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任海涛:我国校园欺凌法治体系的反思与重构——兼评11部门《加强中小学生欺凌综合治理方案》

2019-02-26 09:35:59 字体:

内容摘要

在全面依法治国的当下,校园欺凌这一问题最终仍需通过法治的手段予以解决。学术界目前关于校园欺凌法治体系的建议成果颇丰,但仍然存在概念不统一、缺乏可操作性等问题。教育部等11部门的《加强中小学生欺凌综合治理方案》在明确校园欺凌定义的基础上,勾勒出应对校园欺凌的多部门协同治理框架。全面解决校园欺凌这一难题,需要对《方案》等既有政策进行深入细化,并在坚持法治原则的基础上进行专项立法及适度改革现有法律框架,从而确立多层次立法模式、建构职责分明的政府运作机制、制定细致的学校防治方针以及注入社会力量,形成防治校园欺凌的综合性法治体系。

关键词:校园欺凌 法治体系 网络欺凌 协同治理

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近年来,针对校园欺凌,国务院和相关部门已发布了多个防治校园欺凌的文件,2016年4月,国务院教育督导委员会办公室印发了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》;11月,教育部等9部门又出台了《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》;12月,国务院教育督导委员会办公室则印发了《中小学(幼儿园)安全工作专项督导暂行办法》。2017年12月,教育部等11部门联合出台了《加强中小学生欺凌综合治理方案》(以下简称《方案》),首次以官方文件的形式界定了校园欺凌的概念,明确了治理这一问题的指导思想、基本原则,以及具体的治理措施与分工。

党的十八大以来,党在我国国家治理进程中开启了全面依法治国的新征程,全面依法治国的时代背景和教育现代化的现实需求呼唤着校园欺凌治理路径的制度化与法治化。面对校园欺凌,我国须在以《方案》为代表的政策文件之基础上进行专项立法,并适度变革现有的法律体系,构建应对校园欺凌的法治体系。

一、我国学者有关构建校园欺凌法治体系建议的梳理

目前,我国学者关于建立应对校园欺凌法治体系的成果数量颇丰,这些成果大致可分为四类:

 其一 ,从法律规制层面宏观地探讨校园欺凌的应对方法。这类成果主张我国应通过专项立法的方式明确校园欺凌概念及反校园欺凌的立法目的和原则、厘清反校园欺凌的主要内容、完善校园欺凌的发现与报告处理机制并强化校园欺凌的协同治理机制。

 其二 ,从《侵权责任法》的角度探讨校园欺凌相关主体应负的法律责任。这些论者认为,“成年欺凌行为人根据行为的特点应当承担单独、连带或按份责任;未成年行为人的监护人未尽到监护责任的承担替代责任;学校未尽管理职责的应当承担相应的补充责任”。

 其三 ,对当下我国针对校园欺凌的法律规制进行反思,指出其内在的缺陷。这些成果指出,现行法律在相关方面的“真空”是导致校园欺凌愈演愈烈的重要原因,如责任年龄制度就在一定程度上“庇护”了未成年人的违法犯罪行为;而部分法律中的制度弊端亦是纵容校园欺凌的重要原因,如针对未成年人犯罪事件,我国刑法采取“小儿酌减模式”,这对社会安全显然缺乏应有的考虑。

 其四 ,总结在校园欺凌事件中教师及学校应当承担的责任。这类文章聚焦于学校与学生之间的关系,认为学校与教师如若未尽到教育管理职责,则要承担相应的民事责任,在个别严重的情况下还要承担行政甚至刑事责任。

上述成果无疑为我们通过法治的手段应对校园欺凌提供了借鉴。但从实践的角度来看,这些成果亦存在部分不足之处。一方面,校园欺凌这一概念在上述成果中实际上并未得到统一;另一方面,上述多数文章仍然呈现出泛泛而谈的特质,没有勾勒出细致、具体的防治步骤。从更加宏观的角度来看,不仅是上述学者们的论述,即便是我国过去针对校园欺凌而制定的相关政策亦存在笼统、模糊的不足之处,例如预防机制不够健全、报告与处理机制不够全面以及沟通协作机制欠缺,等等;同时,这些政策规定中还存在着大量的“叙述性立法”,该类条款的内容往往以政策性或倡导性规定为表现形式,其宗旨往往是倡导某种政策或精神,而不是为政府和民众提供解决问题的具体处理路径。

