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市法学会研究会巡展之慈善法治研究会丨核心成果摘编

2019-01-31 09:25:25 字体:

慈善法治研究会副秘书长、上海复恩社会组织法律研究与服务中心理事长陆璇在《慈善组织监管与执法所面临的挑战及对策》一文中认为:

2008年以来,社会组织进入了快速稳定的发展轨道,基本上形成了覆盖面广、层次多样、功能齐全的格局。目前,我国对社会组织实行监管模式仍是由政府主导的一元化监管模式。一元化模式下,社会组织的成立、日常活动、变更和注销完全由政府主管部门决定。由于该模式将登记部门(民政部门)与业务主管部门管理的权责分解,在一定程度上分散了社会组织活动可能给相关政府部门带来的政治风险,但对社会组织的监管执法追责的难度也随之加大。

本文将《慈善法》颁布作为时间节点,划分“前慈善法”立法时期与“后慈善法”立法时期。在“前慈善法”立法时期,存在执法权依据层级较低,对监管机关来说可操作性差的问题,各地政府对社会组织的监管态度不一,同地区对不同行业的监管也不一,客观造成了社会组织发展地区不平衡、行业不平衡。

而民政部门执法呈现出以下几大特点:其一,主动监管较少。其二,行政处罚畸轻畸重。其三,行政处罚决定书撰写质量较差。

造成这种情况主要有三个原因:其一在于法律授权较少;其二是由于长期双重管理的情况下,民政部门不能有效地对这些社会组织进行行政处罚;其三是因为民政部门“管不过来”。

“后慈善法”立法时期,《慈善法》的颁布对于行政监管问题的解决是一个不可多得的机会。首先《慈善法》的法律层级高,是全国人民代表大会通过的法律,根据《行政处罚法》的规定,法律可以设定各种行政处罚。其次,《慈善法》设立的行政处罚权种类多样,涉及的违法行为范围广。《慈善法》的颁布在某种程度上解决了行政监管的第一个问题,最终使得民政部门行政处罚时“有法可依”。因此,民政部门不仅要加强制度建设,形成成熟的行政处罚系统,培训相关的行政执法人员,并利用新技术促进科学地行政监管,而且,执法单位要协助慈善组织进行自治,可以与第三方机构进行合作,在做好培训的同时,发挥行业组织的自治作用。第三,要加强对慈善组织的信息公开透明的监管,引入社会监督的力量,通过行政监管加强透明公开。

慈善法治研究会理事、上海工程技术大学副教授吴磊在《浅论公益创投的实践困境及制度创新》一文中认为:近年来,上海、南京、东莞、苏州等地纷纷借助公益创投理念创新公益组织的培育和发展,并形成了多种实践模式。但是在公益创投的实践过程中仍然存在种种瓶颈问题,本文旨在梳理公益创投的实践困境,并提出促进公益创投制度创新的可能路径。

公益创投的实践困境

(一)“合作”或“管理”:公益创投中政府角色定位偏移

政府行政主导权力过强,公益创投市场化尚未形成。许多地方政府在公益创投实践中,一般委托社会组织开展,公益创投应当看做是政府与社会组织合作的一种重要方式。但是,行政权力主导的趋势依然较强。

(二)“使命”或“活命”:公益社会组织的定位不够清晰

1.政府公共服务偏好与社会工作领域不一致。政府所关注的公共服务种类虽然是我国经济社会发展面临的突出问题,但相对于社会工作的实际领域的广泛性而言,还是具有一定的局限性。政府为主导的自主模式,限制了社会组织的自主决策和自主管理,不利于其提供多样性的、满足居民个性化需求的社会服务。

2.公益创投资金筹集渠道有限。资金筹集渠道的限制也使得社会组织从事公益创投限制遇到障碍,不利于社会组织开展有序的公益创投竞争,同时造成了大量的人力及财力资源浪费。

