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法治化营商环境的理想图景与实现路径——以世界银行营商环境评价中的法律要素为样本

2019-04-26 10:21:39 字体:

当前,“营商环境”已经成为各方面普遍关心的问题。在关于“良好营商环境”的探讨中,“法治化”也成为了各方广泛认同的重要方向。但稍作探究即可发现,与“法治化营商环境”相关的一些基础性问题其实尚未完全厘清。比如,“法治化营商环境”的内涵和外延如何界定、法治在营造良好营商环境中的地位作用怎样、优化提升的方向和重点在哪些方面等。理论认识的模糊,往往会导致实践的方向不够清晰,相关举措针对性、实效性不强等问题。为对实践需求有所回应,本文拟以世界银行全球营商环境评价体系中的法律要素作为分析样本,对与法治化营商环境建设相关的几个问题作梳理探讨,以供交流。

法治化营商环境的理想图景与实现路径

——以世界银行营商环境评价中的

法律要素为样本

(为网络发布方便之宜,已删除脚注)

 一 

为何以世行《营商环境报告》

为分析样本

“营商环境”并不是一个严格意义上的学术概念,而是一个较为实务性的通用概念。在最广义的意义上看,“营商环境”是指企业从事经营活动所处的外在环境,涵盖了特定经济体或特定地区范围内影响企业运营发展的各种要素。

对不同经济体或不同地区营商环境的整体情况进行合理评价,对于相关企业、政府机构、学术团体等客观认识有关经济体或地区的投资环境、国际(国内)竞争力及未来发展前景,以及据此作出重要决策或提出政策建议具有重大现实意义。因此,自20世纪80年代以来,对营商环境的评价相关研究取得很大发展。

截止目前,全球范围内具有较大影响力的有关营商环境或投资环境的评价体系有多个,如世界经济论坛发布的《全球竞争力报告》、联合国贸易和发展会议发布的《世界投资报告》、世界银行与国际金融公司联合发布的《全球投资竞争力报告》、美国国务院发布的《投资环境报告》等。

在上述诸多报告中,世界银行的《营商环境报告》(以下简称世行报告)无疑具有最大的影响力,也是研究“法治化营商环境建设”的理想样本。

第一

世行报告完整涵盖了影响营商环境的主要环节和重要因素。

首先,世行评价指标体系包含了企业全生命周期的主要环节。经过十多年的发展,世行报告已从2003年的5项指标(即开办企业、雇佣和开除工人、执行合同、获得信贷、关闭企业),发展到2018年的11项指标,涵盖了绝大多数企业从设立到终结全过程中必然经历的主要环节。世行对上述指标的选择,既有经济学的理论支持,也在很大程度上反映了企业的现实需求。结合实践情况看,上述11个环节正是企业在投资经营过程中容易出现问题和遇到困难,对企业正常运营影响重大的领域。

其次,世行对上述指标的评价聚焦于影响企业经营发展的重要因素。比如,针对开办企业、办理施工许可、获得电力等监管环节,世行报告重点考察企业办理上述事项的手续(个)、时间(天)、成本(元)等具有直接和实质性影响的重要方面。这也使世行报告具有实践性和实用性较强的特点。

综上,由于世行报告完整涵盖了影响营商环境的主要环节和重要因素,以此为研究样本,可以藉此全面审视营造良好营商环境需要解决的主要问题和面临挑战,对运用法治手段助力营商环境建设的作用领域和有效方式作更全面深入的认识,从而更好地指导实践。

第二

世行报告是以法律规则作为主要评价对象的重要报告。

首先,世行报告将法律规则作为市场经济活动的制度基础,并将此作为报告根本的认识论基础。世行报告清晰地指出,“社会需要监管,营商作为社会的一部分也不例外。没有支撑企业建立、运营和解体的规则,现代营商就不可能存在”。

2013年报告更清晰地表明,《营商环境报告》的根本前提是:经济活动,特别是私营部门的发展,受益于清晰一致的规则……如果这些规则的设计较为有效,具有透明度,为它们针对的对象所知晓和理解,并且可以以合理成本得到执行,那么它们就能更有效地影响经济体面临的激励机制,有利于推动经济增长和发展。

这充分表明,世行将法律规则作为市场经济活动的制度基础,并将该观点作为了世行报告的根本的认识论基础。

其次,世行报告将法律规则作为营商环境评价的主要对象。从2003年发布的首份报告开始,世行一直将报告定位为衡量全球经济体针对企业全生命周期重要领域的监管法规,并对各经济体商事法规是有利于促进商业活动还是会限制商业活动进行评价的报告。

从具体指标设置来看,法律要素在世行评价指标体系中约为三分之二左右,占了绝对大的比重。可以说,聚焦法律制度环境和法律改革,是世行报告区别于其他同类报告的最鲜明特点。

