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戴国立:析论高校教育惩戒权的法律控制

2019-03-26 09:45:14 字体:

内容摘要

高校教育惩戒具有两面性,运用恰当其可以起到维护教育教学秩序的作用,运用不当则会侵害学生权利。当前,高校教育惩戒设定权存在越权设定、表述模糊等问题;惩戒实施权存在过度惩戒、违反法定程序等问题。要实现教育惩戒权与学生权利的平衡,首先应当从立法上完善教育惩戒设定权,将身份性惩戒等事项交由权力机关进行立法。此外,还应当在教育惩戒实施过程中引入比例原则、正当程序原则,将高校教育惩戒实施行为纳入法治化轨道,避免造成对学生权利的不当侵害。

关键词:高校教育惩戒 法律保留 比例原则 正当程序

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教育是一项培养人的社会活动,它具有政治、经济、社会等多种功能,但这些功能需要借助一定的手段方可实现。良好的教育教学秩序是实现教育目的与功能的必要条件。教育过程中总会有一些违反纪律或不能达到学业水平的学生,学校有必要对这些学生进行惩戒。

前苏联教育家马卡连科就曾经指出:合理的惩戒不仅是合法的也是必要的。这种合理的惩戒有助于养成学生坚强的性格,培养学生的责任感,锻炼学生的意志和人格,培养学生抵抗诱惑和战胜诱惑的能力。

但另一方面,高校教育惩戒又关系到大学生的权利与自由的限制于剥夺,而要避高校学生权利在教育惩戒中被不当侵害,就应当对从控制高校教育惩戒权入手,实现惩戒权(权力)与学生权(权利)的平衡。

 内涵界定 高校教育惩戒权之再认识

虽然“惩戒”一词存在于我国的《公务员法》《法官法》等法律法规中,但在我国的高等教育立法中尚无一席之地,这也导致人们对教育领域“惩戒”的含义众说纷纭、莫衷一是。

《新华词典》对惩戒的解释是“通过惩罚使人警戒”,申素平教授认为惩戒是“通过对不合规范行为施与否定性的制裁,从而避免其再次发生,以促进和规范行为的产生和巩固。”

上述两则定义都是从教育惩戒实施角度做的界定,其只揭示了教育惩戒的一个方面。高校教育惩戒权除包括惩戒实施权外,还包括惩戒设定权。

1、教育惩戒设定权

惩戒设定权是国家机关或高校通过制定教育法律、法规、规章或校规等方式,创设学校可给予学生的惩戒种类、形式、幅度等的权力。

从主体看,惩戒设定权包括高校和高校以外的国家机关两个主体。

之所以高校拥有教育惩戒设定权,主要是受特别权力关系学说的影响,该学说最早起源于德国,1794年普鲁士一般邦法把“穿制服的国民”和一般的国民区别开,以法律的形式对特别权力关系进行确认。

该法律规定“军人和公务员除了尽一般下属之义务外,并对国家元首负特别忠贞和服从之义务”。该学说最早由德国学者拉班德率先提出,随后由奥托·迈耶加以系统化、体系化。该理论起初只在解释公务员和国家之间关系时使用,其强调的是公务员对国家负有特殊的忠贞和服从的义务。后来才慢慢推广至其他领域,如军人、学生、罪犯等。

根据这一理论,为了维护正常的教学秩序,学校拥有对学生的教育、奖惩等事项的绝对权力,学校可以通过制定校规,设定各种惩戒措施,而无须法律授权

随着特别权力关系学说的修正和瓦解,高校可以设定的惩戒权也受到限制,有学者认为,如果高校不受法律限制,可以任意设定教育惩戒,有可能成为法治国下的一个隙裂。

但这并不意味着高校教育惩戒设定权的完全丧失,因为惩戒规范制定的是否合法合理直接关系到惩戒权行使的状况,然而惩戒规范的内容具体而微,不可能完全由国家法律来规定。

每个学校的发展要求不同,也在客观上需要学校根据自身的状况制定具体的惩戒规范。

如果完全放任高校制定惩戒规范,可能会造成高校在规范中制定不公正的内容,以合法的方式将惩戒作为侵害学生合法权利的工具。

但如果完全由国家来制定惩戒规范,立法部门必然会因为相关信息的不足与专业能力的限制,没有能力制定出真正合适的惩戒规范。

2、教育惩戒实施权

惩戒实施权是高校为实现教育或管理之目的,依国家立法和学校规范,对违反特定义务或未达到规定要求的学生,所采取致使学生承受不利负担、并作成书面决定的非难性或惩罚性措施的权力。

