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“改革开放40周年”主题征文展示丨以司法实践透视新一轮司法改革——基于上海司法系统的员额制改革

2018-11-07 10:08:10 字体:

摘要

习近平总书记在十九大报告中指出深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。可见,司法改革仍然是依法治国的重要一环。

过去几年,新一轮的司法改革在实践中基本定型,在以司法责任制为主要特点的新型司法体制之下,具体运作层面既取得了积极成果,也值得我们注意的问题。员额制改革作为司法改革的重点,在实践中也出现了新情况,需要相应的配套措施来保证执行。因此,研究司法实践,尤其是分析基层司法机关及其工作人员的诉求就显得至关重要。

笔者将围绕员额制改革过程中的具体要求进行分析,并结合实际中出现的问题进行分析和总结,以员额制改革为侧面深化司法改革与基层社会的动态联系。

关键词基层司法 司法改革 员额制

引言

上海法院部署司法体制改革试点工作报告中曾提及,全面细化落实五项改革试点任务,这五项任务包括:司法人员分类管理、司法办案责任制、省级以下法院检察院人财物统一管理、司法人员单独职务序列、职业保障。上海作为此轮司法改革的首批试点单位,司法系统对改革作出积极响应。

以上海检查系统司法人员分类管理为例,上海检察院实践中基本实行以案定额和以职定额相结合的员额动态管理机制。具体包括推进“跨院遴选” “检察官助理遴选”,调控全市检察官员额配置;实行先定岗再入额,让不愿办案、不能办案者知难而退;把好检察官入口,在公平公正前提下确保入额检察官质量。

法官员额制改革是新一轮司法改革的重要内容,有的学者将法官员额制的构建归纳为五个基本问题:

一是法官数量占比的合理性问题。

二是遴选法官的标准问题。

三是剩余人员的分流问题。

四是法官的保障与激励问题。

五是审判权运行机制改革和辅助人员的配备问题。

这些问题环环相扣,其中一环解决不好就有可能导致整个司法体制改革走入制度陷阱。

一、法官员额占比的合理性

很多人都有这样一种认识,中国法官的绝对数量过于庞大。从比较法上衡量,据最高人民法院司法改革小组2002年编写的《美英德法四国司法制度概况》介绍,英国所有全职法官总数只有1200名。在美国,这一人数截止2010年是28906人。在德国,职业法官人数大约在20000名左右。其余国家如日本,全国只有法官3000人左右。正是这种横向的直接对比,导致部分法院系统外部人士认为,即便保持上海市最新公布的员额比例(33.3%),中国的法官团体仍然过于庞杂。

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然而,英格兰和威尔士在职业法官群体之外,有近30000名非职业治安法官。每年由治安法院处理的刑事案件约占英国全部刑事案件的97%。英国大约95%的案件被治安法官化解。

实际上,英国平均1900人就有1名法官。美国现在的人口是3.26亿。美国平均1.1万人口拥有一个法官。但是,美国平均每个法官拥有3到5名法官助理,法院还雇用律师为其工作。每一联邦巡回上诉法院均设有公务律师办公室,雇用与上诉法院现任法官人数相等的律师。即便刨除公务律师,美国的法官数占人口比仍然很高,大约每万人中有1.01名法官。

德国共有约20000名职业法官,德国现有人口8000万,平均每4000人口就有1名法官。20世纪80年代德国非职业法官人数共82000名。非职业法官任期固定,每年通常被分配开庭12次。相比之下,中国原有21万法官,实行员额制改革后,法官减少了9万,现有员额法官12万人。中国目前的人口是13.8亿,平均11500人口才拥有1个法官。与英国平均1900人口拥有1名法官,德国平均4000人口拥有1名法官相比,中国法官是太少了些。

中国目前的平均法官人数虽然与美国11000人口拥有1个法官相近,但是,美国平均1个法官配有3-5名法官助理,美国的上诉法院还雇用有与法官人数相同的公务律师为法官服务。即使排除加在中国法官身上的扶贫、信访、会议、材料、办案请示等工作不考虑,中国法官的工作负担也是远远高于美国法官的。

通过以上比较法上的对比,可以在某种程度上提示当今中国司法改革的方案不能单纯考虑“法律人共同体”意识而一味要求司法职业团体的精英化,必须要根据基层审判实务的实际需要,认识到立案登记制下每年都在刷新的案件数量,可以想见法官的压力之大。2017年已有15%的法官辞职、调离和提前退休。员额改革的良性发展必须结合案件数量、行政区划、人口密度等因素合理测算,切记一味地缩减法官编制的数量。

二、遴选法官的标准问题

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英美法系的法官是从律师中选任,而大陆法系国家和日本的司法官是国家从法科毕业生中,通过两次以上国家司法考试成绩合格者,再经过专门培训选任。司法官适用逐级晋升制,初任法官必须在初审法院任职,然后根据其业绩逐级晋升。这种晋升制度可以确保法院的级别与法官的素质相适应,高级法院的法官能够充分了解低级法院法官的工作,保证裁判的统一性,竞争机制也使法官得到了锻炼。

