履行纳税申报义务、因而被列为非正常户的企业,无权要求税务部门为其迅速清税,更不适用简易注销与告知承诺注销制度。对违法企业提供清税便利,极易激发虚开增票、偷逃税款恶意注销等违法行为,是对诚信守法纳税人最大的不公,更是对税务部门履行公职的亵渎!

注销繁琐,两种声音

近日,一篇《满腔痛苦与痛恨——我痛不欲生的注销企业经历》的文章刷屏。作者描述了为办理企业注销,九去崇明长兴岛税务所的经历。其中种种艰辛,不可尽数。

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该文跟帖无数,迅速获得了关注,并直接触发了政策层面的回应。上海有望在推进企业注销便利化方面,迈出坚实的一步。特别是,考虑到“办理破产”(Resolving Insolvency)是世界银行营商环境评估体系中的十大环节之一,上海作为指标城市之一,在世行对中国评分中占55%的权重,如果在注销便利化方面有所突破,无疑有助于提升中国排名。

然而,这只是硬币的一面。

值得关注的是,另一篇题为《新华社发问:企业注销到底有多难》的文章,讲述了一家十年来未办理纳税申报的企业,近日在办理注销手续时,面临着种种繁琐的手续。但该文却引发了一波质疑声浪:一个违法的企业,在注销时却抱怨税务麻烦,我们为什么要对它提供清税便利?查办偷漏税收,是执法行为,不是提供优质服务……

横看成岭侧成峰,远近高低各不同。

无论如何,企业注销的便利化制度变革,注定不会一路坦途。在争议的声浪中推进这项改革,更要做到于法有据。尤其要防止不法之徒,利用企业注销便利化的所谓“改革红利”,大肆逃废税收和债务。

生得容易,死得艰辛

企业注销,是消灭企业主体资格的最终一步,它注定比企业设立更为繁琐。生得容易,死得艰辛,自有其道理。举例而言,人出生的时候,赤条条地来,没有什么牵挂,而历经世事沧桑,临死的时候,才发现相当麻烦,我们已然与周遭的世界,产生了千丝万缕的关系,我们既要清理债务,还要分配遗产,如果是皇室王族,甚至还有王位继承之争……

作为拟制的人,企业也大抵如此。企业设立,解决的是出生的问题,而企业注销,解决的是死亡的问题。就企业设立而言,世行的营商环境评估,着力于从环节、时间、费用三个方面,对各经济体进行评估,因为是从零到有,不涉及其他法益,企业设立制度安排的主体价值是便捷。此前世行营商环境评估,我国的“开办企业”得分85.47分,排名仅为全球93位。经过一系列改革,上海的“开办企业”,已经从原来的7个环节,减为3个环节,从24天减少为3-5天,费用也大为降低,北京亦复如此。此番我国的世行排名,有望大幅提升。

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企业注销则不同。由于企业在多年运营中,形成了大量法律关系,牵涉到了诸多主体,企业注销的主体价值是衡平保护各方利益,然后才是追求效率。因而,世行评估“办理破产”环节的问卷,就有大量的关于债权人保护的规范。企业注销之前,必须对所有的权利义务,做一个彻底的了结,这就涉及到私益与公益的双重保护问题。就私益而言,企业必须偿付债务,包括员工工资、债权人欠款等,就公益而言,企业必须缴清社保并清结税款,如果卷入环境侵权等诉讼,还必须了结诉讼,另外,还必须到开户行注销公司账户、到公安部门注销印章,方可到市场监管部门注销营业执照,完成注销手续。

因而,那种指望企业注销与企业设立一样便捷的想法,实在是过于天真了。改革要推进的是,如何在不伤害公益与私益的情况下,优化流程,提升企业注销效率。

僵尸企业,简易注销

改革的首要思路是分类管理,精准施策。在现实生活中,有些企业领取营业执照后从未开展经营活动,也从未缔结任何法律关系,它们通常被称为“僵尸企业”。它们占据了大量的企业名称资源,如果及时释放出来,于社会大有裨益。

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上海的工商行政管理部门,在改革中探索出了一条简单注销程序,供市场主体选择。该程序大体包括以下方面:

其一,企业自行选择。凡领取营业执照后未开展经营活动、申请注销登记前未发生债权债务或者已将债权债务清算完结的有限责任公司、非公司企业法人、个人独资企业、合伙企业申请办理注销登记的,可以选择简易注销登记程序。也就是说,股份有限公司因为股东人数众多,法律关系复杂,暂不适用这套程序。除此之外的所有类型的企业,均可一体适用。当然,是否适用,由其自行选择。

