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汽车自动驾驶科技发展中的法律因应 ——基于中国台湾地区的立法实践与经验

2019-06-28 11:08:18 字体:

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“2049:我与人工智能”为主题,上海市法学会、中国知网、《东方法学》编辑部面向全球征文,上海市法学会将邀请部分获奖作者到沪参加2019世界人工智能大会有关活动,欢迎投稿(6月30日截稿)。

征稿将按不同年龄组别、不同体裁类型(学术作品、文学作品)分别进行评奖

微信公众号“上海市法学会”择优刊登大赛征文

中国知网《中国法律知识资源总库-会议论文库》择优刊登优秀学术类文献,并给作者颁发收录证书

本文作者简介

刘丰宜,24岁

点击链接了解更多详情:“2049:我与人工智能”有奖征文大赛

微信号推送时注释已略。

内容摘要

目前,中国自动驾驶汽车主要处于道路测试阶段,而随之而来的法律问题(包括上路资格问题、上路监管问题、道路测试事故的责任认定问题)则为立法者带来了挑战。2018年11月30日,中国台湾地区“立法院”三读通过了“无人载具科技创新实验条例”,该“条例”为全球针对跨海、陆、空无人载具发展的首部正式“法律”,一定程度上可以有效因应台湾地区目前自动驾驶汽车道路测试所面临的上路资格问题、上路监管问题,然而对于后续实验事故的责任认定问题,有关部门还需通过监管积累经验,以期日后继续完善相关立法。同时,该“条例”值得我国大陆地区日后立法所借鉴。

关键词:自动驾驶科技  台湾地区  监管沙盒  人工智能

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引言

纵观人类科技发展历史,我们不难发现一个趋势——机器正渐渐在各个领域取代人力。即使由人类驾驶的四轮汽车早已成为主要代步工具,人类也并不满足于此,而是继续朝着解放司机双手的目标迈进。因此,人类便在研发自动驾驶(Driving Automation) 科技的道路上启程了。想象力永远是科技研发的先行者,早在20世纪上半叶——1939年的纽约世界博览会期间,由通用汽车公司搭建的“Futurama”展厅中就提出了对于自动驾驶汽车的畅想, 八十年来,人类一直在为解放司机双手的梦想而努力着,而这个梦想在现在——21世纪上半叶变得渐渐触手可及。在全球各个试验场域,谷歌、百度、通用、Uber、Waymo等公司研发的自动驾驶汽车业已上路, 我国台湾地区亦不甘示弱。从驰骋于台北市、高雄市的自动驾驶小巴,到服务于台中市的自动驾驶中巴,再到积极研发的自动驾驶大巴, 台湾岛内试验自动驾驶汽车的热情一点也不亚于大陆,且有日益高涨之势。面对岛内自动驾驶产业界的高涨热情与相关科技实验存在法律问题 的现实,岛内“法律界”无法继续缄默不语。因此,法律如何应对汽车自动驾驶科技的发展,自然成为立法者关注的重点问题。

作为科技话题的汽车自动驾驶:

必要的科技背景

(一)汽车自动驾驶的定义及分级

在介绍汽车自动驾驶科技在台湾的发展情况之前,我们需要先明确自动驾驶的含义。自动化(Automation)指“在没有人直接参与或尽量少人参与的情况下,机器设备、系统或生产过程等通过信息检测、信息处理及控制,从而实现预期的目标”, 自动驾驶则是指由机器(车载计算平台)代替驾驶员完成对于车辆环境的感知探测、驾驶决策和对汽车的操作与控制 (包括完成加速、刹车、转弯等任务)。具体可参见-图1-。但是自动驾驶也有程度高低之分,根据国际汽车工程师协会(Society of Automotive Engineers,SAE)2018年6月最新修订的J3016(TM)《标准道路机动车驾驶自动系统分类与定义》(Taxonomy and Definitions for Terms Related to Driving Automation Systems for On-Road Motor Vehicles), 汽车自动驾驶程度被分为六个等级,从非自动驾驶(No Driving Automation)到完全自动驾驶(Full Driving Automation)。具体各级的概况参见-表1-

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根据上述标准,第〇级汽车需要驾驶员完成全部的动态驾驶任务(DDT),第一、二级的汽车虽然具备一定的自动驾驶功能,但是此时自动驾驶系统只是作为驾驶辅助,驾驶员仍需负责对周边环境的探测和反应(OEDR),只有第三、四、五级的汽车才真正具备自动驾驶的能力,此时关于周边环境的探测和反应(OEDR)的任务可以交给自动驾驶系统完成。其中第三级汽车只是具备有条件的自动驾驶功能,即只有在有限的设定运行区域(满足合适的路况、天气、路线等驾驶条件)下才可以实现自动驾驶,同时驾驶员需要在必要情况下及时接管汽车,而第四级中,当汽车在有限的设定运行区域(ODD)中处于自动驾驶状态时,如果有突发情况,驾驶员则不需要接管汽车,由自动驾驶系统独自应对。第五级汽车则具备无任何限制条件的完全自动驾驶功能,也是人们俗称的真正“无人驾驶”汽车。这一等级的汽车可以在任何情况下实现自动驾驶,不仅无需人类司机的介入,而且人类司机的介入恰恰可能会成为危险的来源,甚至是日后法律所禁止的。制造这一等级的汽车一直是各大汽车厂商们研发自动驾驶科技的终极目标。

(二)汽车自动驾驶科技在台湾的现状

然而上述终极目标的实现还需要一段时间。实际上,在台湾地区,目前自动驾驶汽车的研发还处于第三、四级汽车测试的阶段。现阶段,在台湾地区测试的自动驾驶汽车既有私家轿车也有公共运输巴士(以小型巴士、中型巴士为主),而后者是台湾地区自动驾驶汽车目前的主要发展方向。2017年5月26日,台湾大学与岛内喜门史塔雷克(7Starlake)公司共同成立“AI无人驾驶车研发团队”, 同年7月7日,喜门史塔雷克公司从法国制造商EasyMile引进岛内首辆第四级自动驾驶小型巴士“EZ10”, 并于台北市台湾大学水源校区特定封闭区域进行测试, 该巴士没有司机,完全由电脑自动驾驶。随后,该型号巴士又分别在高雄市、彰化县等县市的特定区域进行了测试。2018年12月12日,岛内开始测试两辆自动驾驶中型巴士,它们分别搭载由台湾大学、“工研院”、车王电公司、星瑞林公司等研发的两套自动驾驶汽车系统“G-Bus”、“M-Bus”, 于台中市水湳智慧城进行特定封闭路段实验。与自动驾驶小型巴士“EZ10”不同的是,这两辆中型巴士属于“SAE标准”中的第三级自动驾驶汽车,仍需人类驾驶员坐在驾驶座上,随时准备接管汽车。笔者于去年12月份有幸体验了台中的两辆自动驾驶巴士,给人的行车体验是运行平稳,面对突发状况时系统反应灵敏。但它们的行驶距离不长,一次测试行驶约三公里,主要是试验汽车在道路上的自动直线行驶、站点自动停靠与自动转弯等功能。

