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金融扩大开放背景下的有效防控风险

2019-08-12 10:59:55 字体:

作者刘晓枫系交通银行上海市分行业务处理中心副经理

2017年开始,中国持续扩大金融开放的范围和力度,出台了一系列措施,包括放宽银行、证券、保险行业外资股比限制,加快保险行业开放进程,减少外资金融机构设立限制,扩大外资金融机构在华业务范围,拓宽中外金融市场合作领域等。未来,还将有更多政策陆续出台,对外金融开放作为一种趋势已不可逆转,步伐将会越来越快。金融体系进一步打开国门,对金融系统的进一步稳健发展创造了契机,为中外资金融机构提供了公平竞争的平台。但勿庸讳言,这也是一把“双刃剑”,在这股时代潮流兴起之际,我们必须对扩大金融开放的过程中可能产生的新型风险予以关注,进行研究,并采取必要措施加以管控,为金融开放提供安全的制度保障。本文首先讨论金融开放过程中需要关注的若干主要风险形态,并针对如何管控好这些风险向政府和监管当局提出相应的政策建议。

在扩大金融开放的过程中需关注的主要风险

在中国进一步打开金融体系之门的同时,随着跨境资本流动的规模和频率增大,境内外金融市场和金融机构的联系更加紧密,不同监管和法制环境的差异对金融系统的影响愈加明显,金融违法甚至是金融犯罪的可能性也进一步增加。笔者对各类可能产生的风险进行了分析、总结、归纳,大致可分为如下几类:一是跨境资金自由流动带来的风险,二是境内外金融体系相互联动产生的风险,三是国家金融行业安全风险,四是高企的跨境信息获取成本带来的信息不对称风险,五是金融机构的合规性风险。以下分门别类详细描述之。

(一)跨境资金流动风险

以往,中国对跨境流动的资金尤其是资本项下的资金流动保持严格的监管和控制,这虽然造成了企业和个人的诸多不便,但确实从很大程度上保证了中国金融体系的安全。在特殊历史时段,比如1998年的亚洲金融危机、2008年的世界金融危机爆发的时刻,没有发生大规模资金涌入或撤离,金融危机对国内的影响大多停留在市场心理层面而非实质性资金层面,波及的主要是外贸等实体经济而非境内金融机构,没有发生系统性金融风险。而相反,我们看到很多秉持自由外管政策的国家或地区,比如98年的东南亚诸国,由于承受不了巨额资金随意进出带来的影响,均出现了大幅货币贬值以及金融市场的剧烈动荡甚至崩溃,有些国家或地区根本就是金融大鳄选择作为攻击的目标。资本市场波动、低迷会进一步连累实体经济进入衰退,还会导致政局不稳甚或发生更迭。我国香港地区一度也是金融战的“战场”之一,所幸中央和香港地方政府应对得当,最终取得了香港保卫战的胜利,但仍旧暴露出一些体系上的弱点,留下了一些后遗症。中国现在的经济规模已经非常庞大,中央手中也有充足的战略资源,比如高达3万亿的外汇储备。但是不是就可以说资金跨境出入能够完全放任自流了呢?笔者认为现实条件下还不行。目前,中国金融体系防控风险的能力同西方发达国家相比仍然存在一定差距,再加上人民币尚未完全实现国际化,整个体系仍呈现一定的脆弱性。在此情况下,监管当局仍需对跨境资金流动保持相当的监管关注,并采取有效的手段加以管控。

(二)金融体系联动风险

回顾十年前的08金融危机,彼时美股暴跌,同国内已经处于下跌通道的A股叠加,形成了更加强大的下行压力,1664最低点的惨烈大部分人还记忆犹新。随着国内金融体系对外开放的广度和深度不断加大,境内外金融市场融合的趋势在增强,相互之间的联动影响越来越显著。比如,近年来美股、港股、日本股市对中国A股的交叉影响越来越大,经常发生隔夜美股暴涨或暴跌之后A股同样发生暴涨(跌)的情况,反过来国内股票市场的变化对国外股票市场的牵动作用也在增强。有论者指出“危机发生之后这十年中的监管变革发展及其呈现出来的特征,对我国当下的金融监管改革和未来的金融市场发展都必将产生深远的影响。”这种联动作用主要体现在金融市场的联动和市场主体即金融机构的联动,因此产生了如下两方面的风险。

一是金融市场联动风险。指境内金融市场与境外金融市场加强互联互通以后,境内外市场的相关度有可能显著提升,境外对境内的影响程度加大,境外市场的大辐波动会通过某些传导机制传导至境内市场,形成一种"输入"型风险。这些传导机制包括几个方面,如市场恐慌情绪的传导、市场间套利导致的估值水平的传导、资本流动产生的传导等。无论何种传导机制,最终都会造成境内外市场波动趋同,在外部市场风险加大的时候,将这些风险"复制“到中国境内。