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二、11部门《方案》所构建的校园欺凌治理体系评价

01界定校园欺凌认定标准

《方案》指出:“中小学生欺凌是发生在校园(包括中小学校和中等职业学校)内外、学生之间,一方(个体或群体)单次或多次蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段实施欺负、侮辱,造成另一方(个体或群体)身体伤害、财产损失或精神损害等的事件。”这一界定吸取了学术界观点,第一次从政策层面上清晰地界定了校园欺凌的认定标准。

首先 ,校园欺凌的双方当事人必须是在校生。校园欺凌不同于校园暴力,有学者曾经对两者进行过比较,指出应当从狭义上界定校园欺凌的概念,即校园欺凌不应包括校外入侵,也不包括教师作为受害人的现象。

 其次 ,从行为方式上而言,校园欺凌包括身体伤害、财产伤害与精神伤害。同时,该《方案》还明确指出了网络欺凌这一新型的欺凌方式。

 最后 ,在状态层面上,《方案》指出校园欺凌包括了学生间的单次或多次的伤害行为,而过去的经典定义则仅仅将校园欺凌的状态定位于持续欺凌,有学者曾提出“单独一次(欺凌)行为如果符合其他标准,也可以构成校园欺凌。”该观点被《方案》予以吸收。

02树立治理校园欺凌的基本原则

《方案》确立了治理校园欺凌的四项原则:一是坚持教育为先原则。《方案》指出,要深入开展中小学生思想道德等教育,培育包括学校工作人员、家长、学生在内的不同群体树立积极应对校园欺凌的意识;二是坚持预防为主的原则,即强化学校日常的安全管理,加强对事件频发场所的监管,理顺事件反映渠道;三是坚持保护为要的原则。《方案》要求确保学生,尤其是被欺凌学生的合法权益,防止二次伤害发生;四是坚持法治为基的原则,即按照全面依法治国的要求以及“宽容不纵容、关爱又严管”的原则,对欺凌者采取必要惩治措施,及时纠正不当行为。

03规划治理校园欺凌的具体措施

《方案》从健全预防机制、坚持依法依规处置、建立长效机制三个方面规划了治理校园欺凌的具体路径。首先,校园欺凌重在预防,尤其是在严格学校日常管理方面,《方案》指出学校应设立由校长负责的学生欺凌治理委员会,其成员包括教职工、校外专家、家长及社区工作者等群体(高中阶段学校还应吸纳学生代表)。可以说,对学生欺凌治理委员会这一组织的规划设置是《方案》的重点与亮点:一方面,它的建立属于一种长效机制,它将在学校内形成应对校园欺凌的牵头与应急组织,让校园欺凌事件得到及时有效的解决;另一方面,这一组织专业化、多维化的特质决定了其在事件处理问题上的权威性与合理性,合法认定校园欺凌行为,必须要有独立且专业的组织,而不能由校方个别领导或部门单独认定。

其次,《方案》要求相关机关拓宽处理渠道,以程序化、层次性的方式处置校园欺凌事件。具体包括:(1)一旦发生疑似校园欺凌的事件,学校学生欺凌治理委员会须在10日内完成对欺凌事件性质的界定。(2)县级防治部门具体负责校园欺凌的申诉请求。学校学生欺凌治理委员会处理程序妥当、事件比较清晰的,应以学校学生欺凌治理委员会的处理结果为准,确需复查的,需要在15日完成。(3)情节轻微的事件,由学校对欺凌者展开批评教育;情节较为恶劣的,学校可以请求公安机关的协助;而对于部分性质十分恶劣的事件,学校可联合其他部门将实施者转入工读学校。(4)公检法部门负责对涉嫌违反治安管理处罚法以及刑法的学生进行处理。

最后,《方案》要求建立防治校园欺凌的长效机制。这主要分为四个方面:(1)建立培训机制,加强对教育行政干部、校长以及教师的培训;(2)构建考评机制,将学生欺凌治理情况纳入相关人员的考评工作中;(3)树立问责意识,把防治学生欺凌工作专项督导结果作为评价政府教育工作成效的重要内容;(4)健全依法治理机制,建立健全中小学校法制副校长或法制辅导员制度,把防治学生欺凌作为依法治校工作的重要内容。