大陆法系国家和日本强调法律职业的一体化,而英美法系国家一般实行律师、检察官和法官各自不同的选拔机制和任命制度。除了形式上的要求,遴选法官的实质标准各国基本大同小异:首先,各国均要求初任法官必须有丰富的专业知识,这是保证司法官准确公正执法的前提和基础。其次,对司法官选拔中职业经验的关注,美国大法官霍姆斯曾言:“法律的生命在于经验,而不在于逻辑。”最后,是对初任法官的品格要求。各国对初任法官均要求具有高尚的品格,正如日本学者大木雅夫所说:“法官非有良知不能表现出正义。”

我国过去一轮的司法改革在一定程度上吸收了其他国家的某些经验,其中之一是从律师和学者中遴选法官。但是这一沟通机制目前并未发生太多效果。应当说法官团体和律师团体虽然具有专业上的近似,但是在职业要求、思维方式和利益模式上却存在差异。两类共同体之间往往还存在身份认同方面的准入难题。另一方面,中国律师队伍也存在良莠不齐的情况,部分优秀律师由于经济压力较大,短时间内很难有转业考虑,所以说,在这一轮司法改革中必须把好准入关,是司法机关称为优秀律师和法学家的接收站。

准入是问题的一个面向,而问题的主要方面是现有司法队伍的分流问题,即谁有资格脱颖而出。实行司法人员分类管理后,根据员额制度重新确定法官、检察官员额,意味着一部分不适应办案要求的法官、检察官将被分流到其他部门或退出司法队伍。而且谁能入额谁不能入额完全,带有很大的偶然因素。很大程度上取决于这个院的“历史包袱”,有的院老同志多,审判员、检察员多,年轻人就要被牺牲掉,有的院老同志少,审判员、检察员少,工作七八年以上的年轻人入额的机会就多。这种现象在基层法院和检察院尤为典型,不少年轻法官和检察官由于法院和检察院的员额制改革不得不接受助理职位甚至是行政职位,这导致了行业中出现很多的负面情绪。不少人选择离开工作岗位谋求新的发展,2013年,上海法院辞职的法官超过70名,较2012年有明显增加。据调查,这部分离职法官多为35岁至45岁的高学历男性,法学功底扎实、审判经验丰富,不乏中级法院副庭长之类的业务骨干。某基层法院有10名法官离开法院,其中某庭甚至出现“集体出走”现象。此前5年,上海每年平均有67名法官“出走”。

司法队伍员额制背景下的离职现象看似“悖论”,却值得思考,一方面要将“让优秀法官受惠”作为法官员额制改革一以贯之的逻辑目标[],另一方面“不患贫而患不均”就意味着公平透明的选拔环境是维持司法队伍行业信心的关键问题。

三、司法改革的学理和现实

朱苏力教授在最近的一篇文章中指出,中国法学人与法官各行其是,法律人不了解不关心法院系统的实际需求,不了解司法改革的实际需求。实际上,脱离实际是法学研究的通病,正如福柯所言,研究权力的最好办法是在权力的极限,在它的最后一条线上抓住权利,在那里它变成毛细血管。因此研究中国的司法改革,就必须研究基层司法机关的实践,中国基层司法实践又和中国基层社会的习惯规则有着千丝万缕的联系。

与员额制改革休戚相关的立案登记制改革提供了透视基层司法现状的一个角度。立案登记制改革造成基层法院需要面对大量的纠纷。但实际上,这并不意味这法院有能力,甚至是有必要解决这些纠纷。法院不受理某些纠纷是很好理解的,如果强势的政治权威因为政治原因法院介入到纠纷解决过程中,那么法院几乎就没有不服从的空间。有些案件并不涉及政治上的要求,只是因为司法的介入甚至会产生激化矛盾的作用。典型的案件就如《秋菊打官司》里的秋菊,她怀着让村长赔礼道歉的目的诉诸法院的支持,换来的却是与其目的截然相反的解决方式,这使得司法处在一种尴尬的境地。所以,对这类案件法院往往拒绝作出裁判,或者作出的裁判并不涉及直接的利益分配。

什么案件应当纳入司法审查应当是一种具有实际含义的技术性问题,在一个良性运作的法治社会里,立法、行政等纠纷权利手段,甚至包括仲裁、调解、协商等社会机制以及保险等市场机制,都是规划司法审查和解决纠纷的重要制度武器。法院只是正义的最后一道防线,搜一说理论上的立案登记制改革的构想在实际上还是一种变通了的或者修正了的立案审核制,归根到底是政策制定者不能窥见也无法避免出现政策和法律的科层消散和社会消散。