金融业用相关系数来衡量金融资产间、不同市场间的联动程度。相关系数越接近0,表示联动程度越小;相关系数越接近1,表示联动程度越大。根据各种研究的结果,境内金融市场如A股与境外市场的相关系数一般小于0.5,也就是说互相影响尚不明显。但沪港通、深港通、未来沪伦通开通之后,这个数值有可能会变大。这时,就必须对境外市场随时出现的波动保持关注和重视,及时采取预警措施未雨绸缪。

二是市场主体联动风险。金融市场的主体指各类金融机构。外资金融机构进入中国设立分支机构以后,境外总公司/母公司及其分支机构对境内分支机构构成关联企业,当它们出现风险时也会将风险传递给其境内部分,从而产生风险。比如08金融危机期间,雷曼兄弟在美国以外的分支机构因为母公司遭遇经营困难,被迫在当地抛售资产或裁员,后来大部分被其他金融机构兼并。再比如,1995年巴林银行在其倒闭过程中对其分支机构所在国的金融稳定也构成了一定程度的影响。

(三)行业安全风险

行业安全风险,是指外资金融业进入中国以后,在与中资同业的竞争中取得优势,从而造成中国金融行业被外资垄断、操控的风险。这种情况的形成,一方面是外资金融机构在业务经验、管理经验、人才储备、技术水平上有可能存在优势,另一方面是中国对外资打开国门的同时,很多国家尤其西方发达国家对中资机构走出去仍设置重重障碍,从而对中资金融企业造成事实上的竞争环境不对等。

1.中资金融机构竞争失利风险。外资金融机构是否会击垮甚至取代中资金融机构,最终威胁金融行业安全?这是个从中国一入世起就争论不休的话题。但至少目前为止,中资银行、证券、保险行业均取得了飞速发展,工农中建更是成为全球前十名的银行。未来,外资金融机构的进入,与中资机构形成合理、良性的竞争局面对中国金融体系的深化改革更大程度上是利大于弊,有助于金融体系自身不断完善。当然,少数中资机构如经营不善,也有可能在竞争中落伍,应该允许这种正常的优胜劣汰。国家需要做的是鼓励中资金融机构加强公司治理,培养使用人才,重视产品创新和服务质量,依法合规地维护自身市场地位和利益。

2.内外监管环境不对等风险。中国已是世界经济大国,应该有底气、有胸襟欢迎外资机构进入中国。但也应该看到,很多国家尤其是西方国家对中国崛起存在戒心,对中资机构"走出去"设置各种障碍。以本人所在银行为例,很多拟在发达国家设立的分支机构从开始申请到现在过去了十几年,仍然没有开业。当然,这里面也有外方监管环境复杂,审批流程繁琐,中国人对当地情况不熟悉的缘故。但无论如何,与日趋开放的中国相比存在事实上的差距。希望国家制定政策时充分考虑对等原则,可优先欢迎那些对中资友好的国家或地区的金融企业来华投资。

(四)信息成本过高风险

信息成本过高风险,主要指外资金融机构来华设立分公司/子公司或增持境内金融机构外方股份时,审核审批机关、监管机构、第三方中介组织(如会计师、律师等)等难以调查清楚其海外母公司/总公司具体情况(包括股权结构、经营情况、内控体系等)的各个方面,尽职调查有可能存在疏漏,从而对外资金融机构的整体风险难以做到全面、准确的把握。不仅如此,在外资金融机构持续经营的过程中,这种问题一直存在,对其的监管、审计等行为有可能因为高昂的跨境信息成本而失去效力。信息获取和更新的不及时、不准确会使市场和监管当局在实质性风险爆发之时缺乏预警和缓冲,从而丧失有效的应对能力。

(五)合规性风险

合规性风险,主要指外资金融机构及其客户违反中国和境外法律规定,从事违法业务活动的风险。

1.境内外适用法律的差异性。虽然目前全球立法司法存在日益趋同的趋势,但由于国情和发展阶段不同,境内外法律环境仍存在较大差异,这会在外资金融机构进入国门以后产生两方面的影响。一是外资金融机构对中国法律规定不熟悉,易在合规性方面同监管部门产生理解上的差异,甚至产生误解和纠纷,这也不利于法律法规及监管规定的实施。二是监管部门对外资机构在境外的业务活动难以确定其是否符合所在国的法律规定,对外资金融机构在境外可能存在的合规性风险预见性不足。

2.外资金融机构全球网络被不法分子利用,成为洗钱等金融违法活动的渠道。外资金融机构在中国境内开办业务,凭借的主要优势之一是其在海外市场的强大网络,而这一点很有可能也会被不法分子盯上,成为其进行各种金融违法、犯罪活动的渠道。比如近年来跨境洗钱犯罪日益猖獗,大案要案时有发生,防控形势非常严峻。而这些非法资金一旦出逃至境外,追缴起来难度相当之大。另外,境外热钱也有可能通过外资机构进入境内,对中国金融体系造成危害。因此,须着重加强对外资机构的合规及反洗钱日常监管。