目前,学界对教育惩戒实施权存在四种不同的观点。

第一种观点认为,高校教育惩戒实施权的主体限定为学校,不包括教师。台湾学者秦梦群认为,教育惩戒是“学校为矫正学生的偏差行为或排除学生干扰及妨碍教学活动的各种不当行为,以建立起符合社会规范的行为而采取的强制性措施。”

第二种观点认为,高校教育惩戒实施权的主体不仅包括学校,也包括教师。台湾学者周志宏把教育惩戒表述为“学校或教师为达成教育的目的,藉由物理上或心理上的强制力,对于违反特定义务之学生,所采取具有非难性或惩罚性的措施,学生因此受到某种不利益或精神上、身体上之痛苦”。

第三种观点认为,高校教育惩戒权可及的范围仅包括高校对学生作出的纪律处分,不包括学生因学业不合格而受到的学业惩戒。如台湾学者李建良认为,学生惩戒,是指因学生品行不良或行为偏差而遭学校施予警告、记过、留校察看、勒令退学及开除学籍等措施;高校因学生课业不及格而给予退学,是出于对学生学习能力的负面评价,而不是对其学习不力予以制裁,所以在概念上不宜称之为惩戒措施。

第四种观点认为,高校教育惩戒权的范围,除了纪律处分外,还包括学生因学业不合格受到的惩戒。韩兵教授认为“如果将基于学业原因给予学生的不利负担排除在惩戒之外,则当今关涉学生许多重大利益的诸多的退学、推迟授予学位以及撤销已经颁发的学位等纠纷都不在理论研究之列了,这样对学生权利保护和学校自主权的维护都是不利的。”

笔者认为,教育惩戒的主体不宜过宽,应当限定为学校作出的具有书面形式的惩戒,不应将教师对学生的“批评教育”“言语责备”等教育手段包含其中,因为这种非正式教育惩戒手段,一般不涉及对学生权利的剥夺或限制。而高校教育惩戒的范围也不宜过窄,既应包括高校基于纪律原因对学生作出的惩戒,亦应包含基于学业原因作出的惩戒。

 为何控制教育惩戒权控制之原因分析

1、惩戒权之公权力属性决定其容易侵犯学生权利

我国《教育法》第29条规定学校拥有“对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分”的权利。由于法律条文使用的是“权利”而非“权力”,这导致人们对高校教育惩戒权法律性质的不同认识。

目前有私权利说、公权力说和混合说三种不用的学说。

 持“私权利说”者认为 “在我国的立法技术上,对作为国家权力的行政权的文字表述一般用‘职权’、‘职责’、‘权力’、‘负责……工作’或者‘主管……工作’,对作为公民、法人或者其他组织的权利即不具有或者不认为具有支配性和公益性的权利用‘权利’”我国《教育法》第29条的表述是“学校及其他教育机构行使下列权利……”,因此,包括教育惩戒权在内的学校管理权属于私权利,而非公权力。

持这一观点的学者还主张高校与学生之间是一种契约关系,高校对学生的惩戒权来源于学校入学时与学校之间所形成的合意,学校对违反契约条款的同学进行惩戒,本身就是在履行契约。

 持“公权力”学说者认为 ,高校对学生实施的学籍管理、学历与学位管理、奖惩及处分等都是学校单方意志的表现,学校的这种管理权限具有强制性,且不能放弃,与当事人可以通过意思自治自主设定、自由处分之私权利有本质不同。

最高等人法院在“田勇诉北京科技大学拒绝颁发毕业证书、学位证书”一案的公报案例中指出“在我国目前的情况下,某些事业单位、社会团体虽然不具有行政机关的资格,但是法律赋予它行使一定的行政管理职权,这些单位、团体与管理想相对人之间不存在平等民事关系,而是特殊的行政法律关系。”