除此之外,台湾地方相关部门也在积极规划汽车自动驾驶科技实验的专门场域,目前规模较大的测试场域主要位于台北市北投士林科技园区、桃园市虎头山物联网创新基地、台中市水湳智慧城、台南市沙崑智慧绿能科学城等。

从科技话题到法律问题

(一)两个首要法律问题的显现

岛内各厂商、团队测试第三、四级自动驾驶汽车的努力有目共睹,但是受台湾地区的相关法规限制,所有的测试都只能在特定的封闭区域中进行,无法在开放的一般公路上测试。因此,现有法规阻碍自动驾驶汽车上路测试,成为自动驾驶科技面临的第一个法律问题,本文称其为自动驾驶汽车道路测试的上路资格问题。这一问题的出现源于台湾地区的交通法规体系仍建立在规范传统交通车辆的基础之上。

首先,汽车在一般公路上行驶首先要申请汽车牌照。依台湾地区现行的“道路交通安全规则”第八条:“汽车牌照包括号牌、行车执照及拖车使用证,为行车之许可凭证,由汽车所有人向公路监理机关申请登记。”且台湾地区施行的“道路交通管理处罚条例”第十二条第一项第一款通过“事后追惩”的手段禁止汽车未挂牌照即在道路上行驶的行为。

其次,汽车申请牌照又有一定的“事前限制”。按照“道路交通安全规则”第八十三条之一的第一项第一款规定,“汽车具备方向盘”是向公路监理机关申请登记领用牌照的必要条件之一,而第四级及以上的自动驾驶汽车,如上文提及的自动驾驶小型巴士“EZ10”,并未装有方向盘,因此按照现行规定,起码自动驾驶小型巴士“EZ10”是无法申请牌照上路行驶的。汽车申请牌照的另一必要条件是汽车需要通过台湾相关部门的安全检验。台湾地区施行的“公路法”第六十三条第一项设定了申请门槛:“汽车及电车均应符合‘交通部’规定之安全检验标准,并应经车辆型式安全检测及审验合格,取得安全审验合格证明书,始得办理登记、检验、领照。”但是由于第三级及以上级别的自动驾驶汽车所配备的自动驾驶技术未完全得到台湾相关技术检验部门的认可, 因此无法通过台湾“交通部”的安全检验,所以就无法领到汽车牌照,也就不能在开放的一般公路上行驶。

但是自动驾驶汽车的研发目的即是为了日后能够在开放的一般公路上行驶,自动驾驶汽车也只有通过在真实路况下进行测试,测试时间、测试里程、测试区域都必须达到一定量级, 积累足够的数据,才能顺利研发乃至于生产。且若不能在公路上测试,就难以实际验证自动驾驶汽车的技术与安全性,这显然会阻碍自动驾驶汽车在岛内发展。对此,岛内议论已久, 产业界、学界相关人士也开始呼吁“台湾地区行政当局”尽快修‘法’以因应自动驾驶汽车的道路测试需求。

通过立法手段允许自动驾驶汽车上路测试在技术上是不难实现的,关键在于,尚处在研发中的自动驾驶汽车,技术未完全成熟,一旦驶入公共道路,就无可避免地需要考虑安全问题,因此,在立法允许自动驾驶汽车上路测试的基础上,如何通过立法建立安全的道路测试监管制度,成为自动驾驶科技所面临的第二个法律问题,本文称其为自动驾驶汽车道路测试的上路监管问题。

因此,自动驾驶汽车在道路测试阶段的上路资格问题、上路监管问题这两个法律问题,成为立法者在自动驾驶汽车道路测试阶段首先面临的主要问题。

(二)台湾地区相关部门、人员对于“法律问题”的因应

“台湾地区行政当局”的早期“立法”计划:

实际上,“台湾地区行政当局”也认识到对于岛内自动驾驶汽车产业的发展有必要进行法律上的引导与规制。 

为推动台湾地区的科技研发水平,2016年9月8日台湾地区“行政院”于第3514次会议上通过“亚洲·硅谷推动方案”, 该方案的推动策略之一是“完备创新‘法规’”, “包括因应无人交通工具(无人机、无人车等)及VR、AR之发展,调试相关‘法规’”,因此该方案的一项重点工作即是完善自动驾驶汽车的相关“法规”,并计划在未来四年内持续推动相关“立法”工作。相关工作主要由台湾地区“行政院”下设的“交通部”来负责, 同时“交通部”也委托“经济部”所属的“财团法人车辆研究测试中心”来开展部分“立法”研究工作。

立法”计划:相关“法律”草案 的提出:

为推动台湾地区的科技研发水平,2016年9月8日台湾地区“行政院”于第3514次会议上通过“亚洲·硅谷推动方案”, 该方案的推动策略之一是“完备创新‘法规’”, “包括因应无人交通工具(无人机、无人车等)及VR、AR之发展,调试相关‘法规’”,因此该方案的一项重点工作即是完善自动驾驶汽车的相关“法规”,并计划在未来四年内持续推动相关“立法”工作。 相关工作主要由台湾地区“行政院”下设的“交通部”来负责, 同时“交通部”也委托“经济部”所属的“财团法人车辆研究测试中心”来开展部分“立法”研究工作。

1)投石问路——“自动驾驶车辆测试管理条例”(草案)

“条例”草案由国民党籍“立法委员”许毓仁于2017年10月27日在台湾地区“立法院”提出, 为台湾地区首部规范自动驾驶车辆道路测试的“法律草案”。草案的重点有三,一是设定测试管理的主管机关,并厘清“台湾地区行政当局”与台湾各地方部门的职责;二是承认自动驾驶汽车在道路测试中的法律地位,并采取“申请许可制”开放自动驾驶汽车在开放的一般道路上进行测试;三是建立跨部门的合作机制,共同规划自动驾驶汽车产业的发展。

“自动驾驶车辆测试管理条例”(草案)于台湾地区“立法院”一读通过后准备交由“交通委员会”审查, 但是在审查阶段却停滞不前。原因是“交通部”准备通过修正“道路交通安全规则”(不属于法律,属行政命令)第二十条的方式先行临时规范自动驾驶车辆的实验作业,因为修正行政命令无需经由立法程序,可以较快颁布施行,以尽快应对目前台湾地区自动驾驶汽车的一般道路测试需求。

而修正“道路交通安全规则”仅是权宜之计,考虑到台湾地区目前不仅有自动驾驶汽车的实验需求,还有“无人船” 、“无人机” 项目的科技研发需求,一部非仅限于自动驾驶汽车而是包括所有陆、海、空无人载具实验的 “法律”将使得无人载具方面的立法更加完善,立法效益(相较于“自动驾驶车辆测试管理条例”)也会更为可观。因此,“行政院”有关部门和“立法委员”转而决定起草一部规范跨陆、海、空无人运输载具发展的法律,即“无人载具科技创新实验条例”。

2)抛砖引玉——“无人载具科技创新实验条例”

“无人载具科技创新实验条例” 共有六章二十四条, 借鉴了美国、新加坡、日本、丹麦等国的立法经验。“条例”在正式通过前有三个版本的草案,分别有“行政院”、“立法委员”许毓仁、“立法委员”余宛如三方各自于“立法院”提出。三种草案大同小异,虽在相关细节上略有不同,但均以“监管沙盒(regulatory sandbox)”制度 为核心。三个草案之后都由“立法院”并案处理,并同时经“交通委员会”审查、党团协商、二读、三读阶段后作为同一部“法律”正式通过。 

