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信托法视野下我国船舶油污损害赔偿基金研究

2019-08-26 10:12:20 字体:

作者徐峰系上海海事大学法学院讲师

 船舶油污损害赔偿基金的设立模式 

近年来,随着船舶海上油污事件的日益增多,实务界与理论界对于船舶漏油造成海域污染后果的关切也与日俱增。2018年1月,“桑吉轮”与香港籍散货船“长峰水晶”轮发生碰撞,导致这艘载有100万桶凝析油的船舶在失火后沉没,尽管在海面尚未发现大面积溢油污染,但依然给我国沿海污染的防治敲响了警钟。另一起更为严重的事故发生于1989年,由于船长的玩忽职守与掌舵三副的失职,美国埃克森公司所属的一艘巨型油轮在阿拉斯加海域附近不幸触礁,造成了大约800多万加仑原油的泄漏,严重破坏了当地的自然生态景观,造成的经济损失难以计量。

为了有效应对这一局面,部分国家(地区)建立了免除船东责任的保障机制,该机制主要分为两层:第一层为油轮船东强制险;另一层则为船舶油污损害赔偿基金,这也正是本文所论述核心。该船舶油污基金事先向货主征收摊款,在海难发生之后,向受害人支付补偿,从而确保污染受害人(包括了旅游业经营者、水产养殖户以及清污单位)的利益不受损害。因为根据海商法的相关规定,对于船舶海上溢油事故,船东有权援引海事责任限制条款免除部分责任,该制度在保护船东利益的同时,也损害了受害方的利益。所以,船舶油污基金应运而生,对于超出船舶强制险赔付的部分,或者超出船东海事责任限制的金额,该基金的设立能够有效弥补这一差额,该基金最大限度地保障受害人或索赔方的利益。目前,国际上较为成熟的基金运作模式主要有三种:

1. 国际油污基金模式。该基金的运作起源于1971年与1992年《设立国际油污损害赔偿基金国际公约》(以下简称《基金公约》)的成立并生效,由缔约国(地区)石油公司依据每年的运输量分摊款项,对于缔约国(地区)境内发生的船舶油污事故进行赔偿。目前我国大陆地区并未加入上述公约,仅香港地区加入了该公约,香港在1997年回归之后声明继续承认该公约的适用;

2. 美国模式,也被称为“信托模式”。与其他国家(地区)有所不同,美国并未参与上述任何船舶油污赔偿基金,而是基于国内的《油污法》(OPA90)建立了溢油责任信托联合基金(OSLTF)与国家油污基金中心(NPFC),国内油污基金储备高达10亿美元。毋庸置疑的是,美国船舶油污基金运作模式是建立在国内成熟而完善的信托法律制度基础而制定的;

3. 加拿大与新西兰模式。加拿大作为世界上第一个通过国内法建立油污损害赔偿制度的国家,也加入了国际油污基金。因此,其国内的油污法与《基金公约》形成了较好的补充与协调。在船舶溢油事故发生之后,受害人的损失由国内油污基金现行赔偿,不足的部分,再按照《基金公约》的规定,由国际油污基金补偿。新西兰也步其后尘,建立了国内与国际船舶油污双基金的模式。总体而言,该模式为国际油污基金模式的衍生与扩展。

不难发现,在上述三种船舶油污赔偿基金立法模式中,作为常见的是基金公约模式,目前已经有70多个国家(地区)批准并加入《基金公约》。作为该模式的衍生(加拿大与新西兰模式)也可大致归于此类。而美国则较为特殊,该国的油污基金在国内信托法的框架下建立。因此,在船舶油污损害赔偿的范畴与语境下,主要存在两种立法模式:一种为“基金公约模式”,另一种为“信托模式”。前一种模式较为成熟,在国际法层面得到了普遍的认同与推广。因而,在我国《海商法》的修改中,有不少声音认为应当借鉴《基金公约》的规定,在新设的“船舶油污损害赔偿”这一章中单独设立一节规定船舶油污赔偿责任基金;相比之下,信托模式似乎始终并未得到应有的重视。笔者认为,这主要与信托法在我国法律体系的弱势地位与应用范围受限有关。

我国《海商法》对于船舶油污损害赔偿基金的立法缺失

尽管我国大陆地区尚未加入任何基金公约,但随着海上船舶溢油事故的增加,我国船舶油污赔偿基金的建立也随之提上了日程议表,2012年财政部与交通运输部联合出台了《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》(以下简称《基金征收使用办法》),并建立了中国船舶油污损害赔偿基金。作为该油污基金的办事机构—中国船舶油污赔偿理赔事务中心成立于2015年,专门负责油污损害的索赔受理与理赔工作,该中心参照了《基金公约》的相关规定,建立了一套完善的索赔机制。在2017年,中国船舶油污损害赔偿基金曾对“山宏12轮”沉船溢油等案件开展理赔,截止2017年6月,该中心已处理五起符合动用船舶油污损害赔偿基金条件的船舶油污事故损害赔偿案件,赔付款项共计1600万余元。但需要注意的是,该《基金征收使用办法》的法律层级与效力较低,属于部门规章的范畴,因此,法院在审理此类案件纠纷之时,只能参照《基金征收使用办法》的规定,而不能直接依据《基金征收使用办法》并适用。