从内容上看,世行营商环境的评价对象既包括狭义上的商事法律法规,也包括行政监管政策及其执行状况、司法制度体系及其运行状况(包括行政和司法体系中有关内部管理的实践做法,如审判管理的机制、方法等),涵盖了立法、执法、司法等与法治建设相关的各方面内容。

综上,由于世行报告本身就将影响营商环境的法律规则作为其主要评价内容,涵盖了法治建设的几乎所有重要方面,以此为研究样本,可以藉此全面深入认识法治在营造良好营商环境中的地位、作用及方式,并可学习借鉴其相关理念、原则、方法,更好推进法治化营商环境建设实践。

第三

世行报告的评价结果相对客观,具有较强的实践参考价值。

世行报告每年发布一次,至今已连续发布了16期。该报告已经成为全球营商环境评价领域最具代表性的报告,在国际上享有广泛的接受度和影响力。世行报告之所以取得巨大成功,除了其指标体系设置较为科学、评价内容针对性、实用性较强外,与其采用的评价方法较为科学也不无关系。

首先,世行的评价对象聚焦于微观、具体层面。在11个指标涉及的领域内,世行并不评价相关的宏观因素,而是形成了一套系统的微观制度指标,从具体、细节、可操作的层面进行考察评价(比如,有没有某项具体的制度或规定,办理某项事务通常需要的手续、时间、成本等)。

其次,世行的评价方法以客观实证评价为主。从评价方法看,世行报告对各项具体指标原则上不作主观评价,而主要仅就各经济体在11个领域有无相应的法律规定,实践中当事人办理相关事务通常需要付出的时间和经济成本等事项进行相对客观的考察。

根据统计,在世行评价指标体系中,约有三分之二的数据直接来源于对各经济体法律法规的客观解读,其余约三分之一的数据(主要是相关监管环节所需程序、时间、费用)来自于受访者的主观经验。

但需要注意的是,虽然对此类指标的评价在来源上出于受访人员的主观判断,但世行也采用了一系列工作机制和方法,使最终的评价结果通常与相关领域经验丰富的专家们的多数意见相符,从而在最大程度上接近于各经济体营商监管的实际情况。

可见,正是由于世行采用了较为科学的评价方法,保证了其评价结果相对客观,经受住了时间和地域的考验。同样的,以此为研究样本,可以使我们对法治化营商环境的认识建立在较为坚实的实证资料和数据的基础上,确保相关研究成果具有实际参考价值。

 建设良好营商环境,

法治何以重要?

世行对全球营商环境的评价,主要是从各经济体国内企业特别是中小企业的视角出发,从具体、微观的角度展开的。这样的研究视角值得学习借鉴。从市场主体的立场来看,企业投资的根本目的在于获取利润。因此,预期利润率的高低,直接决定了企业是否具有投资兴业的主观动机。而经济学的研究表明,预期利润率的高低,主要是由成本、风险和竞争壁垒等三方面因素决定的。相应地,关于法治建设对于营造良好营商环境的重要意义,同样可以主要从三个方面来加以认识。

(一)完善法治是降低市场交易成本的治本之策

对企业经营过程中面临的运营成本的关注,是世行《营商环境报告》出现的直接动因。降低不合理的交易成本,也是营造良好营商环境的关键所在。

从世行的指标设置来看,在10项一级指标中,有8项涉及运营成本问题,占指标总数的80%。在37项二级指标中,涉及成本的指标共27项,占指标总数的73%;分值超过全部得分的60%。相关指标与法治建设的关系主要表现在两个方面:

 1  世行考察的直接成本[即费用(元)],既包括企业为办理某项事务必须缴纳的官方收费(各种税、费),也包括企业为完成上述事项通常需要支付的各类费用(如律师费、公证费、审计费等)。

前者直接以法律和相关制度规定为依据,属于法治建设的直接内容。后者虽然从表面上看是一种企业的自主行为,但实际上与法治建设密不可分——当事人为办理相关事项另行支出的成本,在很大程度上与相关程序设置是否简洁便利、政府的辅助配套服务是否完善具有密切关联。

因此,上述指标设置其实表明,为了降低企业运营发展的成本,除了要尽可能降低企业的直接税费负担,也要注意完善行政监管制度,精简办事流程,压缩不必要的手续和形式要求,从而降低市场的制度性交易成本。

 2  世行考察间接成本包括“程序”(个)和“时间”(天)。其中的“程序”既包括法律规定办理某项事务所需要的手续,也包括有关部门在实践中通常要求当事人履行的手续。

因此,一方面要通过修改法律和制度规定,尽可能减少程序流程;另一方面,要通过健全内部管理制度,防止相关政府部门或工作人员在法定程序外随意增设程序或手续要求。

同理,办理各项事务的“时间”,一方面受制于法律制度对相关程序及其最长时限的规定;另一方面也与政府或法院内部的管理体系是否健全完善密切相关。因此,要改善“程序”和“时间”指标,降低企业运营的间接成本,也必须主要依靠法治的健全完善。