“条例”第一章第一条说明了“立法”目的是“鼓励无人载具科技之研究发展与应用,建构完善且安全之创新实验环境,以促进产业技术及创新服务之发展”。而对于“无人载具”的定义,“条例”第三条认为其指“车辆、航空器、船舶或其结合之无人驾驶交通运输工具,透过远程控制或自动操作而运行”,并且应具备感测、定位、监控、决策及控制技术。该条的定义为适用此“条例”的自动驾驶科技提供了具体的识别标准,只有符合该条定义的载具才有可能依据“条例”进入“监管沙盒”,进行相关实验。而对于该“条例”的立法核心——“监管沙盒”制度,其起源与发展过程,是十分有必要作为本文一个难以割舍的部分向读者加以介绍的。这一介绍将为后文探讨“条例”对于汽车自动驾驶科技所首先面临的两个法律问题之因应提供必要的知识背景与理解基础。

立法核心:监管沙盒(Regulatory Sandbox)机制

(一)起源——基于语义学与方法论的谱系

沙盒(sandbox)原义为装有一定量沙子的容器,后被应用于军事、心理治疗等领域,成为推演、试验、创造相关事物的工具。对于从事信息技术领域的人来说,“沙盒”一词并不陌生,它指一种为相关测试提供实验环境的机制,使得相关测试可以在真实的数据环境下进行,但因为有事前的安全隔离设计,使得测试不会对计算机系统产生实际影响。而作为以一种法规监管层面的实验机制,“监管沙盒”的概念在语义学上正是基于“沙盒”概念发展而来。

同时,监管沙盒在方法论上亦有其既定谱系。进入21世纪后,随着世界经济逐渐向知识经济转型,创新对经济增长的贡献逐渐增大。而围绕创新的相关活动的不确定性与多样性很难再能适用僵硬的传统治理模式。相关学者(如哥伦比亚大学法学院 Charles F. Sabel教授和阿姆斯特丹大学公共政策教授Jonathan Zeitlin等人)开始探讨将实验主义(Experimentalism)引进治理中。实验主义也称“实用主义”,注重事实与实践经验,其颇具代表性的人物乃杜威(John Dewey)先生,他提出的“实验是真理的唯一试金石”成为实验主义的代表性名言。实验主义的治理模式采取在实践中不断学习的方法来了解、分析、克服政策不确定性所带来的挑战。具体到科技创新的监管方面,采用实验主义的监管机构得以淡化管制形式的分野,通过更多弹性与合作形式,回应变动的环境。在监管期间,可以利用落日条款(Sunset Clause) 等手段,让监管机构收集更多相关信息,以更好地对创新主体的活动进行监管。

基于实验主义进路发展而来的监管沙盒机制,自2015年起,开始被各国家或地区的监管机构广泛采用。

(二)金融监管领域应用的尝试

在笔者目力所及之范围内,“监管沙盒”首先被用于金融监管领域,而英国又是这一领域首次正式采用“监管沙盒”的国家。为了应对现有法规难以再适用于金融业层出不穷的破坏式创新(如区块链等)的问题,同时也为了积累相关立法监管经验,英国金融管理局(Financial Conduct Authority,FCA)在2015年11月发布“监管沙盒”报告,在治理领域引进监管沙盒的概念。

根据英国金融管理局的定义,监管沙盒为相关企业提供了一个安全环境(safe space)。企业可以在此测试创新产品,在测试期间可以暂时不受到现有的一些法规的束缚;同时相关监管机构将密切参与到相关测试的监管中,与企业紧密合作,积累法规监管层面的经验,共同为相关创新产品的正式市场化而努力。我国台湾地区于2017年12月29日“三读”通过的“金融科技发展与创新实验条例”亦借鉴了英国“监管沙盒”的理念,是亚洲首部金融监管沙盒“法律”。

(三)金融监管领域应用的尝试交通监管领域适用的合理性

据本文第三章所述,交通监管领域同金融监管领域一样,亦存在相关科技创新前沿性与既有监管法规滞后性的矛盾。特别是自动驾驶科技领域,台湾地区以往的相关交通法规并未承认第三级及以上的自动驾驶汽车的法律地位。同时,自动驾驶产业在岛内目前处于测试阶段,一定规模的商用化并未正式展开。因此对应自动驾驶科技的目前发展阶段,在岛内自动驾驶汽车的现有立法阶段内,主要任务毋宁是对相关科技的道路实验进行法规上必要的“松绑”, 允许相关科技上路实验,解决前文所提的自动驾驶汽车上路资格问题,进而得以检验自动驾驶科技的实际应用,并实现实验车辆与道路环境、交通设施及其他交通参与者(如传统汽车、行人)之间的磨合与协调,促进相关科技在科技发展规律的支配下良性发展;同时监管部门也得以在实验的监管中积累相关数据,了解自动驾驶科技上路后的各个环节可能面临的状况,从而为自动驾驶汽车日后正式上路应用所面临的法律问题提供解决思路与经验。因此对于立法者来说,在自动驾驶汽车道路测试的监管领域内,应用“监管沙盒”这种基于“经验主义”进路的弹性监管工具,是一种比较合理的立法选择。

(四)“条例”中监管沙盒机制的总体设计

“无人载具科技创新实验条例”中,立法者将监管沙盒机制总体设计为:由申请人向主管机关(“经济部”)申请实验,主管机关召开审查会议对实验申请进行审查,若审核通过,主管机关就会为实验车辆颁发牌照,并为其在实验期间排除相关法规的适用。领取牌照后,实验车辆就可在明确排除相关法规的环境下进行一般道路的实验,实验期最长不超过四年,在实验期间,实验者与监管者将保持密切联系,以确保相关实验数据、实验事件的及时沟通与处理,实验结束后,主管机关将对实验进行评估,以分析其日后市场化的可行性,同时也为相关法规日后的修订积累经验。实验申请流程参见-图2-

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(五)“条例”中监管沙盒机制设计的重点:鼓励创新与管控风险的平衡

在设计监管沙盒机制时,立法者固然要为自动驾驶汽车实验申请者提供相对友善的实验环境(如在必要情况下排除相关法规适用),以解决前文所述的第一个法律问题(上路资格问题),通过鼓励相关创新科技的研发,期待日后经济效益、社会效益的实现。而正是由于自动驾驶科技需要通过实验来日臻完善,所以相关科技目前仍存在某些人所无法把握的不确定性,且在台湾地区目前的开放道路上,交通情况十分复杂,既存在依旧由人类驾驶的传统汽车,亦存在大量机车、自行车以及随时可能出现的行人。在人车混流的复杂情况下,相关实验会存在不可忽视的安全风险。因此一旦相关科技由于缺陷的存在而发生交通事故,其后果将难以估量。在国外,单是美国加州车辆管理局(DMV)收到的涉及自动驾驶汽车的交通事故通报就已逾五十件, 第二级自动驾驶汽车(严格意义上只能称之为辅助驾驶)在台湾地区也有事故发生。所以在制度设计层面,不但要鼓励相关科技创新,也要注意相关实验的风险管控,也就是要解决前文所述的第二个法律问题(上路监管问题)。因此对于“无人载具科技创新实验条例”中监管沙盒制度的设计是否实现了鼓励创新与管控风险之间平衡,是否解决了前文所述的两个法律问题,就有必要进行一番审视与探讨。