 持“混合说”者认为 ,高校教育惩戒权兼具公权与私权两种性质,他们认为可以把高校教育惩戒分为基于学籍管理的惩戒、基于奖助学金管理的惩戒、基于利用物管理的惩戒三种形式,其中由学籍管理作出的惩戒权是具有公权性质,基于奖(贷、助)学金管理所作的惩戒,具有私法性质,基于利用物管理的惩戒则要根据惩戒目的和当事人在惩戒关系中的地位具体分析其性质,如对宿舍留宿异性者给予纪律处分则属于公权力性质的惩戒,而对毁坏宿舍物品行为的给予金钱上的惩戒则属于私权利性质。

笔者认同“公权力”学说,因为在教育惩戒关系中,高等学校始终处于掌握惩戒权的一方,而学生则处于被惩戒方,学生对来自高校的惩戒虽然享有陈述、申辩等权利,但是高校最终是否作出惩戒,作出何种类型的惩戒都不取决于学生的意志,因此,教育惩戒双方主体之间的地位是不对等的,高校教育惩戒权具有单方性、强制性等特征。

私权利说与混合说将学生受到惩戒视为是违反与学校之间契约关系的结果,忽视了惩戒权的上述特征。

公权力来源于私权的让渡,且以保护私权、维护公共利益为其使命,而“以公共利益为本位的公权力行使,具有私权利行使所无法比拟的优先性,这种优先性承袭自公共利益对个人利益的优先性。” 

由于高校掌握的教育惩戒权始终处于强势支配地位,而学生享有的受教育权等私权利则处于弱小被支配地位,双方始终处于一种矛盾关系,学校惩戒权行使不当必然会侵犯到学生权利,因为“学校在行使管理权的过程中不可避免地会涉及学生方面的的民事权利,双方对同一标的都有可能享有权利,从而权利冲突也就难以回避”。

任何公权力都具有扩张、膨胀之本性,教育惩戒权也不例外,如果高校教育惩戒权得不到有效控制,其很容易背离宗旨,侵害学生权利。

2、高校教育惩戒设定问题繁多

1越权设定身份性惩戒

根据高校教育惩戒是否改变学生的在学关系,可把教育惩戒分为身份性惩戒与非身份性惩戒。教育实践中的开除学籍以及带有惩戒性的取消入学资格、取消学籍、退学等均属于身份性惩戒。

高校对学生作出身份性惩戒,意味着学生身份不复存在,学生的受教育权在特定时期也随之丧失。既然身份性惩戒会对被惩戒方带来如此严重的后果,究竟谁才可以设定身份性惩戒措施呢?作为教育基本法的《教育法》以及《高等教育法》均未予明确。

目前,对高校学生的身份性惩戒主要是教育部的行政规章和高校校规。如教育部颁布的《普通高等学校学生管理规定》(2017)(以下简称规定)第9条、10条、37条规定了高校教育惩戒的类型,包括警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍以及取消入学资格、取消学籍、退学等。

其中,开除学籍以及取消入学资格、取消学籍、退学属于身份性惩戒。

除教育行政部门颁布的学生管理规定外,高校校规中也存在着大量的身份性惩戒,如媒体报道的黑龙江齐齐哈尔工程学院《学生违纪处分条例》规定学生“在校期间非法同居或发生性关系者,给予开除学籍处分。”

高校为了保障教育目的实现,在特定情形下可以对个别学生的受教育权在内的基本权利进行一定的限制,但是高校对学生权利进行限制的依据不能仅仅以教育行政部门的政府规章或高校校规。

学生一旦入学,其接受高等教育的权利便受到宪法的保护,身份性惩戒措施涉及人民在宪法上受教育权的限制,属于攸关人民基本权利的重要事项,应保留给立法机关作出基本性的决定。

国家教育行政机关以及高校校规中只能在法律规定的惩戒种类和幅度范围内作出具体性规定,而不得创设新的惩戒措施。

2惩戒规范表述笼统

高校校规的重要作用就在于对学生的行为进行指引和评价,而指引的前提就是让学生知悉校规的内容,明确性是对校规的基本要求。

当前,我国不少高校校规对教育惩戒的规定过于概括、模糊。主要表现以下两个方面:

其一,对惩戒行为的表述过于概括或含糊。有的高校将“损害学校声誉”、“严重违背社会公德,造成不良影响”或“损害大学生形象”等列为可以惩戒的学生行为。

其二,在学生违纪行为确定的情况下,适用何种惩戒措施规定的过于宽泛。如某高校的学生违纪处分规定中规定“泄漏国家秘密的,视情节轻重,给予记过以上处分。”

如此概括的表述方式,一方面是学生难以起到指导学生行为方式的作用,校规作为指引学生行为规范的作用必然会大打折扣,另一方面也为高校滥用教育惩戒权埋下了隐患,尤其是在当前我国高校给予学生惩戒时的程序保护还远远不充分的情况下,过于宽泛的惩戒规定,惩戒权滥用的可能性就更大。

3、高校教育惩戒实施缺乏制约机制

1过度行使惩戒权

从词义上看,“惩戒”是“通过惩罚使人警戒”。“惩”是手段,“戒”是目的。高校惩戒学生时,应该使惩戒手段与学生的违纪情节相适应,如果使用较轻的惩戒措施就能达到教育目的时,学校就不应该使用更重的惩戒手段。

换言之,高校教育惩戒除了应遵守合法性之原则,还应当遵循合理性之原则,高校对学生实施的教育惩戒应当适合于教育目的之要求,不能超出必要性至限度,否则就构成惩戒权的滥用。

实践中,有诸多因高校对学生惩戒过重导致学校败诉的案件。

如,河南师范大学孙振伟同学因替考,被学校开除,其不服学校的开除处分决定,起诉至河南省新乡市牧野区人民法院,法院审理后认为“学校给予学生的纪律处分应当与学生违规违纪行为的性质和过错的严重程度相适应,孙振伟虽违反了校规校纪,但其认错态度较好,且是初犯,未造成严重后果,该行为尚不属情节严重,河南师范大学给予孙振伟开除学籍的处分明显过重。”

高校之所以可以过度行使教育惩戒权。主要是因为:

其一,高校学生管理者重惩戒轻教育的观念根深蒂固,他们认为严苛的惩罚是最为有效的教育手段,并且还能起到杀一儆百的效果。尤其是,国家法律法规或学校的校规赋予其惩戒手段选择权时,不少高校倾向于选择较重的惩戒手段。

其二,高校教育惩戒规范中的原则性、笼统性规范为高校留下了过大的自由裁量权。

其三,高校教育惩戒权缺乏有效的监督制约机制。受大学自治观念的影响,一般认为,高校对学生管理属于高校自治范围内的事项,行政及司法权不得干预。由于缺少对监督制约机制,高校过度行使教育惩戒权对学生造成侵害没有第三方予以纠正,客观上让高校行使惩戒权毫无忌惮。

2惩戒违反正当程序

“程序”是指“按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系”。

高校对学生实施教育惩戒,关涉到学生权利的克减与限制,应严格按照规定程序作出,否则就会面临败诉的风险。

笔者通过北大法宝、中国裁判文书网检索了1999年至2016年间发生的78个高校教育惩戒诉讼案例,高校因违反法定程序而被法院判决败诉的有16个,占所有高校教育惩戒诉讼案件的48%。

归纳起来,高校违反法定程序大体有以下四种情形:

一是高校未告知学生有申请听证的权利。

虽然《规定》并未规定学生享有听证的权利,但是部分高校从保障学生的程序权利出发,在其制定的校规中规定了对涉及学生身份改变的惩戒措施,学生有权申请听证。学校如果未按照其校规告知学生具有申请听证的权利,学校据此作出的惩戒决定也会因违反法定程序而无效。

如在“孙某某诉上海理工大学开除学籍”案中,因上海理工大学违反其制定的《学生违纪处分条例》,在作出开除决定前,并未告知孙某某具有申请召开听证会的权利,最终法院以学校违反法定程序为由,撤销了学校开除学籍的决定;

二是未听取被惩戒学生的陈述和申辩。

“于艳茹诉北京大学撤销博士学位”案中,北京大学在作出被诉《撤销决定》之前,并未充分听取于艳茹的陈述和申辩,法院认为“学位条例及相关法律法规虽然未对撤销博士学位的程序作出明确规定,但撤销博士学位涉及相对人重大切身利益,是对取得博士学位人员获得的相应学术水平作出否定,对相对人合法权益产生极其重大的影响。北京大学作出的对于艳茹不利的《撤销决定》,有违正当程序原则”;