(二)完善法治是防风险、稳预期的关键举措

对于未来的稳定预期,是企业愿意投资和扩大生产的前提和基础。在影响预期的诸多因素中,政策的稳定性、确定性最为重要。为有效稳定市场预期,必须厉行法治,把国家权力“关进制度的笼子里”,确保政府政策及其实施具有较强的稳定性,从根本上降低市场交易可能面临的不确定性风险。

一是要从法律上建立清晰的产权边界。在世行报告中,与产权保护相关的指标有“登记财产”“保护中小投资者”“获得信贷”“执行合同”“办理破产”等多个指标。从相关指标的评价体系来看,为对投资者的财产和相关权益进行充分保护,应当首先在法律上确定清晰的权利边界,同时充分保障市场主体的意思自治和契约自由。

二是要提高行政监管质量。应当从制度上和程序上强化对行政权运行的规范管控,确保行政监管具有较强的确定性和稳定性。比如,应当建立相对独立的监管机构或投诉机构,确保监管公平公正;建立客观清晰的监管标准,确保行政监管准确可靠;强化程序公开透明,使行政权运行受到各方面的监督等。

三是要公正高效解决纠纷。不管法律制度如何健全,权利受侵犯的情况总是难以完全避免。因此,必须建立相应的纠纷解决机制。从评价标准看,世行强调纠纷解决机制应当在确保公正的前提下,尽量做到时间短、成本低、程序方便快捷。要实现上述目标,必须强化法律制度供给,构建良好的行政监管和审判制度体系,确保行政权、司法权规范、公正、高效运行。

(三)完善法治是促进公平竞争的制度保障

公平竞争是保证市场经济正常运行的基础性制度。良好竞争机制的要义是,要尽可能减少限制竞争的壁垒,让各类生产要素按照市场机制自由流动,从而实现市场资源的最优化配置。

从我国情况看,经过几十年的探索实践,我国已建立了相对完备的社会主义市场经济体制,但也还存在一些制约企业更好运营发展的深层次短板和问题。

其中最重要、最突出的问题是,政府和市场的关系尚未完全理顺,行政审批在总体上仍然过多过细,在不少领域政府仍然管了许多不该管和管不好的问题,市场的开放和发育仍然严重不足,市场对资源配置的决定性作用仍未得到很好发挥。

与政府监管过多过细相伴的是,企业在市场准入环节仍然面临各种显性或者隐性的壁垒,市场退出机制还很不健全,公平竞争的市场规则和执法体系尚未完全形成。

上述因素的存在,从根本上妨碍了全国统一市场和公平竞争秩序的形成,不利于激励市场投资,促进企业运营发展。要从根本上改变上述局面,有效补齐现行市场机制存在的短板,建立完善的社会主义市场经济体制,必须大力加强法治建设,改进市场监管实践。

 法治化营商环境建设的

主要领域和方式

各经济体法律体系的包罗范围都异常广泛。因此,明确法治在营商环境系统工程中可以发挥哪些功能,应当怎样发挥作用就显得非常必要。从世行的指标评价体系来看,法治在营造良好营商环境中的主要作用领域体现在以下七个方面:

(一)提供强有力的产权保护机制

强有力的产权保护是激励社会投资、保障经济健康发展的前提和基础。因此,在建设良好营商环境系统工程中,加强产权保护居于至关重要的地位。从世行评价指标的设置来看,加强产权保护应着重在以下几个方面着力:

 1  确定清晰的权利边界:清晰的权利边界既包括财产的物理边界清晰,也包括各类权利的法律边界清晰,如对权利、义务、责任的内涵和外延应作明确界定,防止权利的边界模糊或者相互矛盾冲突等。

 2  充分尊重当事人的意思自治。产权保护的关键在于充分保障权利人对于其享有的财产或权利进行自主处置的权利。为此,必须充分尊重当事人在私法领域的契约自由及私法自治。除非有明确的法律规定或者合同约定,对当事人的自由处分权利不能予以剥夺或者限制。

 3  提高当事人维权解纷的便利度。一方面,相关机制和程序设置应尽可能便捷高效,确保权利受到侵害的当事人可以及时便捷地获得救济。另一方面,在信息不对称或者权利地位不完全平等的关系中,要设置必要的特殊保障机制,确保相对弱势群体也能够便利和有效地维护权利。

(二)完善公平有序的市场竞争机制

在世行报告中,与竞争机制相关的评价指标主要是“开办企业”和“办理破产”。从相关指标的设置来看,为维护公平有序的市场竞争秩序,相关法律制度应做到以下几个方面:

 1  降低企业进入、退出市场的门槛:按照世行的指标设置,各经济体应当尽可能减少企业设立的程序、时间,降低成本和实缴资本额限制,让更多市场主体参与市场竞争。同时,在企业不适宜继续运营时,应当确保投资人可以通过法定程序快速地退出市场,并确保债权人及时和最大化地收回债权。

 2  减少不必要的公权力介入。根据世行“办理破产”指标的方法论,良好破产制度应当充分尊重当事人的市场化决策,保障债权人在选任管理人、决定企业经营存续、处置大额资产等方面的决定权,尽可能减少法院或管理人替代债权人决策的事项范围。

 3  为市场配置资源提供法律配套支撑。尊重当事人的市场化决策,并不意味着法律和行政监管无所作为。相反,在有些领域,需要从法律上为市场配置资源提供有力的制度支撑。比如,在破产程序中,要通过明确破产程序启动后发生的融资债权的法定优先性,支持破产企业获得必要的新的融资,以尽可能促成破产企业成功重整。

(三)助力打造规范高效的行政监管体系

行政监管体系的质量,在很大程度上决定了营商环境的整体质量和水平。从相关评价指标的设置来看,良好的行政监管体系应当包括以下几个方面:

 1  成本合理。为了降低企业生存发展的成本,不仅要尽可能降低各类直接税费,也要尽可能精简行政监管流程,减少不必要的办事手续,从根本上降低市场交易的制度性成本。

 2  程序高效。提高程序效率既包括对行政程序进行“流程再造”,将各类办事程序的关系从“串联”改为“并联”,推行“网上办事”“一站式服务”等创新实践等,也包括通过采用现代化的监管方式,运用信息化、自动化等技术来提高政府监管的效率。

 3  监管的高质量。监管应当具有可靠性、确定性、稳定性和程序公开透明等特征。特别是在法治建设的后发国家,政策不稳定的问题尤为突出。为确保政府政策稳定和可预期,必须健全行政法制,加强对行政权运行的法制化管控,确保行政机关执法规范透明。

(四)保障公平可及的基础设施供给

良好可靠的基础设施服务对于企业的正常经营和成长壮大关系密切。在世行报告中,世行选取了“获得电力”作为测评基础设施供给服务水平的评价指标。从相关指标设置来看,为确保基础设施公平可及,应当强化相应的法律制度供给:

 1  设立独立的监管机构,确保监管公平有效。由于经营基础设施服务的企业中属于公用事业的较多,因此,确保监管机构的独立性、中立性就显得尤为重要。

 2  建立清晰客观的服务质量标准。这既有利于监管机构公正高效执法,也便于企业、社会公众对电力等企业和行政监管进行有效监督,并在权益受损时方便快捷地主张权益。

 3  设置有效的经济约束机制。世行评价指标要求电力公司在停电超过正常限额时向客户支付赔偿金,并同时或单独给予罚款处罚。这是为了从经济上建立有效的约束激励机制,督促作为公用事业的电力公司改进管理,确保电力供给质量。

 4  积极采用自动化监管手段,克服人工监管存在的问题不足,提高基础设施监管的可靠性和公正性。

(五)提供良好的金融基础设施保障

运行良好的金融市场对于经济的稳定发展至关重要。为维护金融市场的健康运行,必须加强与之相关的基础设施建设——这包括法院、担保法、破产法、信用体系和担保登记系统等。从相关指标的设置来看,为建立良好的金融基础设施保障,应在以下几个方面强化制度供给:

 1  建立现代担保交易制度。世行等国际组织的研究发现,便捷高效的动产担保交易制度可以为中小企业获取融资提供更多的担保工具,促进信用授受,为方便融资、提高动产资源的利用效率提供有力制度保障。在这方面,世行推荐各经济体积极借鉴采用发端于《美国统一商法典》的新型动产担保交易法律制度。

 2  建立覆盖全面的社会信用体系。在不侵犯个人隐私的前提下,应当尽可能增加信贷信息的覆盖面和信息来源,建立覆盖全面、开放便利的社会信用体系。

 3  建立高效的债务回收和市场退出机制。为此,需要加强合同执行,提高破产程序的制度运行效率,确保债权人及时高效回收债权。在世行评价体系中,上述内容属于“执行合同”和“办理破产”指标的考察范围。

(六)构建开放便利的跨境交易监管体系

研究表明,向国际市场的开放有利于促进国内竞争市场发育,促进生产效率提高和国民经济健康发展。影响跨境交易的因素可以概括为两个方面:第一个方面是相关经济体的对外开放政策,即对外国投资和对外贸易的监管规则及其开放程度;第二个方面是跨境交易行政监管体系的效率。

在世行营商环境报告中,关于跨境交易仅考察上述第二个方面的内容,即仅对各经济体货物进出口过程中的单证合规、边界合规和国内运输的时间和成本等进行评价,而对相关经济体的对外开放政策未作涉及。相关评价指标集中体现了各经济体港口基础设施的现代化水平和进出口监管体系的效率,意义重大。