鼓励创新——“排除相关法规适用”的立法手段:

监管沙盒制度的一大特色是让厂商在免除相关法规适用下进行科技实验,而免除相关法规的目的,是为了让厂商能够突破前文所提及的现有交通法规滞后所带来的不合理的束缚,让相关科技实验能够顺利进行,以期待日后市场化所带来的经济、社会效益。

为此,“立法者”在参考了新加坡《道路交通法》(Road Traffic Act)第6D条关于责任豁免的规定以及台湾地区已有的金融监管沙盒法案——“金融科技发展与创新实验条例” 第二十六条关于排除法规适用的规定后,于“无人载具科技创新实验条例”第八条第三项允许主管机关为相关实验排除相关法规的适用,并在第二十二条中载明了实验期间可以排除适用的相关法规,并且强调主管机关应当对排除适用的法律法规进行公告。

就自动驾驶汽车的道路实验来说,可排除适用的法规主要涉及有关车辆设备与检验的法规(如“道路交通管理处罚条例”第十六条第一项以及第十九条、“公路法”第六十三条第一项)、车辆上路时的相关法规(如“道路交通管理处罚条例”第二十一条、第二十五条、第三十一条之一第一项、第七十三条第一项第六款)等。据前文所述,在实验期间排除上述法规的全部或部分适用,可为不同级别的自动驾驶汽车上路扫清不必要的障碍,如可以排除前文论述第一个法律问题时所提的“公路法”第六十三条第一项中关于“汽车及电车均应符合交通部规定之安全检验标准,并应经车辆型式安全检测及审验合格,取得安全审验合格证明书,始得办理登记、检验、领照”的规定,即可使得用于实验的自动驾驶汽车在申领牌照时无需经过基于交通部现有的安全检验标准前提下的车辆检测, 从而为其申领上路牌照扫清一障碍。

而对于排除适用的相关法规是否应明确地逐条列举于条文之中,在立法过程中曾有过讨论。余宛如委员的草案第二十条(对应最终条例的第二十二条)中,并没有明确列举可排除的具体条文,只是列举了可排除法规的名称,如“公路法”、“道路交通管理处罚条例”等, 而许毓仁委员以及“行政院”的版本皆明确了可排除适用法规的具体范围。在“委员会审查”阶段,经各方讨论,最终采用了“行政院”的版本。

之所以委员会最终决定将可排除的相关法规的具体条文明确列于该“条例”之中,是基于维护“法律保留”原则以及“授权明确性”原则的考量。从行政法的角度来说,“法律保留”原则意为,在台湾地区目前的“宪政”体制下,立法权与行政权虽然分立,但基于“依法行政”的原则,行政行为须拘束于立法者的意思范围之内。作为行政部门的主管机关,通过公告的形式为具体实验排除相关法规适用,这是行政处分行为的体现。而这一行政行为必须有法可依,依据即是根据“无人载具科技创新实验条例”第八条第三项,授权主管机关通过公告的形式排除相关法规适用。但相关授权又必须遵循“授权明确性”原则,即授权必须符合“目的特定、内容具体、范围明确” 的原则。其中,“目的特定”与“内容具体”,就是为了避免一般概括性的授权,使得授权不明,甚至造成“空白委任”, 有违“依法行政”、“法律保留”之本意。在明确排除相关条文的同时,为了避免挂万漏一,立法者也做了弹性设计,利用“兜底条款”的立法手段,允许主管机关经审查会议决议,排除“其他因无人载具科技之研究发展及应用需排除适用之法律”, 例如可以排除前文论述第一个法律问题时所提的“道路交通安全规则”第83-1条对于汽车必须安装方向盘才能申请上路牌照的规定,但是根据该“兜底条款”进行排除的排除范围不包括民事、刑事责任规定。

有疑问者,在该“条例”中排除其他法律、命令适用,是否有破坏法秩序的一致性之虞?依本文管见,“无人载具科技创新实验条例”属于专门针对相关科技发展的特别法,而台湾地区的“中央法规标准法”第16条确立了“特别法优先原则”, 其规定:“法规对其他法规所规定之同一事项而为特别之规定者,应优先适用之。”因此,对于适用“无人载具科技创新实验条例”的相关实验,只要被主管机关依法允许开展,就可以不遵守主管机关所排除的相关法律法规,用通俗的语言来说,就是可以“合法”地“违法”。而且对于“排除相关法规”这一立法手段,台湾地区早有应用先例。台湾地区施行的“电子签章法”第四条第三项以及第九条第二项就规定“前项规定得依法令或行政机关之公告,排除其适用或就其应用技术与程序另为规定”。

因此,可以看到,“无人载具科技创新实验条例”中的监管沙盒制度,通过“排除相关法规适用”的立法手段为汽车自动驾驶科技的创新提供了友善的法律环境,首先解决了第一个法律问题,即上路资格问题。

管控风险——对于实验审查及实验过程的规范:

虽然根据“条例”第八条第三项与第二十二条的授权,主管机关得以为实验排除相关法规的适用,解决了自动驾驶汽车上路资格问题,但是这并不意味着主管机关放弃对实验的监管,更不意味着实验申请人可以不受任何规定的限制进行实验,否则相关实验所带来的风险将极为不确定,一旦风险实现,即实验事故发生,由事故所带来的安全利益特别是人身安全利益的损失将是难以想象的。不仅如此,科技实验事故发生后,公众对于自动驾驶科技的安全性也会产生质疑,自动驾驶汽车于公众也会产生不良印象,从而阻碍自动驾驶科技日后的市场化。因此,“条例”的“立法者”就需要注意规范实验的审查与实验进行阶段,以在兼顾科技创新的前提下,尽可能将风险管控在合理范围,也就是要解决自动驾驶汽车的上路监管问题。

1)实验审查阶段的规范

对于实验申请人来说,如果要申请实验,必须要向主管机关提交创新实验计划。计划中应该包括创新实验的模拟分析或封闭场域实验的说明, 同时还应提供“无人载具或其装置符合安全性之文件或说明”。这就为开放的道路实验设定了一个最基本的安全门槛:实验者在实验之前首先要对实验自行进行过模拟或实际测试,并且要向主管机关提出相关设备以及其测试的相关资料,以证明其具有于开放性场域实验之可行性、安全性。这一安全门槛将起到筛子的作用,把一些明显有安全隐患的实验拒之门外。

同时条例还规定,实验计划应对其可能造成的交通影响进行分析,并提出相应措施;实验计划应评估实验期间的潜在风险,并提出相应的风险管理机制以及降低风险的措施。对参与实验者及实验利害关系人也应规划相应的保护措施。

