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市法学会研究会巡展之环境和资源保护法研究会丨核心成果编摘

2019-01-16 09:30:41 字体:

环境和资源保护法研究会紧扣热点环境问题,回应社会关注,形成了一大批高质量的研究成果,充分发挥了理论支撑和引导作用。张梓太教授和李晨光博士合著的《关于我国生态环境损害赔偿立法的几个问题》一文刊发于《南京社会科学》2018年第3期,率先提出了应当就生态环境损害赔偿进行专门立法。文章认为:

生态环境损害赔偿制度的作用不仅在于实现生态修复,更在于通过经济诱因促使公民和企业在生产经营过程中积极预防损害的发生。同时,通过对违法性要件以及抗辩事由的合理设定,生态环境损害赔偿制度可以对环境保护预防和管控制度的落实发挥巨大影响,可以说是建立完善生态文明制度体系的关键所在。因此,我国有必要对其进行系统性规定,补全环境法律体系缺失的一环。

一、我国进行生态环境损害赔偿立法所依托的权源

针对国家因何可以主张生态环境损害赔偿,理论上主要有政府管理职能说和自然资源国家所有权说两种观点,并由此产生了不同的索赔模式。立法应如何选择,还是应回归不同学说所对应的救济模式是否与制度的特性相契合。

一般情况下,当公共利益受损后,政府应当先行处理,而不是直接交由司法机关裁量。然而,行政处理模式在落实过程中失灵在所难免,其深层原因在于传统秩序行政同生态环境损害救济间的不兼容。传统行政法上所需应对的情形总体较为简单,是基于线性因果关系下既有的经验来做出决定,因而对决策理性以及明确性有很高的要求。

但是,在生态环境损害发生后,致害行为往往需要经过一系列复杂的反应链条才会导致相应的损害结果,而损害的量化也需要借助科学技术来实现。行政机关虽然可以借助行政权力进行调查取证,但受当下科技所能达到的认知水平所限,相应的行政处理要达到传统行政行为所要求的确定性标准是相当困难的。政府难以对行为和结果之间的整个链条做比较确定的证明。此外,在处理环境侵权纠纷中行之有效的证明标准理论的拓展、因果关系推定、举证责任倒置、连带责任等理论或制度也与传统行政法理念相冲突。

可以适用民法规则并不意味着是私法上的权利。对自然资源国家所有权制度应做体系化理解。《宪法》第9条规定了自然资源的权属制度,其属于不完全法条,并不包含司法裁判规则,不能独立产生法效果,需要借助下位法所构建的制度来落实。生态环境损害赔偿立法是确立有关自然资源所有权在特定情形下受侵害后的救济规则,应以《宪法》第9条为依据,但并不应完全受制于民法上有关所有权的一般理论与规则。针对生态环境损害的救济,应赋予国家一个公法性质上、私法操作上的请求权。我国的生态环境损害赔偿制度的构建亦应如此。自然资源的损害救济自身即为宪法统领下的独立的制度,无须纳入民法体系,但可以借鉴民法中的相应规则。

二、生态环境损害赔偿立法应确立的核心制度

生态环境损害赔偿立法应确立创新的责任机制和有效的资金机制两套核心制度。

由于国家成为一方主体以及侵害权益的特殊性,生态环境损害赔偿不能直接适用现有的所有权受侵害的救济规则或环境侵权规则,其责任机制应从以下两方面进行创新:第一,扩大责任主体与放宽归责原则;第二,责任确定方式的创新,将磋商和仲裁作为新的争端解决方式。

资金机制包括两方面:一是政府对生态环境损害进行应急处理及进行索赔的资金来源与资金使用规则;二是责任社会化机制。资金机制保障了责任机制能够真正落到实处,实现环境修复。

三、我国生态环境损害赔偿立法的位阶与路径

《物权法》授权国务院可以代表国家行使自然资源国家所有权,但国务院不应直接以行政法规的形式来确立生态环境损害赔偿制度。从《宪法》和《立法法》的精神来看,其基本规则应由全国人大及其常委会通过制定或修改法律的形式确立。

生态环境损害赔偿可能的立法路径有两种:分散式立法与系统性立法。分散式立法是指按环境要素的不同,依托于环保单行法规分别立法或修订法律。系统性立法是指在法律层面综合确立生态环境损害赔偿的核心规则,并视情况辅之以相应的实施细则。根据所依托的法律的不同,又可以分为三种模式:通过修订《环境保护法》明确相关规则;在《民法典》中予以专门规定以及专门制定综合性法律。生态环境损害赔偿制度游走于公法和私法之间,在《环境保护法》或《民法典》中对其予以规定都不可避免的会造成其与相应法律固有价值间的冲突。此外,生态环境损害赔偿立法需要确立生态环境损害赔偿行政程序规则、诉讼程序规则以及实体规则,而这些规则也难以在《环境保护法》或《民法典》中全部得以明确。基于现实立法需求、制度理念的协调等方面的考虑,为较为系统地解决生态环境损害赔偿问题,我国应制定《生态环境损害赔偿法》。

 


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