但对于相关经济体的跨境贸易和对外竞争的长远发展而言,对外政策的开放程度和跨境监管的法治化程度同样重要,甚至更加重要。

今年的中央经济会议指出,要适应新形势、把握新特点,推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变,进一步放宽市场准入等。这些重大决策在世行营商环境评价体系之外,突出强调了跨境交易监管体系中扩大开放、推动贸易自由化的政策取向,对推动我国跨境交易监管体系朝着现代化高水平方向发展具有重要引领意义。

(七)提供公正高效的纠纷解决机制

在世行报告中,“执行合同”“办理破产”“登记财产”“获得信贷”“保护少数投资者”等指标均与纠纷解决相关。但其中与司法制度和诉讼程序关系最直接、最重要的是“执行合同”指标。

“执行合同”指标主要衡量各经济体司法解决商业纠纷的效率和质量,包括纠纷解决的时间、成本和以司法程序为中心的纠纷解决制度框架的质量水平。按照世行评价标准,各经济体应当建立公正高效便捷的司法体系,以确保商事纠纷解决效率高、成本低,并确保司法程序的高质量。

体现司法程序质量的“司法程序质量指数”共包括四个方面的内容:一是法院结构和诉讼程序指数;二是案件管理指数;三是法院自动化指数;四是替代性纠纷解决指数(各子指标的具体测评内容详见表1)。

从表1可以看出,“司法程序质量指数”实际上涵盖了商事审判专业化建设、优化案件审判方式、加强案件审判管理、多元化纠纷解决机制建设、信息化建设等方面的内容。考察内容既包括促进审判效率提升的法律制度和机制,也涉及确保司法质量即司法公正公信方面的内容,但以促进审判效率的相关制度机制为主。

 法治化营商环境的理想图景

通过对世行营商环境评价体系的系统梳理发现,法律要素贯穿了企业从出生到死亡的全生命周期。相关法律规定及其施行实践,可以从成本、风险、竞争壁垒等方面,对企业的设立、成长、发展带来重大影响。

因此,围绕促进企业成长发展的目标,加强对相关法律制度及实践的科学评估、合理设置和持续完善,建设“亲商型”法治化营商环境,对于保障经济社会健康发展和持久繁荣具有重要意义。

从体系上看,营商法治环境包括了立法、行政、司法等三个前后衔接的法律制度体系。因此,关于法治化营商环境的理想图景,也可以从上述三个环节分别展开探讨。

(一)健全完善的法律体系

良好的法律制度体系是良好营商监管的基础。结合世行营商环境评价体系,并参考借鉴相关理论,良好的法律体系应当具备以下基本特征:

一是功能健全。为确保企业顺利、高效、便捷、可预期地进入、参与和退出市场,法律制度体系应尽可能完整地覆盖企业的全生命周期,对企业在各环节中可能遇到的重要问题作出合理的制度安排。其中最重要的是两方面:

一是要为企业进入、参与和退出市场相关活动提供规则依据,对各方主体享有的权利义务边界、各环节中可能涉及的法律责任和风险予以明确,确保企业对市场交易的规则、成本、风险有明确预期。

二是要为行政机关的执法监管和司法机关的司法裁判活动建立良好的制度框架,建立健全相关配套保障机制,从制度上促进行政执法和司法裁判不断提高质效。

二是规则明晰。为确保市场交易的可预期性,各经济体必须充分保护各类市场主体的产权、严格保护当事人通过缔结合同取得的预期权益、降低纠纷解决的成本。

要实现上述目标,必须在法律上建立清晰明确的规则,清晰界定各类产权的边界及合同各方当事人的权利、义务和责任,确保法律规则的边界清晰、内容明确、便于理解和执行。

三是灵活适应。在现代经济条件下,与营商监管相关的法律规则还必须具有高度的灵活适应性。即,应当顺应形势的快速发展变化,对制约营商环境的相关法律制度规定及时加以修改完善,以更好满足企业的新要求新期待。

在经济全球化、经济组织形式快速发展变化的新形势下,有关企业组织和治理方式、交易模式、担保、破产等领域的法律制度,尤其应当适应形势变化及时加以检讨,适时修改完善。

(二)规范高效的行政监管体系

建设良好的行政监管体系,要着眼于降成本、降风险、减少竞争壁垒,重点强化执法规范、监管公平和程序高效便捷。

一是执法规范。规范执法是建设法治国家的关键环节,也是建设法治化营商环境的重点所在。要完善依法行政制度体系建设,规范行政权依法行使,确保法律规定的规则真正落到实处,确保营商监管的稳定性和可预期性。