而在风险即将实现或已经实现,即事故即将发生或已经发生时,实验计划也应该有相应的应对措施。根据“条例”第三条第一项第一款第三目、第五条第二项第十三款的文义解释,自动驾驶汽车的实验虽然可以在无人驾驶的情况下进行,但必须有人在实验期间进行监控,不管监控形式是远程监控还是由相关人员在车辆内进行监控。所谓监控,既意味着对车辆在实验期间的状况进行监视,也意味着如果监视人员发现有必要立刻控制汽车(如发现即将要撞上某一物体时),那么需要有相关设备或机制允许监视人员立刻取得车辆控制权限,或者有其他因应措施能够处理相同情况。

如果相关实验事故对车辆本身、参与实验者以及实验利害关系人造成了利益损失,那么对于实验事故的责任就需要进行评判,条例未明确规定事故的责任人为何者,但为了便于事故责任的评判,“条例”第五条第二项第十一款规定,实验计划需要有安装无人载具运行记录器的说明,并能在需要时提供实验记录资料。这就为后续事故责任的评判提供了科学依据。

虽然条例未明确规定事故的责任人为何者,但条例认为实验申请人需要在实验计划中备有相应的赔偿方案。条例明确规定实验申请人需在实验计划中规划相关保险的投保。

2)实验过程中的规范

实验申请人需要在实验期间,“每月通报以人为方式介入无人载具之控制权次数及原因”, 以便主管机关评估实验的安全性。实验期间申请人需要通过网络公告实验相关资讯,并在实验场域或无人载具外部以适当的方式进行告示, 以起到提醒周围车辆或行人的作用。同时,实验期间的相关记录和资料,应该自实验结束后留存至少三年。

若有实验事故发生时,除了申请人需要及时暂停实验并通报主管机关和交通主管机关外,主管机关和交通主管机关需要共同评估相关事故,在确保后续实验安全后才能允许实验继续进行。

同时第二十条还赋予主管机关对相关实验有命令其限期改善以及命令实验废止的权力。这就对主管机关的工作提出了比较高的要求,主管机关需要及时掌握每一项实验的动态,一发现有安全隐患,需要及时采取相关措施。

因此,可以看到,“无人载具科技创新实验条例”中的监管沙盒制度,通过对自动驾驶汽车实验审查及实验过程的规范,对实验风险在制度层面进行了合理管控,一定程度上解决了第二个法律问题,即上路监管问题。

综上所述,通过分析条文可知,该“条例”在一定程度上兼顾了鼓励创新与管控风险之间的平衡,一方面授权主管机关对具体实验排除相关法规适用,为自动驾驶科技实验提供相对友善的法律环境;另一方面,通过对实验申请人、主管机关在实验申请、实验进行阶段的活动进行合理规范,实现了从制度层面对于实验风险的管控,为自动驾驶科技实验提供相对安全的监管环境。从而解决了自动驾驶汽车道路测试所首先面临的两个法律问题(上路资格问题以及上路监管问题)。

第三个法律问题:

实验事故的责任认定问题

虽然“无人载具科技创新实验条例”实施后可以解决自动驾驶汽车所面临的上路资格问题、上路监管问题,但如前文所述,条例中所设的监管沙盒机制,并未排除自动驾驶汽车在开放道路上进行实验时相关事故所导致的相关民事、刑事责任。一旦事故发生,就需要对事故产生的相关民事、刑事责任进行认定。而纵观该“条例”,并未对于责任认定做出明确的规定。这样的“留白”之举,似乎暗示着立法者某种意图,即现有的法律能够一定程度上应对自动驾驶汽车实验中可预期的责任认定问题,对于不可预期的无法应对的具体情况,则需要监管部门在监管过程中学习、积累经验,而这正是“无人载具科技创新实验条例”的立法目的之一。

但是现有法律在多大程度上能够有效应对“条例”生效后的自动驾驶汽车实验事故所产生的责任认定问题,仍需进行探讨。由于相关实验在路况多样的一般道路上行驶,事故也可能具有多样性,既存在自动驾驶汽车与自动驾驶汽车之间的事故(包括同级别的自动驾驶汽车之间的事故以及不同级别间的事故),也存在自动驾驶汽车与行人之间的事故,以及自动驾驶汽车与传统机动车、非机动车之间的事故等等,因此,全面地对于自动驾驶汽车实验之事故责任认定进行探讨,将是一个十分庞大复杂的工作,而且目前为止对于自动驾驶汽车事故的相关责任探讨,学界尚有争议。鉴于上述理由,以及篇幅所限、学力所限、精力所限,本文仅将结合已有学者研究成果,简要而并非全面地探讨第三级、第四级汽车在“无人载具科技创新实验条例”所允许的实验中,若造成行人人身伤亡,在认定可能产生的民事、刑事责任时所应该注意的一些关键问题,在讨论这些关键问题之前,首先应当关注的是第三级、第四级汽车之技术核心——人工智能(Artificial Intelligence)在应用时所涉及的法律人格问题。

(一)尚存疑问的先决问题:自动驾驶汽车的法律人格问题

与普通产品在应用或使用时所涉及的法律问题不同,学界在讨论人工智能的应用时,往往对其“是否具有法律人格”这一问题饶有兴趣,人工智能系统法律人格的有无决定了其是否可以成为责任主体,进而为相关责任的明确认定提供了基本的进路。法律人格(legal personality),是指法律上的人的法律资格。通常认为,法律上的人(legal person)指的是,自然人(natural person)以及法律上拟制之人(artificial person),两者皆享有一定权利,履行一定义务。因此通常认为法律人格乃一种在法律世界里行使一定权利,履行一定义务之法律资格。这一概念在历史上经历了“人可非人”以及“非人可人”两个阶段的发展。目前在民法领域,法律人格被赋予给自然人、法人。而法人之所以被赋予法律人格,是因为其背后是以自然人的意志能力 为支撑,所以通过法律上的拟制,对一定组织赋予法律人格不无道理。但是在第三级及其以上级别的自动驾驶状态下,控制自动驾驶汽车的乃是人工智能系统,而非自然人或由自然人组成的组织。根据欧洲议会的相关决议,具有人工智能的机器的特征包括:能与周围环境通过传感器进行数据交换和数据分析,从而获得自主性(Autonomy),能从经历和交互中自主学习、有实在形体、根据环境而调整其行为和行动以及无生物学意义上的生命。人工智能系统虽由人研发,但其运行时并不受人之意志的支配,而是有自身的一套运作逻辑(算法)在其中——通过机器学习(有监督学习、无监督学习), 积累相关经验与数据,并靠其经验与数据进行一定之决策,进而根据决策实施某种行为。就目前人工智能的发展来看,当前人工智能水平仍属弱人工智能阶段(而且未来几十年内仍将处于该阶段)。弱人工智能,即便是高级的弱人工智能,其决策“仍然被认为是由预先设计好的算法所决定”, 其并没有达到模拟人脑思维的程度,因此也并不会产生自由意志, 本质上仍属一种高级工具。因此有“客体说”认为弱人工智能仍属权利的客体,属于民法上的“物”,不具备法律人格。然而现在已有赋予弱人工智能以“法律人格”的先例或建议,如在2017年一名叫索菲亚(Sophia)的机器人被沙特阿拉伯承认为“公民”。同年一份来自欧洲议会法律事务委员会的报告建议,可以赋予“最复杂的自主机器人”(most sophisticated autonomous robots)以“电子人(the status of electronic persons)”的法律地位,电子人将享有特定的权利和义务(specific rights and obligations)。尽管如此,要真正追究自动驾驶汽车这一主体本身应承担的民事责任、刑事责任仍比较复杂。例如,自动驾驶汽车是否拥有属于自己的财产?若没有,如何期望自动驾驶汽车承担民事的赔偿责任?自动驾驶汽车如何承担人类刑法上规定的刑罚(如财产刑、自由刑)?还是需要为自动驾驶汽车专门规定一系列刑罚(如学者张丽卿提出的删除自动驾驶汽车的数据、修改其程序、永久销毁等刑罚)?鉴于自动驾驶汽车在承担民事、刑事责任上还未有定论,相关研究仍在进行中,以及自动驾驶汽车目前仍处于第三级阶段以及第四级的起步阶段,所以目前多数国家在法律实务上仍接受“客体说”,不承认弱人工智能尤其是自动驾驶汽车或系统具备法律人格。