三是高校在作出处分决定时,未告知学生可以申诉和提出申诉的期限。

四是高校作出惩戒决定后,未将惩戒决定送达给被惩戒学生,开启我国高校行政诉讼先河的“田勇诉北京科技大学”一案中,北京科技大学就因未将开除决定送达学生而被法院判决败诉。

 如何控制高校教育惩戒权的法律控制方式

当前,我国高校教育惩戒权在设定和实施两个层面都存在诸多问题,从惩戒设定权的角度看,既有立法缺位的问题,也有立法越位的问题。

从惩戒权实施角度看,主要涉及高校教育惩戒自由裁量空间过大,存在滥用之嫌等问题。要使高校教育惩戒权得到有效控制,就应当把行政法的基本原理应充分运用到学校教育治理中,这也是过去常为法学界所忽视的部分。

(一)立法上落实重要惩戒事项的法律保留

法律保留是指宪法已经将一定的事项保留给立法机关,只有立法机关制定的法律才能对此加以规定,其他任何机关均无权进行规定。

该原则是行政法上一个持续争议的问题,其中争议的焦点多是集中于关于法律保留原则的适用范围问题。该原则最早是由19世纪末德国著名行政法学家奥托·迈耶率先提出并加以阐述的。

由于适用法律保留原则的范围不同,该原则又形成了“侵害保留说”“全面保留说”“重要事项说”“机关功能说”等四种不同的学说。

我国《立法法》采取的法律保留中的“重要事项说”,对重要事项采取列举的方式,保留给立法机关进行立法。之所以要将身份性惩戒适用法律保留原则,是因为高校对学生作出的身份性惩戒将直接导致学校与学生之间法律关系的灭失,是对学生身份权和受教育权的剥夺。

受教育权是公民依法享有的要求国家积极提供均等的受教育条件和机会,通过学习来发展其个性、才智和身心能力,以获得平等的生存和发展机会的基本权利。

受教育权已成为各国政府保障的基本人权,我国现行《宪法》第46条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。

从宪法的价值角度而言,受教育权的功能表现在普及教育,为人的文化生活和有尊严的职业生活提供必要基础;推动国家整体文明的提高;通过行使受教育权,社会成员获得建设民主社会与法治社会的基本伦理和哲学基础。

对基本权利的限制或者剥夺必须由法律加以规定,这是宪法制度下法律保留原则的基本要求。

法治国原则不但指向“保障个人基本权”,更指向“透过国会法律保障个人基本权”;而民主原则也不仅要求做决定的国家机关必须“具备民主正当性基础”,更要求该国家机关必须“具备有效形塑并整合人民意志、借以实现民主理念的能力”。

虽然我国《立法法》并未将受教育权的有关事项明确列入法律保留范围之列,但是该法第8条第11项采取的是兜底性条款。

虽然对于这一款内容所包含的事项,作为官方性质的《中华人民共和国立法法讲话》和《中华人民共和国立法法释义》两部著作均未明确,但并不意味着这些领域已为行政立法或地方立法所占领,只要全国人大或其常委会认为有必要,就可以制定法律。

笔者以为, 高校惩戒的法律保留应当完善这样三方面 :

首先对于纪律性惩戒的方式,应当由法律作出规定。

现行《规定》第五十一条的规定应当上升到法律层面。《规定》设定了“警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍”五种纪律惩戒方式,实践中还存在延期答辩、暂缓毕业等学术性惩戒方式,对于纪律性惩戒方式而言其目的是维护学校的管理秩序,约束学生的行为,间接实现高校的教育要求。

而学术性惩戒目的是维护学术秩序,实现高校学术、自治范围内的管理要求。

纪律性惩戒对于学生而言具有更强的权利侵害性和主观科责性,因此对于纪律性惩戒的方式应当保留给法律加以规定,学术性性惩戒方式可以不必强调法律保留。

其次,在《高等教育法》中增设关于身份性惩戒的条件,明确高校学生哪些行为可以被剥夺学籍。

《规定》第五十二条规定了学校可以开除学生的八种情形。根据法律保留原则《规定》的该条规定实际上应当上升到法律层面,除此之外也不应授权高校创设其他对学籍惩戒性剥夺的特殊规定。