与此同时,规范执法也意味着要将法律规定的有关营商监管的良好制度框架落到实处,建设责任政府、诚信政府、廉洁政府,从制度上促进营商监管降成本、提质效。

二是监管公平。在市场经济条件下,健全行政监管体系,尤其要注意处理好政府与市场、监管与竞争之间的关系。总的原则是,政府主要为市场发挥决定性作用创造条件,并有效弥补市场失灵;行政监管主要为了营造公平竞争的环境,促进市场发育,保障和促进公平竞争。

为落实上述目标,要引入竞争中性原则,实行市场公平监管。即,要在准入、税收、政府采购、融资等方面平等对待各类市场主体,保证和促进各类企业平等公平竞争,使市场配置资源的作用得到最大程度的发挥。

三是高效便捷。降低市场交易的制度性交易成本,是政府当局改革营商监管体系、营造良好营商环境的重要价值和主要着力点之所在。为尽可能压缩市场交易的制度性成本,应当确保行政监管程序高效便捷,费用成本低廉,将企业营商活动的综合负担控制在合理区间。

(三)公正高效权威的司法体系

良好的司法体系是良好营商环境的重要组成部分,也是重要制度保障。着眼于营造良好法治化营商环境的需要,应着重在以下三个方面完善制度建设,确保司法体系有效发挥相应职能作用。

一是严格执行法律规则。法院是民商事法律制度的主要执行者,承担着保护产权、执行合同、办理破产等重要法律职能。上述职能的有效发挥,关系到市场交易环境能否稳定、公平、透明、可预期,关系到市场运行的制度基础是否夯实。

着眼于建设良好法治化营商环境的目标,必须加强产权司法保护,依法平等全面保护各类市场主体的诉讼权利和实体权益;必须加大合同执行力度,强化司法对市场运行的规范引领作用,有效稳定市场预期;必须建立完善的破产审判体制机制,确保无运营价值的企业通过法治化渠道及时退出市场,促进有挽救价值的企业尽可能获得重整救治。

二是公正高效解决纠纷。借鉴世行“司法程序质量指数”的指标设置,应着重从以下几个方面完善司法审判体系,促进社会纠纷及时公正高效解决:

 1  优化法院结构和诉讼程序。建立专业化的商事法院或法庭,确保商业纠纷获得公正高效的解决;建立和充分运用小额速裁等简易程序,便捷高效地处理各类常见纠纷;建立诉前、诉中财产保全等法律机制,确保权益受损者及时获得救济。

 2  加强案件管理。对法庭程序和诉讼进程实行有效管理,建立有效的司法绩效评估机制,督促相关法院和法官积极改进工作,提高工作效率。

 3  积极采用信息化、自动化工具,实行网上立案、电子送达、电子归档、网络缴费等,运用现代科技手段提高司法效率。

 4  完善替代性纠纷解决机制。从法律制度上提供激励机制,鼓励和支持当事人通过调解、和解、仲裁等方式及时妥善解决纠纷。

三是助力良好营商监管。在推进以执法规范为重点的法治化营商环境建设中,人民法院承担着不可或缺的重要职责。要充分发挥行政审判职能作用,依法监督行政机关的执法监管活动,促进各级行政机关积极转变政府职能、完善执法体制、创新监管方式,为优化营商环境营造良好的法治环境。

新形势下,还要进一步加强法院与行政机关的良性互动,建立常态化的信息交流和共享机制,就审判中发现的涉及行政执法的相关问题,及时向有关方面反映,促进市场治理机制完善和政府治理水平提升。

 推进我国法治化营商环境建设的

总体路径

当前,我国推进经济高质量发展面临着较为复杂的国际国内形势,存在较多的不确定性。在此情形下,只有通过持续加强法治建设,进一步降低市场运行的制度性成本,提高企业的运营效率和国际竞争力,才能充分释放确定性的积极信号,推动经济社会持续健康发展。

要积极借鉴世行营商环境评价体系的方法论,聚焦市场主体反映集中的问题,对标国际最高标准、最佳实践、最好水平,努力建设国际一流法治化营商环境。

(一)建立健全“亲商型”法律制度体系

对照良好营商法律体系的理想图景,我国现行法律制度体系还存在部分基础性法律制度尚不健全或者规范层级过低、部分法律规定的适应性不强,立法质量有待提高等问题。

要强化立法对于构建良好营商环境的制度支撑作用,通过法律的及时的立、改、废,更好明确市场交易和政府监管的规则边界,增强营商监管的稳定性、规范性和可预期性。重点任务是:

一是健全与营商环境密切相关的功能性法律制度体系。

结合世行营商环境评价的得分情况看,近期立法修法的重点是动产担保、破产和保护中小投资者等方面的法律制度。

在动产担保方面,建议加强对国际动产担保交易制度发展趋势的研究,积极借鉴其合理因素,对我国现行的与动产担保相关的法律规定进行梳理整合,切实理顺各类担保权利间的关系,确保法律规则明确、协调、统一。同时,建议采纳世行建议,通过立法推动建立统一的担保权利登记机构和平台,提高担保登记的公开性和透明度。