因此,本文在讨论自动驾驶汽车实验事故的责任认定问题时,仍基于将其归为相关自然人、法人应承担的传统法律责任之前提下,人工智能系统本身应承担的责任不会在本文讨论的范围之内。而关于自动驾驶汽车在根据“无人载具科技创新实验条例”申请的实验中的事故责任认定,可以参考学界对于自动驾驶汽车在未来商用时的法律责任问题之讨论,这些讨论仍主要基于各个国家或地区的现行法律体系。

(二)民事责任问题

学者江溯认为,在自动驾驶汽车造成人身伤亡的情况下,有两种可能的民事归责路径:“一是以未尽到合理注意义务为由追究使用者的侵权责任;第二是以产品具有缺陷为由追究生产者的产品缺陷责任。”

使用者的侵权责任:

侵权责任为侵害民事权益所负之法律责任。台湾地区“民法”第184条第一项前段规定:“因故意或过失,不法侵害他人之权利者,负损害赔偿责任。”一般来讲,侵权行为之请求权构成要件有以下几点:一是须有一定之不法行为(传统上认为行为乃自然人所致),二是该行为因故意或过失而致,三是该行为造成他人权利之损害,四是行为人须有责任能力。对于自动驾驶汽车事故中的侵权责任来说,重点在于第二点。

在处于自动驾驶状态时,若发生相关事故,使用人可能因行为过失而负侵权责任。对于过失之定义,台湾地区“刑法”第14条规定:“行为人虽非故意,但按其情节应注意,并能注意,而不注意者,为过失;行为人对于构成侵权行为之事实,虽预见其能发生而确信其不发生者,以过失论”。台湾地区民法实务上认为,“就归责事由而言,无论行为人因作为或不作为而生之侵权责任,均以行为人负有注意义务为前提,在当事人间无一定之特殊关系(如当事人间为不相识之陌生人)之情形下,行为人对于他人并不负一般防范损害之注意义务。” 而在第三级自动驾驶状态下,使用人所负之注意义务主要应为,意识到接管汽车之必要情况发生或即将发生,并应在必要情况及时接管汽车。如果使用人并没有及时接管汽车,导致事故发生,其不作为之行为应构成侵权责任。在第三级自动驾驶汽车的实验中,“条例”所规定的监控人员应负上述讨论的“使用人”应承担的注意义务,如果监控人员因为没有注意事故即将发生从而没有即时接管汽车,因而导致事故发生,那么由此将产生相应的侵权责任。

而对于第四级自动驾驶汽车来说,若在符合自动驾驶条件的状态下处于自动驾驶状态,使用人无需监控行车环境,也不负有注意义务,若发生事故,亦由自动驾驶系统自行应对。因此对于使用人的侵权责任认定,可能需要判断使用人启动自动驾驶汽车的时机是否正确,以及如果行车环境从符合自动驾驶条件变为不符合自动驾驶条件(如在夜间或天气不好的情况下),使用人是否及时关闭自动驾驶系统并取得汽车的控制权。在第四级自动驾驶汽车的实验中,有些车型是在车内设置监控人员(安全员),有些车型则是通过远端监控,因此则应视具体情况具体分析监控人员是否应承担侵权责任。

生产者的产品缺陷责任:

台湾地区“民法”第191条之1规定:“商品制造人因其商品之通常使用或消费所致他人之损害,负赔偿责任。但其对于商品之生产、制造或加工、设计并无欠缺或其损害非因该项欠缺所致或于防止损害之发生,已尽相当之注意者,不在此限。”

一般认为产品缺陷责任为无过错责任,只要产品存在缺陷,不论生产者是否存在过错,都应承担责任。因此,无论第三级还是第四级自动驾驶汽车,只要认定其存在缺陷,生产者均应对事故负有责任。问题在于,如何认定自动驾驶汽车存在产品缺陷。由于第三级或第四级自动驾驶所配备的人工智能系统可能存在一定的算法不可预测性、不可解释性,因此算法与损害之间的因果关系难以证明, 仍需进一步探究。同时,将某些自动驾驶汽车事故的责任归结为产品缺陷的责任,很可能加重自动驾驶汽车生产者的负担, 进而阻碍自动驾驶汽车的市场化。

(三)刑事责任问题

就刑事责任的判定而言,台湾地区实务上以“三阶犯罪阶层论”为通说, “三阶犯罪阶层论”分别为构成要件该当性(Tatbestand)、违法性(Rechtswidrigkeit)和有责性(Schuld)。自动驾驶汽车实验中相关刑事责任的判定关键为构成要件该当性。而对于客观层面的构成要件该当性判断又是重中之重,需要判定行为与结果之间是否成立因果关系以及行为与结果之间是否成立归责关系。对于因果关系的判定,实务上主要采取条件理论, 对于归责关系实务上采取客观归责理论,客观归责理论中,一个关键判断标准为,行为人的侵害行为是否对行为客体制造了法所不容许的风险。这一关键判断标准在自动驾驶汽车事故的刑事责任认定中值得注意。

使用者的刑事责任:

从构成要件该当性的客观层面看,问题主要在于使用者启动自动驾驶是否创造了法所不允许的风险,而判断是否制造了法所不容许的风险的一个辅助原则是,“降低风险者并未制造法所不容的风险”。由于自动驾驶汽车实际上能够显著降低交通事故的发生率,因此在未来商用化时,使用者在符合自动驾驶条件下启动自动驾驶,不应被视为创造了法所不允许的风险。而就自动驾驶汽车的实验而言,“无人载具科技创新实验条例”既然允许甚至鼓励符合一定标准的自动驾驶汽车上路实验,那么如果相关实验是在不违反“无人载具科技创新实验条例”下进行,则不应将上路实验的行为视作创造了法所不容许之风险,而应视为立法者所认为的可容许的风险。从主观层面来看,在第三级自动驾驶状态下,如前文所述,使用人仍负有一定之注意义务,如果因未及时注意险情之发生或即将发生,从而导致事故,使用人可能成立过失犯。第三级自动驾驶汽车的实验中,实验监控人员的刑事责任应参考上述所讨论的使用人责任尤其是过失责任。