(三)“形式”或“内容”:公益创投顶层设计不够合理

1. 公益创投缺乏法律依据。总体而言,公益创投立法层次不高,位阶较低,权威性尚显不足。公益创投的法律缺失导致制度刚性约束不足,影响了公益创投快速发展。

2. 公益创投现有法律制度的障碍。目前我国关于公益创投还未有专门的法律规范,仅有的相关法律制度中也在一定程度上形成了对公益创投发展的障碍。

(四)“近视”与“单一”:公益创投的可持续发展机制尚待完善

1.缺乏持续的经费保障机制。相比于国外公益创投,国内创投项目设定时间普遍较多,长期性和持续性不够,尤其是缺乏持续的经费保障机制。上海、南京、广州、东莞等地开展的公益创投实践中,项目周期大多为半年到一年,然而,就某一类公共服务而言,其需求可能是长期的,并非简简单单一个项目周期就能解决。尤其是社区治理、社区服务类的项目都属于持续性的,较短的周期不利于项目进展。

2.筹资渠道较为单一。目前社会组织参与公益创投大部分为政府资金资金,仅有少部分来源于基金会、企业或其他社会渠道。在追求项目社会效益与社会组织发展的共同目标下,如何推广公益理念,挖掘潜在的资金渠道,是未来公益创投发展亟需解决的新问题。

(五)“失衡”与“过度”:公益创投的评价机制不够健全

目前公益创投的评价还停留在对项目“管理绩效”而非“治理绩效”的评价。过分强调量化指标,容易导致无论是政府还是社会组织,“都会形成购买和提供易于操作、能够起到立竿见影效果的项目的倾向,或者因为过度依赖评估指标而有选择地开展某些项目”。

(六)“需求”与“供给”:公益创投的公共服务供需不够匹配

公益创投作为公共服务供给的创新载体,以居民公共服务需求为导向。然而,目前在许多城市公益创投项目开展中,社区居民公共服务需求与公益创投项目存在不匹配的现象比较突出。

公益创投发展的制度创新

(一)制度创新的关键:调适政府角色

推进公益创投制度创新,关键在于调适政府的角色,从公益创投的主导者、组织者和管理者转变为引导和规范公益创投的导航者、调控者和治理方,构建起政府、公益组织和社会企业协同创新的发展新模式。

(二)推进公益创投制度创新的发展路径

第一,尽快出台全国层面的公益创投指导意见。应当做好公益创投的“顶层设计”,在调查研究基础上,广泛地吸收各级民政部门、科研机构、企业、公益组织以及公民的意见和建议,尽快出台全国性的公益创投指导意见,更好地推进公益创投不断发展,满足社区居民的各种公共服务需求。

第二,完善公益创投的需求调研机制。在推进公益创投发展中,必须充分对接公众需求,考虑社区居民对于项目的知晓度和参与度,向社区居民征集创投的“好点子”“妙主意”,积极营造社区居民广泛参与的良好氛围。

第三,健全公益创投资金筹资机制。政府可以通过改进捐赠税政策,建立激励机制,进一步增强社会责任,积极引导慈善公益认识,积极投身于公益创投事业。

第四,深化公益创投的“三社联动”机制。形成“专职社工+公益组织”“专职社工+志愿者”等多种创新模式,形成社区专职社工、社会组织以及专业社工良好的协作关系网络,丰富“三社联动”工作机制。

第五,健全公益创投绩效评估机制。应当健全和完善公益创投的绩效评估制度,除了关注公益创投的效率、效果外,更应该注重公众的满意度评价;在评价主体方面,建立健全由出资方(购买方)、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制;在评估工具的使用上,积极借鉴和引进注重经济效率、财务可持续与社会价值并重的评估工具;在评估过程中,要注重公开透明和公平公正原则,防止公益创投中的各种寻租行为;而在评估结果的反馈中,可以将公益创投的评估与社会组织评估、政府购买公共服务项目招投标有效衔接起来,从而通过创投项目实施达到满足公众公共服务需求,创新社会治理体系的需要。


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