在破产法方面,建议积极借鉴世行建议,通过修法完善有关促进重整成功、促成破产企业整体转让、确保债务人财产价值最大化等方面的制度设计,进一步强化确保破产程序有效运转、高效运转的制度支撑,提高破产法实施的效率效益。

在保护中小投资者方面,建议积极借鉴世行严格规制关联交易、对少数股东权利实行特别保护的理念,研究采用客观、实质性的认定标准,降低关联交易民事责任的认定门槛,进一步提高中小股东诉讼维权的便利度,更好保护中小投资者的正当权益。

二是增强营商监管的法律规制密度,确保法律规则清晰、稳定、可预期。

针对一些重要民商事领域营商监管法治化水平仍有提升空间的实际情况,加强对近年来实践成功经验的总结提炼,将成熟的做法经验上升为法律,增强营商监管的稳定性和可预期性。

比如,可以加强总结提炼,将近年来关于上市公司监管的部门规章和规范性文件上升为法律,显著提高我国上市公司治理的法治化水平。

同时,随着依法治国进程的提速,应逐步探索将法律变革作为优化营商环境的有效方法,通过立法、修法有效破解营商监管中存在的部门利益、行业利益、地方利益藩篱,更好发挥立法对良好营商环境的支撑保障和促进作用。

三是适应优化营商环境的现实需要,进一步提高立法质量。

首先,要逐步改变“宜粗不宜细”的立法思路,对涉及产权边界、利益冲突、风险负担、权利特别保护等方面的重要事项,尽可能从法律上明确规定权利的边界和权利行使的事由、时限、责任范围等具体内容,确保法律规定具有确定性和可操作性。

其次,要强化与重要法律制度相衔接的配套保障机制建设,确保立法目的落到实处。比如,为确保破产管理人制度规范有序运转,有必要在现行法律确立的基本制度框架基础上,进一步明确担任破产管理人的条件、选任程序、履职要求、行为责任等事项,并设立相应的管理机构和行业自律组织。

再次,要更好适应形势快速发展变化的客观需要,加快经济领域有关法律制度的更新升级速度。比如,公司法、电子商务法、动产担保交易、破产等领域的法律制度,应当适应公司组织形式、市场交易模式的发展变化,及时修改完善。

(二)深化“放管服”改革,提高行政监管的质量效率

2013年以来,各级政府围绕营造良好营商环境的目标,深入开展以简政放权、放管结合、优化服务为主要内容的“放管服”改革,推动我国营商环境法治化水平显著提升。但对照改革目标,还有进一步深化提高的空间。

一是推进法治政府建设,提高依法行政水平。建议进一步加强依法行政制度建设,完善民主决策、依法决策、科学决策制度体系,全面提高行政监管体系的法治化水平。

进一步完善行政执法程序,依法规范行政机关的自由裁量权行使,强化执法程序公开透明,确保行政机关及其工作人员依法依规用权。进一步推进责任政府建设,对违法违规执法给企业或社会公共利益造成损失的,应当依法承担法律责任。

二是落实公平中性监管,维护良好市场秩序。建议进一步放宽和减少市场准入限制。凡是可以通过市场竞争、行业自治、企业自律等方式达到监管目的的事项,应当创造条件,尽可能通过非公权力的方式加以解决,避免不必要的行政干预。

坚持竞争中性原则,在准入、税收、政府采购、融资等方面平等对待各类市场主体,保证和促进各类企业平等公平竞争,使市场配置资源的作用得到最大程度的发挥。要防止和纠正各种形式的地方保护主义、行业保护主义,防止和打破垄断,杜绝不公平的政府补贴或政策性优惠,努力建设统一开放、竞争有序的现代市场体系。

三是实行监管流程再造,进一步降成本、提效率。建议全面总结推广前阶段成功经验,整合优化现有执法机构和办事流程,对相关事项尽可能实现“一站式”受理,“并联”式审批,进一步压缩流程耗时。

充分运用现代新技术,深化以“一网通办”为标志的智慧政府建设,提供更加智能便捷、科学精准的政务服务。科学评估、合理设定企业税费负担,进一步优化税费缴纳方式,降低企业合规成本,从根源上减少企业办事的间接成本。

继续推进服务型政府建设,转变监管理念和执法方式,寓管理于服务之中,将执法活动给企业经营发展带来的负面影响降到最低程度。

(三)完善公正高效的现代化审判体系

近年来,中国“执行合同”指标一直稳居全球经济体前列,是我国在世行报告中唯一位列全球领先水平的一级指标。但对照最高标准、最好水平,在司法理念、制度机制、能力素质等方面也还存在着一些短板和不足。