而第四级自动驾驶中,使用人在符合自动驾驶条件下启动自动驾驶,在自动驾驶状态中发生事故,使用人作为乘客不应被追究刑事责任。在第四级自动驾驶汽车的实验中,则应视具体车型中监控人员的空间位置、职责来判断监控人员是否应承担刑事责任。

生产者的刑事责任:

生产者的刑事责任也可从上述所谈及的该当性之客观层面与主观层面来分析。客观层面,如前文所述,只要参与相关实验的汽车并不违反“无人载具科技创新实验条例”的相关规定,那么也不应将生产者生产造成事故的实验汽车之行为视为制造了法所不容许之风险。从主观层面来看,只有当生产者制造出有缺陷的自动驾驶汽车,而该自动驾驶汽车因其缺陷导致事故发生时,才能认为生产者违反了相关注意义务,并应该为其行为承担刑事上的过失责任。但是如果生产者在生产自动驾驶汽车时,无法预测到自动驾驶系统在日后运行时所做出的的某些行为,而恰恰是这些行为导致了日后事故的发生,就很难认定生产者违反了相关注意义务。

我国大陆地区自动驾驶汽车测试的立法情况

通过上述讨论可知,目前自动驾驶汽车实验的事故责任认定,虽然可以在一定程度上参考传统民法、刑法体系,但是因为涉及到自动驾驶系统中人工智能程序算法的某些不可解释性、不可预测性,当自动驾驶系统做出了无法预测的指令导致相关事故发生时的相关责任应如何认定,学界众说纷纭,尚无定论。因此,传统民法、刑法体系很可能无法彻底解决“条例”实施后自动驾驶汽车事故的所有责任认定问题。当然,“条例”实施的目的之一就是为了在一般道路上检验既有相关法规适用的合理性(自然也包括检验传统民法、刑法责任认定适用自动驾驶汽车事故的合理性),因此相关责任认定工作的开展还需要条例实施后通过监管者、立法者在实验进行中不断学习,积累总结经验,并在日后尝试从自动驾驶汽车的生产者、实验申请人、参与实验者、实验中的监控人员、主管机关、实验利害关系人六类可能的责任主体之间进行明确的责任分配。

瑕不掩瑜,作为全球首部规范跨陆、海、空无人运输载具发展的正式“法律”, 该“法”尤其是其立法核心——“监管沙盒”制度仍值得我国大陆地区在某种程度上借鉴。目前为止,中国大陆在自动驾驶汽车实验上的国家层面的规范为《智能网联汽车道路测试管理规范》,其在法位阶定位上属于部门规章。虽然该规范的出台为中国大陆地区的自动驾驶汽车实验提供了一定的监管依据,但是该规范仍有其局限性。

(一)位阶效力较低

我国法的部分位阶,按效力自高到低分别为,宪法、法律、行政法规。而关于部门规章的效力位阶,《规章制定程序条例》第三条规定:“制定规章,应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署,遵循立法法确定的立法原则,符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。”由此可见,作为部门规章,《智能网联汽车道路测试管理规范》在法律的位阶定位上处于较低位置。

(二)规范内容的保守性

正因为《智能网联汽车道路测试管理规范》法位阶上效力较低,因此它必须不能违反其他上位法如《道路交通安全法》、《公路法》的相关规定。《智能网联汽车道路测试管理规范》第一条也承认,该规范本身是“依据《道路交通安全法》《公路法》等法律法规”制定,同时该规范第十六条规定,“测试主体、测试驾驶人均应遵守我国道路交通安全法律法规”。由此可见,《智能网联汽车道路测试管理规范》并没有突破现有道路交通安全法律法规的体系,而且从《中华人民共和国宪法》以及《中华人民共和国立法法》来看,作为部门规章的该规范也不能突破现有法律法规体系,否则就有违法和违宪之虞。

而仅论我国现有道路交通安全法律,如《道路交通安全法》、《公路法》,前者最新修正日期为2011年,后者虽然在16年、17年分别有所修正,但修正目的与自动驾驶汽车并无相关。由此观之,现有道路交通安全法律体系仍建立在传统人类驾驶汽车的前提之上,是对传统驾驶行为的规范,对于新兴的自动驾驶汽车来说,现有道路交通安全法律体系不可不谓保守、滞后。如《公路法》第 51 条禁止将公路作为检验机动车制动性能的试车场地,而作为自动驾驶汽车实验的重要内容,制动性能的检验对自动驾驶科技的发展至关重要,如果公路上无法测试其制动性能,不得不说是对自动驾驶科技发展的一种阻碍。

基于《智能网联汽车道路测试管理规范》是在传统道路交通法律体系之下的规范,因此其本身的相关内容也较为保守,主要体现在以下三点:

1)实验中仍保留驾驶人

该规范第六条中的测试驾驶人是指经测试主体授权,负责测试并在出现紧急情况时对测试车辆实施应急措施的驾驶人。可见该规范仍认为自动驾驶汽车实验需要有驾驶人,也就是说在实验中驾驶人仍然需要坐在驾驶座位上。而自动驾驶汽车的发展目标是“消灭”驾驶人,“消灭”驾驶座位,因此作为一部关于自动驾驶汽车发展的规范,如此规定难免有 “故步自封”的问题,使得相关汽车实验只能停留于第三级汽车实验的阶段,不利于第四级、第五级汽车的研发。而且目前自动汽车已经在第四级水平上已有相关进展,一些第四级自动汽车已经进行实验,如大陆地区的百度无人车、台湾地区的“EZ10”无人小巴,这些第四级汽车并不需要汽车驾驶人,台湾的“EZ10”无人小巴在实验期间也并无设置驾驶座位。诚然,我们可以理解实验需要有人员在必要情况下取得对汽车的控制权,但这并不是说一定要有驾驶人的存在,因为控制权的接管并不需要测试人员始终坐在驾驶座位上。如广州市允许驾驶员座位设置在远程,进行远程测试。《平潭综合实验区无人驾驶汽车道路测试管理办法(试行)》更是直接用安全员的概念替代测试驾驶员,且不要求安全员必须坐在车内驾驶座位上,但其应实时监控系统的运行状况,在系统出现故障或发出警告提醒时立即控制车辆或启动紧急制动。

然而地方的这些实验细则是否存在与国家层面的《智能网联汽车道路测试管理规范》以及我国相关道路交通安全法规的不一致情况,也有必要进一步探讨。这也反映出我国大陆地区目前并未建立一个统一、完善的关于自动驾驶汽车实验的规范体系。

2)实验道路选择的被动性

《智能网联汽车道路测试管理规范》第八条规定,省、市级政府相关主管部门在辖区内道路选择若干典型路段用于智能网联汽车道路测试并向社会公布。第九条规定测试主体向拟开展测试路段所在地的省、市级政府相关主管部门提出道路测试申请。

这两条规定反映出现在相关实验的场地是由地方政府决定的,实验申请人只能在地方政府提供的相关道路下进行实验。然而需要明确的是,实验动机自实验申请人产生,而非自地方政府产生,实验申请人对自己汽车实验所需要的道路环境最为清楚,知道自己的汽车实验在何种路况、车况下进行实验最为合适。地方政府并非实验主体,对于实验道路的具体适用性难免会缺乏相关信息。在此种信息不对称性下,由地方政府在实验道路的选择上占有主动权,而实验申请人只能被动地选择政府提供的实验道路,难谓全无问题。台湾地区的“无人载具科技创新实验条例”则是赋予实验申请人自主选择实验场地的主动权,当然也需要征得实验场域所在地的管理机关或所有权人的同意。主管机关也表示在实验场域的选择上将会协助实验申请人,尽量在安全的前提下满足实验申请人的实验场地之选择。