采取有效手段防范化解各类金融风险

针对上述在中国进一步扩大金融开放之后有可能产生的风险,笔者特提出如下七条建议,以抛砖引玉,供监管部门制定政策时参考,也供学界讨论、分析。

(一)提升监管能力,打造同开放金融体系相适应的监管体系

制定符合自身发展需求的国际金融监管规则已成为金融市场发达国家显示竞争实力的重要方式。提升监管能力,构建与对外开放相适应的新型监管体系,是防控新形势下金融风险最重要、最有效的一个环节。首先是监管要体现协调监管的原则,各监管部门要尽量整合,暂时不能整合的,应该在监管政策上互相配合。监管部门要充分研究金融开放后的监管特点,选聘对国外金融市场和外资金融机构有经验的专业人士充实监管队伍,强化涉外金融监管水平。在监管流程上,从事先监管为主向事前、事中、事后全流程监管转变。要充分发挥社会中介机构如行业协会、会计师事务所、律师事务所的专业优势,以弥补监管部门监管力量的不足。利用好信息技术、大数据时代的便利条件,实现系统智能监管。

(二)对出入境资金加强监控,防止金融市场和金融机构的异常资金跨境转移

中国对外扩大金融开放的态度是坚定的,未来政策发展的趋势也是明确可预期的。但是笔者认为,在中国金融体系仍然存在一定脆弱性和人民币尚未真正实现“走出去”的现实情况下,人民银行、外管局等监管部门在一定程度上仍需维持必要的外汇资金管控,防止热钱的任意进出导致金融市场的紊乱和大幅波动,有效打击异常资金跨境转移中存在的洗钱、地下钱庄等金融乱象,从而让境外金融资本在为我所用的同时能够对其有效控制,最大程度发挥其良性的一面。

(三)加强对外资金融机构母公司/总公司/大股东境外经营情况的关注,必要时采取预防性措施

在外资金融机构来华设立分支机构及其后开展经营活动的过程中,应对其在境外的母公司/总公司及对其有影响力的大股东保持密切关注,及时了解它们的经营和发展状况,确保这些法人/自然人能够为该外资金融机构在华稳健发展提供良好的支持作用。如果这些法人/自然人存在破产、信用不良、严重违法犯罪等有可能危及在华外资金融机构稳健经营的情形,监管部门必要时可以采取措施,如建议或强制股权转让、建议改组董事会、监事会、经理层等,防止外资金融机构出现经营或合规上的问题。

(四)鼓励境内金融机构改革创新,不断提升经营管理水平,同境外金融机构展开良性竞争

“打铁还须自身硬”。扩大金融开放以后,我们希望中资机构能够在更加激烈的竞争环境中不断锤炼自身,最终发展壮大,但这一切不能仅靠外界支持,更重要的是中资机构自己的努力。监管部门应该尽可能的给中外资金融机构创造平等的经营环境,让他们能够在同一起跑线上展开竞争。应该鼓励中资机构完善公司治理架构,不断改革创新,不断提升经营管理水平,培养和吸引更多专业人才,朝着更加专业化、规范化的方向迈进。只有这样,才能保障中国的金融行业永远掌控在中国人自己手中,也才能保证中国金融业的健康、稳定和发展。

(五)加强同外国政府和监管机构的信息沟通和监管配合

境内监管机构应加强同外国同行的信息互通和相互配合,提高对跨境金融企业的监管能力。通过境内外监管机构的信息交互,及时掌握海外监管动态,对外资金融机构在境外被监管机构调查、处罚等情况准确了解,并能够根据事态发展采取相应对策。加强境内外监管机构合作的另外一个重要作用是可以协助中资金融机构“走出去”,为中资金融机构在海外开展业务保驾护航,一旦中资机构在境外遭受不公平待遇,中国政府、监管部门可及时同当地政府、监管部门联系、磋商,最大程度保护中资机构的合法利益不受损害。

(六)重视法制化建设,尽可能实现境内外法律环境的一致

当前,国际立法、司法实践的主流趋势是“趋同”,对于跨境企业来说,这种“趋同”可以降低合规风险和法律成本,有利于企业的发展和经营。中国加强对外金融开放,应该在制度层面构建更加包容、开放、透明的金融法律法规体系,除某些国情现实(如中国是共产党领导的社会主义国家等)导致的法律差异外,其他同国际监管实践存在差距之处可尽量协调统一,从而尽可能实现境内外法律规定的一致。降低进入时的各种“门槛”成本,会使中国市场对外资金融机构产生更大的吸引力。

来源:《上海法学研究》集刊2019年第1卷,《金融改革、开放、稳定的法治保障——上海市法学会金融法研究会文集》