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04划定相关部门的职责分工

在《方案》设计的分工框架中,教育行政部门负责牵头做好专门(工读)学校的建设工作;中央综治办负责推动将学生欺凌专项治理纳入社会治安综合治理工作;人民法院负责依法妥善审理学生欺凌相关案件;人民检察院负责依法对学生欺凌案件进行审查逮捕、审查起诉;公安机关负责依法办理学生欺凌违反治安管理和涉嫌犯罪案件,强化警校联动,做好法治宣传工作;民政部门负责引导社会力量加强对被欺凌学生及其家庭的帮扶救助;司法行政部门负责落实未成年人司法保护制度,建立未成年人司法支持体系;人力资源社会保障部门负责指导技工学校做好学生欺凌事件的预防和处置工作;共青团组织负责切实履行综治委预防青少年违法犯罪专项组组长单位职责;妇联组织负责配合有关部门开展预防学生欺凌相关知识的宣传教育;残联组织负责积极维护残疾儿童、少年合法权益;学校负责具体实施和落实学生欺凌防治工作。

不过,从实践的角度来看,该《方案》仍然存在一些不足之处。首先,教育部门如何牵头组织余下10部门以及学校的工作则未进行深入规定,这必然导致教育部门的这种牵头地位在实践中缺乏现实的可操作性;其次,《方案》对社会力量的引入一笔带过,没有给予足够的重视。作为一种复合型社会学理论的“社会生态的素质—压力模型”理论将校园欺凌视为一种压力生活事件,个体的认知与生物素质以及社会环境中的风险都会对校园欺凌当事者的心理健康产生直接或间接的作用,这就在理论上呼唤着治理校园欺凌的社会力量的融入;再次,《方案》要求坚持法治的基本原则,但在实践中,无论是学校还是公安等机关往往都回避了对这些行为的刑事处罚。因此,如果《方案》能够指出常见的具有犯罪性质的校园欺凌行为并明确列举出对应的刑罚措施,则《方案》的指导意义将更为明显;最后,《方案》个别措施实际上在现实生活中已无法发挥制度的本来作用,如《方案》要求对于“屡教不改或者情节恶劣的严重欺凌事件,必要时可将实施欺凌学生转送专门(工读)学校进行教育。未成年人送专门(工读)学校进行矫治和接受教育”,而正如有论者指出的那样,专门(工读)学校早已因招生的非强制性而失去了其本来的作用,这也在很大程度上削弱了《方案》的实效。

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三、构建我国校园欺凌治理体系的基本原则

01预防为主,教育优先

预防校园欺凌最为根本的路径在于有效教育,这是学校需要首先承担起来的责任。教育是成全生命的人文之学,学校应当秉持尊重生命价值、促进生命发展的教育立场,注重培养学生珍爱自己及他人生命的意识,从源头上铲除校园欺凌的思想土壤。学校在平时的教学进程中仅关注学生文化成绩以及校园欺凌发生后对学生一味地苛责的做法,都无法使欺凌者真切认识到校园欺凌的危害及自身行为的错误性质。学校作为一个教育机构,必须要更新教育理念,改变只关注知识灌输的现状,让教育回归育人的本质。

02法治原则

在以往的实践中,我们往往倾向于通过运动开展对校园欺凌的集中整治,但运动的内在缺陷决定了它无法持续且全面地解决这一问题。“专项行动结束后,校园欺凌行为是否会抬头?原有的集中力量整治的效果很有可能会因人员和时间等客观因素的制约而减弱,甚至回归常态。这样一来,就容易出现时紧时松的执法现象,容易使学生、学校乃至社会人士产生一种只要在专项整治行动中遵守法规校规,过了之后无所谓的错误信号,不利于校园欺凌事件的有效解决”。

法治原则要求国家针对校园欺凌问题展开专项立法,以制度化的细致方式应对这一难题,尤其是对部分性质恶劣的校园欺凌,必须通过法律的方式进行惩戒,及时纠偏,避免出现过往治理进程中“宽容”与“纵容”混淆不清的实践误区。

03社会补充原则

法治是一项宏大的事业,它影响到无以计数的普通人的生活”。故而,法治化的社会治理工作绝不是一种主客体之间单一的治理与被治理的状态,其实质乃在于“社会治社会”,即社会自治。