比如有的学校规定“在课程作业、科学研究报告或者其他未正式发表的学术成果中,有剽窃、造假等违反学术规范行为的,视其情节轻重,给予严重警告至开除学籍处分”,又如有的学校规定“由他人代替或者代替他人参加校级以上体育竞赛的,给予开除学籍处分。”

这些高校自主规定学籍惩戒性终止的情形无疑扩大了《规定》的设定,在法律保留原则规制下也应当是不予准许的。

立法上应当修补这一惩戒权控制的漏洞,限制高等学校创设惩戒方式的权力,在法律规范中明确高校在学校惩戒规范中可以采用的惩戒形式,并将这些形式都纳入可以提出申诉的范围。

最后,在法律层面应当确定身份性惩戒的法定救济途径。

“有救济,斯有权利”。然而,我国现行《行政诉讼法》明确规定只有行政行为侵犯公民的人身权 与财产权才能纳入行政诉讼的受案范围。

从教育权领域的诉讼发展来看,关于高校学生何种惩戒可以提起诉讼救济,相关法律中并未明确规定,而是由司法实践逐步扩展而来。

2014年最高院发布的“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”(指导案例第38号)、“何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案”(指导案例第39号)、实际上是长期以来司法实践的总结,也代表了最高院在高校学生惩戒方面提供诉讼救济范围所及的司法观点,目前比较统一的司法观点都认为,对学生权利的救济主要集中于身份性惩戒,以及关于学位证、毕业证的获取。

而之所以通过指导案例形式对那些惩戒纳入行政诉讼受案范围,实质上也从侧面反映了法律规范对于救济范围并未予以明确。

那么在司法机关通过指导案例已经明确了学生惩戒的救济范围,那么还有无必要在法律层面再行规定呢?笔者以为还是有必要的。

一方面,关于司法制度的有关规定本就属于法律保留的范畴,指导案例所确立的受案标准只是一种“解释”而不能代替法律规定;另一方面,因身份性惩戒而造成学生无法获得学位证、学历证时,诉讼标的为惩戒决定还是诉请颁发学位证、学历证,实践中有不同的认识,有的观点认为应当以惩戒为标的,有的认为应当以学位证、学历证颁发行为为标的,由此造成适法不统一,进而造成学生权利保护的不周延。

因此,在法律层面明确规定对于开除学籍等身份性惩戒可以予以诉讼救济,有助于保障学生权利,也是法律保留的应有之意。

(二)引入比例原则,限制高校惩戒自由裁量权

比例原则是行政法治中的基本原则之一,又称为禁止过分原则,该原则要求行政主体对人民自由权利的限制,必须在“必要范围”之内为之,也就是不得过分的情形。

该原则包括三个子原则,其一是适合性原则,要求行政主体采取的方法应有助于行政目的的达成,如果行政主体选择的行政手段无法达成行政目的,就是违法;其二是必要性原则,要求行政主体在有多种可供选择的行政手段可以达成行政目的时,应当选择对人民权益损害最小的手段;其三是相称性原则,要求行政主体采取的行政手段所造成的损害不要与欲达成的行政目的的利益明显失衡。

在高校教育惩戒中贯彻比例原则的要求,主要体现在以下三方面:

其一,高校实施的惩戒行为要达到教育目的。

教育是一项培养人的社会活动,高校作为从事教育活动的主体,其所采取的包括教育惩戒在内的所有行为均应当符合教育目的,高校对行为失范的学生所采取的惩戒措施,应当起到教育人、警醒人的作用,要让学生在受到惩戒的同时,燃起改过自新、奋发有为的勇气。

其二,当高校惩戒学生具有多种可供选择的措施时,应当选择对学生权益损害最小的手段。

无论是教育部的《规定》抑或高校校规都赋予了高校大量的惩戒裁量权,如《暨南大学学生违纪处分实施细则》第25条规定“剽窃、抄袭他人研究成果,视情节轻重,给予留校察看或开除学籍处分。”当学生有了剽窃、抄袭等行为时,究竟是给予留校察看还是给予开除学籍之处分,高校就有了自由裁量的权力。此时,高校就应当结合学生的违纪情节,选择对学生损害较小的惩戒措施。