其二,最少化材料提交。企业选择申请简易注销登记时,只需提交法定代表人(投资人或执行事务合伙人)签字、盖章的申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、全体投资人承诺书和营业执照正、副本即可,因为没有开展经营,当然无须提交社保缴纳及结税证明等材料。

其三,优化公告服务。企业可以在国家企业信用信息公示系统上免费进行45个自然日的简易注销公告,并上传《全体投资人承诺书》。此种公告的目的,在于提示潜在的债权人,以方便其申报债权。将企业信用信息公示系统作为公告平台,供企业选择,主要的考量是,企业承诺不存在债权人,故可选择此一平台进行公告。

其四,失信联动惩戒。企业在简易注销登记中隐瞒真实情况、弄虚作假的,登记机关可以依法做出撤销登记,将该企业列入严重违法失信企业名单,并通过国家企业信用信息公示系统公示。有关利害关系人也可以通过民事诉讼,向投资人主张其相应民事责任,投资人违反法律、法规规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。也就是说,通过撤销此前的注销登记,将法律关系回转至初始状态,并不伤害其他主体的合法权益,同时对欺瞒的企业进行联动惩戒。

解散决议,多元形成

一般情况下,企业注销,都要完成三大步骤:

其一,解散决议,解决的是公司意思表示的形成问题。

其二,清算分配,解决的是债务清结和股东利益分配的问题。

其三,注销登记,解决的是主体资格宣示消灭的问题。

我们先说解散决议,它的重点是保证意思表示真实。我国《公司法》第43条规定,有限责任公司形成解散决议,必须经代表三分之二以上表决权的股东通过。

以上规定,适用于有效决议可以形成的场合。如果股东失联、或者虽然联系得上,但却种种不配合,则又当如何?

在法理上,解散决议仍需股东自己形成,政府无法代劳。在这种情况下,未失联的股东,可以通过书面、报纸或公告方式,通知全体股东(在一定情况下,甚至可以通过企业信用信息公示系统予以公告),召开股东会,形成符合法律及章程规定表决比例的解散决议。

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现实生活中,有一种极端的情况,即失联的是大股东,未经其同意,公司无法形成有效注销决议,而且,继续存续会使股东利益受到重大损失,通过其他途径不能解决。在此种情况下,根据我国《公司法》第182条的规定,持有公司全部股东表决权百分之十以上的股东,可以向人民法院提起强制解散申请,人民法院可以做出强制解散的裁定。

也就是说,小股东失联,大股东可以公告后形成解散决议;大股东失联,小股东可以通过法院形成强制解散决议。

另外,在意思表示方面,还有一个很现实的问题,即企业作出解散决议后,出于种种原因,法定代表人就是不愿、或者无法代表公司提出注销申请,则又当如何?提出申请,只是意思表示传送的问题,完全可以通过替代性安排来解决。也就是说,可以由股东依法成立的清算组负责人签署注销文件,非公司企业法人可以由出资人依法委派新法定代表人签署注销文件,办理注销登记。

公债私债,分类清算

企业在做出解散决议后,应当进行清算。根据我国公司法的规定,公司应当在解散事由出现之日起十五日内,由股东组成清算组,进行清算。逾期不成立清算组进行清算的,债权人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。

清算的过程,就是对企业的公共债务与私益债务,进行清结的过程。

开篇的文章,抱怨的是结税手续的种种繁琐,其中不乏对于电话无法接通、工作人员下班过早等的抱怨,除夯实工作作风之外,还可从以下三方面予以破解:

其一,充分发挥“一窗通”服务平台的功能。打通工商、税务、社保等部门办理企业注销业务流程,实现企业注销一次申请、同步推送、关联预检、分类处理。也就是说,一旦市场监管部门受理了企业注销申请,就要将相关信息同步推送至税务、社保、公安等相关部门,这些部门即同步开展关联预检,也就是说,开始查询企业缴纳税收、社保等信息,并做好预先检录工作,一俟申请人到了窗口来申请,即可迅速为其办理,减少其跑动次数。

“让数据多跑路,让百姓少跑腿”,正在成为普遍的做法。目前正在征求意见的《上海市公共数据与一网通办管理办法》规定,公共管理和服务机构应当公布“最多跑一次”政务服务事项清单,包含事项名称、申请材料、办事流程、办理时限等。

 