党的十八大以来,“法治社会”这一理论命题逐渐成为了法治建设过程中的重要内容,中共十九大报告也强调要“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。作为一个“偏正短语的‘法治社会’”,它其实指的就是“社会组织依据法律和章程等组织规则的自治”。应对校园欺凌,发挥公权力的主导作用以及确立学校的治理中心地位固然重要,但社会力量的辅助功能同样举足轻重。未来我国专项立法需要认真引入社会力量,并规划出细致可行的社会力量参与治理校园欺凌的具体路径。

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四、我国校园欺凌法律治理体系的构建展望

01确立多层次立法模式

中国人口庞大,国土面积广阔,这就注定类似于中国这种“超大型国家”仅有一部国家立法不足以全面细致地应对校园欺凌这一问题。例如,“截至2015年,美国50个州和哥伦比亚特区都相继制定或修订了专门的反校园欺凌法”。“这种做法体现了原则性与灵活性的有机统一。全国性法律是原则,不能违反,但是各个地区、不同学校可以从本地区、本学校的特殊情况出发,制定更有针对性的办法,这样便于更有针对性地治理校园欺凌行为。” 

值得注意的是,2015年新修改的《立法法》赋予了全国所有设区市的人大及其常委会以立法权。这就为专项立法鼓励多层立法的内容提供了法律支持。我国针对校园欺凌的专项立法应鼓励各地人大及其常委会或政府制定相应的地方法规或规章,各地学校及地方社会组织亦应因地制宜地制定本地的特殊方针,实现对校园欺凌的精致化应对。

02建构职责分明的政府运作机制

一方面,专项立法应规划各级政府及人民团体的职责,建立全国性及地方性预防、应对网络。此次11部门《方案》就较为细致地划定了包括教育行政部门、法院、检察院、公安部门及妇联等政府部门和人民团体的职责。另一方面,专项立法更应明确相关政府部门的牵头部门以及在发生问题后该牵头部门的具体牵头措施,保证立法的可行性与高效性。笼统地指定牵头部门却又未谋划具体的统摄措施,无疑将会在实践中使得这一规定沦为形式。

03制定细致的学校防治方针

 第一 ,应在学校范围内全面拓宽校园欺凌的反映渠道。专项立法应当广泛地设置以校园为载体的欺凌投诉信箱、电话,从而让受欺凌的学生及其他发现者得以及时检举。

 第二 ,开展促进学生自我发展的各类教育活动。我国未来的专项立法亦应要求学校在宏观上更新教育理念,培养学生树立正确的人生观和价值观。其一,学校应“为未成年学生提供具体的多元的教育、文化和生活范式,以让不同文化背景的学生获得更好的理解与被理解”。其二,学校应长期开展有关人际交往的教育活动。其三,学校还应重点加强对学生的法治教育,并按照2016年6月教育部、司法部、全国普法办联合印发的《青少年法治教育大纲》开展学校的法治教育。

 第三 ,专项立法应构建教师责任机制。应对校园欺凌,提高教职员工的责任意识、建构相应的责任机制是不可或缺的一环。同时,专项立法应整合国务院《事业单位人事管理条例》第28条、人力资源和社会保障部《事业单位工作人员处分暂行规定》第17条、教育部《中小学教师违反职业道德行为处理办法》第4条的相关规定,明确教职员工的职责与惩戒方式,从而充分调动学校的整体能动性。

 第四 ,设立校园欺凌应对小组。专项立法应督促各级中小学建立常设的校园欺凌应对小组,并明确针对个案的具体步骤:(1)接到举报后,校园欺凌应对小组应首先在10日内召开小组会议;(2)对于认定为校园欺凌的事件,应将其引入校园欺凌处理阶段;(3)由校园欺凌应对小组展开具体的诸如通知家长、对欺凌者进行批评教育及心理辅导等专业工作;(4)辅导结束后转入善后辅导阶段,因为欺凌行为的“辅导成效并不是一蹴可几,学校应进行长期的追踪辅导”;(5)对于性质较为恶劣的校园欺凌,学校应当通知当地派出所。

 最后 ,专项立法应督促学校明确针对欺凌者的校内纪律处分并予以落实。例如菲律宾《教育部儿童保护政策》规定:“根据学校已有的或教育部的规章制度对侵犯者实施合理的纪律处分,包括书面警告、社区服务、停课、隔离或开除等。”菲律宾这一政策中的“社区服务”对我国而言很有借鉴意义,现实中学校的一些处分实际上无法让欺凌者改过自新,但社区服务无疑会以其实践优势增强欺凌学生的社会公德心,从而抑制甚至铲除其再次欺凌同学的心理苗头。