其三,高校要对惩戒学生所达到的教育目的与学生因惩戒受到的权益损害进行比较,通过权衡比较,只有在惩戒的教育意义和价值大于学生权益因此受到的损失时,高校方可对学生实施惩戒,否则就违反比例原则中的相称性要求。

(三)引入正当程序原则,保障学生的程序权利

正当程序原则源自于英国古老的自然正义原则,该原则有两项基本规则:一个人不能在自己的案件中作法官;人们的抗辩必须被公正的听取。

该原则后被美国继承发展为“正当程序原则”,该原则要求行政主体在作出影响行政相对人权利的行政行为时,应当告知拟作出行政行为的事实、理由和法律依据,充分听取相对人的意见和建议,同时赋予相对人事后救济的权利。

程序公正是实现实体正义的基本前提。高校实施惩戒权时常会涉及对学生权力的限制,严重的惩戒甚至涉及剥夺学生的受教育权等基本权利。

在高校教育惩戒中引入正当程序原则,一方面可以实现对高校教育惩戒行为的有效规制,另一方面也可以增加惩戒决定的正当性和可接受性,从而减少高校惩戒面临诉讼的风险。正当程序原则应当体现在高校教育惩戒全过程。

首先,高校作出惩戒决定前应当履行告知义务。

保障学生的知情权是依法治校的基本要求,学生只有充分知悉了高校即将对自己作出的惩戒决定所确定的事实、依据的规则以及相关证据材料,学生才能有效参与高校教育惩戒程序中,这也是保障高校学生享有的其他程序性权利的前提。

其次,高校应当保障被惩戒学生的陈述、申辩以及听证权。

《普通高等学校学生管理规定》(2017年)第55条第1款规定“在对学生作出处分或者其他不利决定之前,学校应当告知学生作出决定的事实、理由及依据,并告知学生享有陈述和申辩的权利,听取学生的陈述和申辩。”该条款对惩戒中学生享有的陈述申辩权做了明确规定,但并未对规定听取陈述申辩的时间、内容和方式。

高校有必要通过制定专门的程序规则予以明确,防止听取学生陈述和申辩流于形式。同时,听证权作为现代法律程序内容的重要内容,应当通过国家教育立法予以明确,高校应当允许学生对涉及其重要权利的惩戒决定提出听证,听证机构的组成人员应当多元化,有一定数量的学生代表参与。

最后,高校作出的惩戒文书应载明救济方式并及时送达学生本人。

惩戒决定是以学校名义作出的并载明学校对学生违法、违纪行为的处理意见,直接关涉学生权利的克减,因此,应当在惩戒决定文书中告知学生救济方式,并及时将惩戒决定文书送达被惩戒学生。

结论 

教育部的《规定》赋予了教育行政部门审查高校惩戒决定的权力,但是这一安排的监督功能却因为教育行政部门缺乏监督能力而被削弱。

根据《规定》教育行政部门可以维持、撤销高校的惩戒决定,或者责令其重新作出。但是在实践中却存在高校不服从教育行政部门命令的情况,例如在“何绍龙诉华南师范大学开除学籍决定案”中,教育行政部门就曾要求华南师范大学重新作出惩戒决定,但该大学并未听从教育行政部门的要求。

为何会出现这样的状况?因为《规定》并没有赋予教育行政部门有效的监督权。

根据该《规定》第65条,教育行政部门对于不履行相应义务的高校,在没有违纪违法的情况下,教育行政部门除了责令改正,没有任何其他制约高校的方式。

如果高校不履行教育行政部门要求其撤销惩戒决定或重做惩戒决定,教育行政部门也只能责令其改正,除此之外别无他法。尤其在面对一些行政级别高于地方教育行政部门的部属高校时,这种责令改正的方法显得软弱无力。

当然,立法并非法制完善的唯一路径,诸多法律制度上的创新还需借助于解释论上的努力方可实现。

因此,在《规定》修改前,教育部可以通过行政解释的方式,赋予教育行政部门更为有效的监督手段,加强教育行政部门的监督能力,使高校的惩戒权能得到有效控制。

本文来源于《东方法学》2019年第2期第129-137页。转引转载请注明出处。