行政相对人选择通过网上身份认证、线上支付、物流快递等方式办理业务的,不得强制要求行政相对人到现场办理。对于申请材料齐全、符合法律规定的,确保从受理申请到取得办理结果只需一次上门或者零上门。

该规章还规定,对行政相对人已经提交并能够通过信息化手段调取的材料,或者能够通过数据互认共享手段获取的其他公共管理和服务机构的证明材料,不得要求行政相对人重复提交。可以想见,在不远的将来,多次往返大厅,办理注销登记事宜的场景,将一去不返了。

其二,引入注销告知承诺制度。鉴于企业注销环节多,每个环节都需要一定的时间,加起来,时间就长了。要解决这一问题,除了前述“同步推送”,以达到“串联”改为“并联”的效果外,还可以探索引入告知承诺制度。

也就是说,符合一定条件的企业提出注销申请,区内市场监管部门应当一次性告知注销条件和需要提交的材料,申请人以书面形式承诺其符合注销条件并承担企业债务的,由市场监管部门予以注销登记。具体办法由区内市场监管部门制定。目前,我国在行政审批方面,已经引入了这项制度,在企业注销方面,这方面的制度创新,也值得探索。也就是说,如果申请人承诺以其个人财产为潜在的债务承担连带责任,则可以加快注销流程,例如,法律规定的45个公告日,就可以相应缩短。当然,这方面涉及法律法规的修订,无法一蹴而就。

其三,夯实企业主体责任,避免强化道德风险。没有人能够从非法活动中获益,应当是法治的基本原则。因而,能够适用简易注销或注销告知承诺制度的,一定不是那些未依法履行税收申报义务,因而被列为非正常户的企业。对于这些企业,税务部门应当按照税收征管法的规定,严查其是否偷漏了税收,在其恢复为正常户之后,才能为其办理注销。期间种种繁琐艰辛,都是企业应当承受的代价。执法不是请客吃饭,纳税意识淡薄、甚至多次违法、劣迹斑斑的企业,无权要求税务部门为其迅速清税。对违法企业提供清税便利,就是对诚信守法纳税人最大的不公,也是对税务部门履行公职的亵渎!

营造便利的营商环境,也不能对非法行为大开绿灯。按现在的规定,为降低税负,每月三万的营业额不纳税,一些不法企业就用一个身份证办理二十家企业,每家企业每月开三万增值税普票给别的企业抵冲成本,造成税款大量流失,这家企业却赚得盆满钵满。此类企业,在注销时,我们应当做的,不是提供便利,而是严查其违法行径,遏制道德风险。

改革创新,容错试错

行政效率弱于市场效率,根本原因在于问责压力。对于市场主体来说,失败了可以重来,但行政官员却很少拥有犯第二次错误的机会。因而,照章办事,成为最理性的选择,也是目前的常态。我们必须对改革创新留下试错与容错的空间,以下兹取数例:

其一,如果企业在办理注销过程中,发现营业执照遗失。

如果一板一眼地操作,则先要刊登遗失公告,再行补领执照,最后再注销企业,这样无疑徒增时日。在这种情况下,完全可以将原先补领营业执照与注销登记两个环节合并为一个环节,企业可以持在报纸刊登的执照遗失公告及注销登记申请材料直接办理注销登记,也就是说,不需要再行制作并颁发新的营业执照。

其二,股东、董事等工商登记事项发生变更。

企业在办理变更登记时,市场监管部门经常要求所有股东或董事到窗口签字确认,或许是想规避相关决议“冒签”而带来的法律争议。其实在法理上,由全体股东指定的代表或共同委托的代理人向登记机关申请变更登记,并无不可。

要消解实务部门的担忧,有两个选择:其一,先行告知申请人或其代理人违法后果,并辅之以律师见证或公证部门公证等方式予以增信;其二,明确市场监管部门只履行形式审查职责,企业必须承担主体责任。

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其三,在企业注销的清税环节,也可以探索引入注册税务师的清税报告服务。

在一定条件下,政府税务部门凭借清税报告,完成形式审查,就可以为企业办理结税,以免当事人不了解流程而多跑冤枉路。当然,条件的设定,必须能够遏制偷逃税款的道德风险。

总体而言,只要符合国家政策与改革方向,就应当允许政府部门积极探索。哪怕出现改革失误,只要决策程序符合法律、法规规定,即应当对有关单位和个人不作负面评价,免除或者减轻相关责任。唯此,改革创新,才能有如源头活水,永葆活力!

(文章来源:上观新闻)