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04、注入社会力量,实现协同治理

“国家治理并非国家包办”,社会为防治校园欺凌的工作提供了人力、智识资源,建构了外部保障,这正是当下我国提倡的“法治社会”的应有之意。

在建设法治社会的大背景下,我国未来专项立法亦应构建社会团体、组织与政府机关及学校综合治理之新模式,“协同治理的要义是通过多元主体在共同处理复杂社会事务过程中的相互协调,消除彼此间存在的隔阂与冲突,实现共同行动,以最低的成本实现公共价值和长远利益”。

第一,学校应同家长共同应对校园欺凌。第二,专项立法应当倡导专业人士组成应对校园欺凌的社团组织,实现治理校园欺凌的针对性与专业性,这里的专业人士可以包括教育专家、律师、社区工作人员、心理咨询师、社会学专家,以及非营利组织、非政府组织成员等。

这种社会组织应当具备如下功能:(1)信息收集、共享功能。(2)法律应急功能,即对个别恶性的校园欺凌事件及时予以制止并与相关政府或司法部门取得联系,寻求法律协助;(3)追踪辅导功能,对欺凌者进行必要的追踪观察,遏制其再次欺凌同学的心理苗头。

05完善家庭教育制度

家长或监护人对子女的欺凌行为无疑具有协助改善的义务。在英国,如若欺凌学生的行为无法改善,则LEA(地方教育当局)或学校可以要求家长负起连带责任。反观我国在家庭教育方面,不论是政府部门还是学校,都没有给予充分的重视。面对这种极不平衡的家庭教育现状,未来我国专项立法应将家庭教育纳入国家基本公共服务的范畴,提升家庭教育的能力,建立对不履行监护职责的父母的惩戒机制;甚至,专项立法可以强制施暴学生的父母接受教育及相应的行政处罚,促使其改变自身不良的教育方式。

06建立应对网络欺凌的机制

网络欺凌是随着互联网技术的发展而出现的一种新型校园欺凌,我国目前在应对校园欺凌方面尚无成熟的经验。国际上,“澳大利亚着重于为学校开发各类网络安全教育课程,从源头防范网络欺凌的发生;欧洲国家在开展网络欺凌研究上采取的态度是通力合作、共同防范,在预防教育上下大力气;而美国则制定一系列相关法律来遏制日益蔓延的网络欺凌现象,通过立法来保护未成年人的网络安全”。

借鉴上述国家的经验,我国应对网络欺凌可从以下几个方面入手:(1)要求学校对学生开展教育,使其深刻认识到负面消息网络传播的危害;(2)规定对于受到网络欺凌的儿童、学生,可以根据其本身或者保护者的要求删除相关网络信息,提供、公开发信息者的个人情报,必要的时候还可以通过公安机关实现;(3)受害人可以要求相关网络服务运营商并请求司法部门协助提供信息发布者的个人信息,提出侵权损害赔偿请求等。

07实现欺凌行为与现有法律的有机衔接

专项立法应当促使欺凌行为与现有法律特别是刑事法律的对接,依法处置部分恶劣行为,发挥民事、行政法律的治理功能以及刑事法律的震慑作用。例如,专项立法可以列明言语欺凌可能违反《治安管理处罚法》第42条的规定或构成《刑法》第246条侮辱罪、诽谤罪;殴打行为可能违反《治安管理处罚法》第43条的规定或构成《刑法》第234条故意伤害罪;在多人场所逼迫他人实施羞耻行为可能构成《刑法》第237条强制猥亵罪,等等。

08改革刑事责任年龄制度

在当下的刑事责任年龄制度下,很多严重的校园欺凌行为尤其是涉及杀人、伤害等后果的行为往往因为当事人未达到14岁或16岁的刑事责任年龄而不能被追究任何刑事责任。这无疑极大地纵容了部分校园欺凌学生。

面对部分恶劣的校园欺凌事件,我国刑事法律体系可以从以下方面选择一种模式进行改革:(1)降低刑事责任年龄,从而对部分恶劣的事件进行及时打击;(2)增加已满14周岁不满16周岁年龄段应负刑事责任的罪刑种类;(3)引入恶意补足年龄制度。这一制度是指若有充足证据表明未成年人主观恶意已能够使其区分对错而又执意触法,虽当事人未达到刑事责任年龄,依然可追究其刑事责任。