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改革开放40年司法鉴定体制改革回顾与展望

2019-05-17 09:48:04 字体:

本文为优秀投稿

作者简介:陈邦达,华东政法大学法律学院副教授,上海市人大常委会法工委立法处副处长(挂职)

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司法鉴定体制改革是司法改革和诉讼制度变革的重要内容,纵观司法鉴定制度改革的历程,2005年全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》的颁布具有里程碑意义。以此为分水岭,改革开放以来我国司法鉴定制度改革的历程可分两个阶段:第一阶段为司法鉴定统一管理体制的探索阶段;第二阶段为司法鉴定围绕着《决定》贯彻实施的发展阶段。如今改革已推至十字路口,亟需回顾既往,展望未来。

一、统一管理体制的探索阶段

我国原有的司法鉴定管理体制改革发轫于上世纪80年代,在计划经济时期适应了当时法制建设的需求。这一时期司法鉴定管理体制属于典型的部门设立、分散管理模式。随着诉讼中司法鉴定的大幅增加,原有的鉴定管理体制日益暴露出弊端,突出表现为司法鉴定准入门槛不一、鉴定人业务素质参差不齐、鉴定程序与标准不同,导致司法鉴定权威性不足。

司法鉴定体制改革,可溯至1993年国家财政部给中央政法委的一份报告,报告的内容是针对鉴定技术设备的重复投入问题而提出改变司法鉴定分散管理体制的呼吁。此后1998年国务院“三定方案”中,明确赋予司法部指导全国“面向社会服务的司法鉴定的行业主管机关”的任务。开展司法鉴定管理体制改革和立法的呼声源于社会中存在的各类鉴定问题——由于公安、检察、法院、司法行政部门的鉴定机构各自为政,多头管理,鉴定队伍参差不齐。这种管理混乱的局面造成重复鉴定、多头鉴定、虚假鉴定等诸多弊病,使司法鉴定的公信力遭受质疑。

2000年司法部颁布了《司法鉴定机构登记管理办法》和《司法鉴定人管理办法》对司法鉴定服务的组织进行了登记管理,这两部较早系统性规范司法鉴定活动的部门规章为司法鉴定体制改革提供了依据和方向。2004年中央21号文件转发的《关于司法体制改革和工作机制改革初步意见》中,明确提出了改革司法鉴定体制,建立统一司法鉴定管理体制的目标和要求,使改革的图景得以清晰展现。2005年2月28日全国人大常委会通过《关于司法鉴定管理问题的决定》,标志着我国统一司法鉴定管理体制的法律制度初步建立。

司法鉴定体制改革的目标为建立统一的司法鉴定管理体制。《关于司法体制改革和工作机制改革初步意见》中明确提出了改革司法鉴定体制“建立统一的司法鉴定管理体制”的目标,其后的全国人大常委会《决定》进一步明确了建立统一司法鉴定管理体制的基本框架和基本内容,确立了侦查职能、起诉职能、审判职能和鉴定管理职能相互分离的原则。在统一管理体制的宏观目标指引下,我国司法鉴定体制改革确立了公正、效率、统一的具体目标。

在追求公正方面,即司法鉴定人在鉴定活动应围绕着公平、正义的价值目标,实现司法鉴定活动的程序正义和实体正义。

它要求鉴定人保持中立的地位,平等地对待鉴定委托各方;鉴定活动体现公平、公开、公正的程序理念;鉴定过程接受社会监督,防止虚假腐败,维护司法公正;鉴定结果追求真理,力求客观准确。在提高效率方面,这一时期司法鉴定中存在着公安、检察、法院和司法行政机关均从特定环节对鉴定机构和鉴定人进行类似管理的现象,“多头管理”造成了司法鉴定政出多门、重复监管、各自为政等弊端。各部门的鉴定机构设置规模、技术装备、鉴定标准存在冲突,导致鉴定效率低下。

因此,改革试图从改变多头管理、重复鉴定、多头鉴定等途径着手,进而提高司法鉴定效率。在统一管理方面,改革开放初期,由于计划经济体制的羁绊和管理经验不成熟,我国始终没有建立起全国统一的司法鉴定管理体制,导致司法鉴定活动缺乏统一的行业规范、行业标准和行业要求,鉴定机构多头设置、管理混乱的矛盾突出。因此,逐步建立司法鉴定实行按领域、分类型的统一管理体制,加强司法鉴定管理水平成为鉴定管理体制改革的原初目标。

二、统一管理体制的深化阶段

全国人大常委会《决定》颁布以来,我国司法鉴定管理逐步转变过去的“条块分割、部门割据”的局面,人民法院和司法行政部门不再设立鉴定机构,侦查机关设立的鉴定机构不得面向社会服务。《司法鉴定机构登记管理办法》明确了司法行政部门对司法鉴定机构的管理权。从当前司法鉴定管理发展的阶段看,在较长时期内仍处于行政管理为主,行业协会管理为辅的过程。

完善司法行政管理和行业管理“两结合”的管理制度,是保障司法鉴定结论的质量,提高其权威性的重要一环。党的十八届四中全会提出“健全统一司法鉴定管理体制”的目标,随着鉴定体制与诉讼制度变革的深化,实现统一司法鉴定管理体制已成为当下司法改革的重大部署。完善这个制度必须解决三个问题:

一是应当强化司法行政管理。

司法行政机关对司法鉴定管理的制度,是国家对司法鉴定机构和司法鉴定人以及其执业活动进行管理、监督和指导的制度。这是国家对司法鉴定机构和鉴定人行使行政管理权能的体现,其目的在于规范司法鉴定活动,保证司法鉴定活动依法、独立、客观、公正地进行,促进司法公正和诉讼效率的实现。立法授权司法行政机关对鉴定人和鉴定机构的准入登记、实施程序、技术标准、技术操作规范进行统一管理。通过管理活动,优化司法鉴定资源配置。

在我国,政府在推进国家各项制度改革中起到主导作用,由司法行政机关对社会司法鉴定机构和鉴定人实行行政管理是符合国情的。司法行政机关要强化对社会司法鉴定机构和司法鉴定人的管理,除了要严格把好司法鉴定机构和司法鉴定人的“准入关”,做好司法鉴定机构、鉴定人标准登记,编册公告工作外,还应当强化管理职责,应当解决“管什么,如何管”的问题。

二是应当健全司法鉴定人协会管理。

司法鉴定人协会是司法鉴定人自律的行业协会,行业协会对司法鉴定机构和鉴定人进行管理是“业内人士管理”,为其他部门所无法替代。各级司法鉴定人协会都要制定切实可行的章程,严格依章程开展活动。较早成立的司法鉴定人协会,可以根据实际情况,对协会章程中不相适应的内容作必要修改,推动协会工作水平的提高。

“协会”应当有效保证司法鉴定人严格遵守职业道德和执业纪律。在任何情况下,不做不真实的鉴定,不出具虚假的鉴定结论。同时要防止采集的数据、资料失实;防止毁损、隐匿、涂改鉴定材料情形发生;防止应回避而不回避以及其他违反司法鉴定法规的情况出现。

“协会”要积极开展与专业技术相关的活动,不断提高专业技术水平。进行鉴定项目的标准研究,是“协会”的核心重要课题。对已经制定的国家标准,要关注是否过时,是否要改进;对行业标准,要推动成熟的行业标准转为国家标准。对于那些还没有统一标准的项目,“协会”要立项,组织力量研究,创造条件,制定行业标准。只有确立统一的科学标准,才能判断鉴定结论的权威性。

三是应当发挥鉴定人协会的作用。

司法鉴定协会以其队伍的专业优势发挥着行政管理所无法替代的作用。根据各个地方鉴定人协会发展的情况分析,各地协会成立以来,在开展鉴定人继续教育培训和专业学术会议工作方面卓有成效,有的地方制定了司法鉴定人职业道德准则用以指导和规范鉴定机构的职业操守,此外还有地方协会组织重大疑难案件的司法鉴定工作、协助司法行政机关制定管理工作的规范性文件并组织实施,并负责对本行业司法鉴定机构的执业进行监督等。这些活动都有助于提高鉴定人的业务素质,保证鉴定结论质量,从而提高司法鉴定管理能力。

三、司法鉴定体制改革展望

司法鉴定制度改革是一个长期的发展过程,目前鉴定制度取得的成果只是一个阶段性的成绩,《决定》颁布实施以来,司法鉴定管理和运作总体形势是良好的,但是司法实践中反映的个别问题仍然存在。我拟从以下几方面展望司法鉴定制度改革。

首先,司法鉴定立法仍然任重道远。

由于《决定》的制定主要针对司法鉴定管理方面问题,而且实施以来反映出与改革预期目标尚有一定的差距,表现为:一方面对鉴定的标准问题、鉴定实施程序、鉴定人权利义务规范、与鉴定有关的诉讼证据制度等方面的问题还需进一步做出系统具体的规范;另一方面,《决定》的规范中存在一些悬而未决的问题,如“三大类”之外的鉴定业务由国务院司法行政部门商“两高”确定的做法至今还没有付之实践,造成“三大类”之外的管理存在真空。

实践中出现对司法会计、建筑工程、知识产权等“三大类”之外的鉴定机构到法院系统登记,进入法院系统制定的鉴定机构名册的怪现象,也暴露出当事人对“三大类”之外的鉴定应由哪个部门鉴定、出了问题向谁投诉的种种困惑。可见,我国司法鉴定管理的立法需要逐步推进。

其次,统一管理目标仍需推进。

虽然我们已确立司法鉴定统一管理体制的改革目标,但实践中制约统一管理体制实现的因素仍然存在。例如如何转变长期以来分散管理、部门割据的观念,如何制定统一的司法鉴定技术规范,使司法鉴定程序规范、技术标准规范、技术操作规范、鉴定机构质量认证认可制度规范等纳入到统一管理体制之下,如何协调侦查机关内设鉴定机构的管理权配置,这些问题需要我们进一步排除障碍。

伴随着社会鉴定机构的大量出现,各级司法行政部门也对司法鉴定管理体制积极展开探索,大部分省市已成立司法鉴定人协会,在规范管理、业务指导、促进交流等方面卓有成效。“两结合”管理模式是对我国司法鉴定传统管理模式改革的有益尝试,然而这一制度自身发展仍存在着诸如管理范围不明、管理方式不一、管理职能不清等问题,仍需我们在实践中摸索,从理论上总结,以规范司法鉴定活动,保证司法鉴定服务诉讼公正的目标实现。

此外,鉴定制度理论研究仍需发挥智库作用。

司法鉴定学科兼具科学性和法律性的双重属性,鉴定制度的理论研究能丰富这一交叉学科在司法制度、诉讼制度、证据法学等方面的发展,为司法鉴定活动依法、独立、客观、公正地进行提供理论贡献。目前鉴定制度理论研究已逐步发展,如何完善统一司法鉴定管理体制,如何构建司法鉴定意见的可采性规则,这些问题仍然是今后完善司法鉴定制度亟待解决的理论问题。

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