同时就《智能网联汽车道路测试管理规范》出台后的实施情况来看,该规范第八、九条的规定在实际中不无阻碍相关实验合法开展之虞。就北京市的情况为例,有记者报道自动驾驶测试路段鲜见测试车辆,原因是业者反映“目前北京市内允许智能网联汽车进行公开测试的道路极少,结构过于单一,路况相对简单,行驶过程中能采集到的数据和信息有限,对于智能驾驶技术的进一步提升并无太大帮助。”而且有些业者为了进行更有价值的测试,会选择偷偷摸摸地到一些远郊区的偏僻道路进行测试,或者在非地方政府提供的城市道路上隐蔽测试。可见,《智能网联汽车道路测试管理规范》显然存在无法真正贴合自动驾驶汽车实验需求的问题。

3)实验时长的问题

《智能网联汽车道路测试管理规范》第十一条规定测试时间原则上不超过18个月。而“无人载具科技创新实验条例”为实验申请人提供了最长可达四年的实验期限, 在四年中实验申请人可以充分实验汽车的物理性能,并同时检验相关法规的适用性,为日后走出沙盒环境相关科技的市场化提供立法、监管经验与数据。因此,《智能网联汽车道路测试管理规范》规定的测试时间是否能够真正完全满足我国自动驾驶汽车实验的时长需求,也是存疑的。

(三)大陆有关部门、人大代表的声音

值得注意的是,我国有关部门也意识到现有的《智能网联汽车道路测试管理规范》存在一些问题,需要后续立法加以完善。交通部发言人吴春耕对于现有问题的认识就比较清晰,他认为问题有三:一是尚未形成覆盖不同等级自动驾驶的完整测试体系;二是已开放的测试道路和测试场景有限;三是相关法律法规标准还亟待完善。交通部也在加快相关实验场地的建设,相关立法工作也在有序进行,一些全国人大代表也提出了相关建议,如李彦宏、李书福代表,在多届全国人民代表大会上多次提交了有关加快自动驾驶立法的提案, 全国人大代表陈力还建议修改《中华人民共和国科学技术进步法》,在创新激励与风险规制之间寻找一个平衡点,对新技术研发与应用加以引导和规范。

(四)对于大陆地区日后立法的管见

由前文可知,在大陆地区后续的立法工作中,如果要真正鼓励自动驾驶汽车特别是第四级、第五级汽车的研发,修改现有的部门规章或者发布新的部门规章等位阶低的规范性文件将不再是科学合理的选择,因为如前文所述,第四级、第五级汽车的研发、上路必将冲击现有的传统道路交通法律体系,而要想通过修订作为下位法的部门规章等规范性文件来真正鼓励第四级、第五级汽车的研发,难免会抵触现有的道路交通法规,违反《中华人民共共和国立法法》、《中华人民共共和国宪法》中关于法的位阶等内容的相关规定,导致一系列法理上的争议与“立法事故”、“行政事故”出现。同时,自动驾驶汽车产业对于我国日后的发展以及社会具有重大影响,如此具有重要影响的立法事项,必须通过法律这一除宪法之外的最高位阶的规定来进行规范,才能与其重要性相符,也向人民、向全世界彰显我国的相关决心与态度,引导业者特别是国外业者参与到我国相关科技发展中来,有助于实现我国在该新技术领域领先世界的雄心。

而借鉴与大陆隔海相望的台湾地区的立法经验,特别是其“无人载具科技创新实验条例”,在立法中运用监管沙盒制度促进相关科技的发展,不可不谓是一种值得我国立法者仔细考虑的选择。针对目前自动驾驶科技在我国的发展情况,本文认为具体的立法进路有三种选择可供参考:一种选择是直接参考台湾地区“无人载具科技创新实验条例”,针对自动驾驶科技的发展订立特别法律加以规范,但是这样的立法方式是否符合我国立法实践以及实际情况,如自动驾驶科技是否属于立法法第八条明定的立法范围,仍需进一步探究。第二种是可以通过修订《中华人民共共和国道路交通安全法》或《中华人民共共和国公路法》,在其中加入允许相关自动驾驶汽车实验的概括性条款,并修改不适应自动驾驶汽车实验需求的既有条款,而关于自动驾驶汽车实验的具体条款的制定,既可通过授权交通主管机关制定细则的方式来达成,亦可通过《中华人民共和国立法法》第九条的授权,允许国务院制定关于具体的监管沙盒制度的行政法规来实现。第三种是可以根据《中华人民共共和国立法法》第十三条中有关“暂停法律适用”的规定,授权一些有相关实验需求且具备实验条件的地方在其行政管辖区域内进行汽车自动驾驶科技实验,并在实验期间暂停相关法律适用。

当然,以上三种立法建议仅代表笔者所能提供的三种思考方向,其合法性、合理性以及可操作性仍有待进一步研究,仅供立法工作者参考。但是,无论通过何种立法方式,我国都需要统一、完善自动驾驶汽车立法体系,以促进自动驾驶汽车产业发展。

结语

综上所述,为应对自动驾驶科技发展,中国台湾地区进行了一系列立法探索与立法实践,而作为其立法实践的重要成果之一,“无人载具科技创新实验条例”既具有立法上的创新性,也具有一定的应用合理性,一定程度上有效因应了目前岛内自动驾驶科技发展阶段(即道路测试阶段)所产生的前两个法律问题(上路资格问题、上路监管问题)。但在有关汽车自动驾驶科技的立法道路上,这一因应并不是结束,甚至不是结束的开始,而仅仅可能是开始的结束。包括文中所提的第三个法律问题(实验事故的责任认定问题),以及日后自动驾驶科技的商用化而产生的一系列复杂的法律问题、道德伦理问题, 仍需要立法者在现有立法框架下不断学习、实践、探索。同时,由于“无人载具科技创新实验条例”目前仍未正式实施,相关“子法”仍在制定中, 所以对于“无人载具科技创新实验条例”的具体实施情况如何,仍有待学界后续观察。但是我国大陆地区立法者可以借鉴目前台湾地区的立法实践与经验,例如其“监管沙盒”机制,并在日后立法中逐渐完善对于自动驾驶汽车事故责任的认定。

在参加台湾地区的相关研讨会、讲座时,笔者发现,台湾学者也十分关注大陆地区相关的立法实践与经验,一些大陆学者也会前往台湾地区分享大陆地区的相关经验以及自己的研究成果。这正体现了,兄弟登山,不仅各自努力,也应相互扶持。相信未来两岸对于自动驾驶汽车的立法会渐趋完善,不但推动两岸各自相关产业的发展,而且也必将增进两岸相关产业的交流,共同推动我国自动驾驶汽车科技发展,让科技造福两岸人民,也让中国在第四次工业革命的浪潮中立于不败之地。