必须紧紧围绕建设国际一流法治化营商环境的目标,进一步完善司法制度体制和配套保障机制,充分发挥审判职能作用,为建设良好营商环境提供有力司法保障。

一是完善产权保护审判体系,夯实法治化营商环境的制度基础。

准确把握并严格执行产权保护司法政策,严格区分经济纠纷与刑事犯罪,坚决防止把经济纠纷当作犯罪处理,依法、平等、全面保护企业家人身财产及其他合法权益;依法公正审理涉产权保护行政案件,依法监督和支持行政机关依法履行市场监管职能,让市场配置资源的决定性作用充分发挥,支持更好发挥政府作用;进一步强化民商事审判对市场运行的规范引领,大力弘扬诚实守信的社会主义核心价值观,严格制裁违约失信行为,进一步彰显上海城市的法治底蕴和契约精神,防范化解市场风险;坚持实事求是、依法纠错的工作原则,对涉及重大财产处置的产权纠纷、民营企业和投资人犯罪案件依法进行甄别,有效防范涉产权冤错案件。

二是完善有利于事实认定处置的审判辅助机制,确保复杂案件公正高效审结。

根据世行评价的方法论,“执行合同”指标的考察重点是各经济体司法制度对于具有较大事实认定难度的普通案件的处置能力和效率。

因此,要进一步完善司法委托鉴定(含评估、审计、审价等)工作机制,加强司法行政部门对司法鉴定机构的管理,完善法院、当事人和司法鉴定机构之间的良性互动,切实提高司法鉴定程序的效率,提高法院解决复杂事实争议的有效性和及时性。同时,进一步推进专业法官会议制度建设,充分发挥专业法官会议的咨询参谋作用,促进疑难复杂案件及时妥善审结。

三是加强以财产查控处置能力为重点的执行体系建设,进一步提高执行效率。

世行假设案例重点考察执行机构以动产查控处置能力为重点的执行效率。建议进一步推进执行网络查控系统建设,落实以“总对总”查控为主,“点对点”查控配合使用的要求,确保对各类财产实现“可查尽查”“可控尽控”;完善执行指挥中心实体化运行机制,探索执行工作集约化管理,进一步提高执行工作效率;进一步加强执行工作信息化建设,提高执行案件流程管理智能化水平,继续缩短案件执行周期。

此外,要进一步健全网络司法拍卖工作机制,提升涉案财产处置变现的集约化、专业化水平,确保网络司法拍卖公开、公正、安全、高效。

四是推进破产体制机制改革完善,促进破产办理质效稳步提升。

根据对世行评价指标的细化分析,提升“办理破产”指标的重点是要及时调整我国破产法的相关规定,从制度机制上保障破产程序及时启动、高效运行,促进有挽救价值的困境企业实现重整救治。

司法实践也要紧紧围绕上述目标任务,大力推进破产制度机制改革探索。要大力推进“执转破”工作,加强执行程序与破产程序的规范有效衔接,为推进“僵尸企业”市场出清提供有力司法保障;要坚持市场化导向推进重整机制探索实践,充分释放破产重整在市场资源配置中的制度功能;要以设立破产法庭为契机,持续推进破产案件集中管辖试点改革,提高破产审判的专业化水平;要深耕“常态化府院破产统一协调机制”功能开发,推动建立破产管理人协会,促进破产配套机制健全完善。

五是提高审判管理全流程精细化水平,推动审判进程再提速。

提高审判质效,既要充分发挥法律制度机制的支撑配套作用,也要遵循司法规律加强审判质效管理。特别是要认真分析造成当事人评价与法院评价不完全一致、世行评估数据与司法统计数据存在较大差异的原因和重点环节,有针对性地加强精细管理,进一步提升当事人对司法公正高效透明的获得感和体验度。

要进一步提高对审判全流程的精细化管理水平,重点完善对司法送达、诉前调解、立案审查、委托司法鉴定评估等环节的跟踪问效机制,将审判管理延伸落实到与当事人诉讼相关的各个环节和全部流程,推动审判进程再提速。

六是推进“数据法院”“智慧法院”建设,提升审判体系和审判能力现代化水平。

近年来,上海法院在运用现代信息技术提升司法质效方面做了很多探索,取得明显成效。世行专家多次来访,都对上海法院在司法信息化建设方面取得的成绩给予高度肯定。

2019年世行报告也充分认可了上海法院在随机自动分案方面的先进做法。建议继续发挥好上海法院在司法信息化方面的强项优势,推进现代信息技术与司法实践深度融合,促进司法效率持续提升。

进一步加强宣传引导,持续推进网上立案、电子送达、电子归档、随机自动分案等工作机制落地见效;总结推广浦东法院“数字法庭”、长宁法院互联网法庭全流程网上办案的经验做法,大力推进全流程网上办案模式,把审判信息化建设提高到一个新的水平;进一步推进现代信息技术在审判公开和诉讼服务领域的深度应用,持续推进“阳光司法,透明法院”建设,让人民群众对司法的公正高效有更多获得感。

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来源:中国上海司法智库