当前,我国《海商法》的修改工作正在紧锣密鼓地酝酿之中,关于各个章节的调研与研究工作在近期密集开展,《海商法》的修改已成为近期海商法学界的热点话题,该法的立法工作也被全国人大列入第二类立法序列,预计在3-5年内通过并实施。但遗憾的是,从目前理论界与实务界所提出的各种《海商法》修改意见与草案中,并未出现涉及海事信托权利的规定。尽管对于海事油污损害赔偿基金的设立不乏支持的声音,但这些主张均从《基金公约》的角度出发,如制定并完善该基金的适用范围与索赔机制;并未站在上述提及的“美国模式”或“信托模式”视角分析我国船舶油污基金的相关制度,例如船舶油污基金的法律性质,委托人、受托人与受益人的各项权利等。从民法学的角度,我国于2017年通过的《民法总则》也未涉及信托法律制度。笔者认为,我国学者对于信托法的研究固然存在先天不足,但追究其根本原因在于,学界对于信托法的应用空间与适用范围存在认识不清的问题,这种认识的模糊直接导致了信托法在我国始终缺乏发展壮大的土壤,信托法在立法实践与理论层面自然得不到应有的重视。

笔者认为,运用信托法的思维,借鉴信托法的立法模式,对建立我国船舶油污损害赔偿基金进行探索不失为一道良策。建议以船舶油污损害赔偿基金作为突破口,将信托法在我国的适用空间从传统的土地经营权、理财业务、慈善与养老业务等领域,应用至船舶油污损害赔偿。以此次《海商法》的修改为契机,将信托法的适用逐步扩张至民商法的其他领域。如果说基金公约的立法模式偏重于受害人程序性权利的救济与索偿;那么,信托法的立法模式则更侧重于受害人实体性权利的保护。例如,《基金公约》的立法模式从适用范围与索赔机制等角度出发,而信托法的立法模式则主要从信托双方当事人之间的法律关系,受托财产的独立性与信托当事人的权利等方面出发。因此,两者立法的侧重点各有差异,立法的模式不尽相同。笔者建议,在未来《海商法》的制定过程中,考虑将程序性的规定与实体性规定相结合:一方面,既借鉴《基金公约》的规定,又参照我国《信托法》的相关规定,从而在立法层面上形成了一般与特殊的协调;另一方面,既考虑了信托法法理层面的普遍适用性,又借鉴了吸收了《基金公约》中程序性的索赔机制与适用范围,体现了实体法与程序法的融合与共存。

本文主要从信托法的视角,对船舶油污赔偿基金相关制度进行分析。一方面,这有助于对油污赔偿基金的法律根基与理论基础进行系统梳理;另一方面,也有利于明确船舶油污基金中受益人,委托人与管理人彼此之间的法律关系。本文将将从船舶油污损害赔偿基金的性质、各当事方之间的法律关系、基金权利归属等方面,根据上述分析进路,对信托法视野下船舶油污损害赔偿基金展开剖析。

信托法视野下我国船舶油污损害赔偿基金的性质

船舶油污损害赔偿基金究竟能否归入我国《信托法》调整的范围?关于这一点,我国《信托法》已经给出了明确的答案。根据该法第2条的规定,本法所称信托,“是指委托人基于对受托人的信任,将其财产权委托给受托人,由受托人按委托人的意愿以自己的名义,为受益人的利益或者特定目的,进行管理或者处分的行为。”而根据船舶油污基金的设立目的与运作模式,各石油公司首先向基金管理方缴纳一定数额的基金摊款,该笔款项由基金管理方进行日常运用与运作,在海上溢油事故发生之后,如果溢油船东援引责任限制的规定,受害人的油污损害无法得到完全补偿之时,其有权向该基金管理方进行索赔,以弥补其所遭受的溢油损失。因此,从定义上分析,船舶油污基金的运作方式符合我国《信托法》意义下对于“信托”的定义。

追根溯源至美国信托法,正如上文所述,美国船舶油污基金是建立在其高度发达与成熟的信托法律制度之上。在美国,鉴于信托属于政府预算一种运作方式,船舶油污赔偿责任基金理所当然也是政府预算的组成部分,联邦政府作为基金的代管人运行该基金,其本身对该基金并不享有所有权。一方面,这有利于规避政治上的不确定性,避免由于政权更迭所导致政府财政预算被削减,进而影响船舶油污损害的赔偿;另一方面,也有利于维持国库资金的增长,借助于信托关系,缴纳人对于自己所享有的权利更为明晰,对自己所分摊基金款项的去处一目了然。而在我国,信托基金虽然不属于我国政府预算的配置方式之一,我国政府也不存在政权更替的风险,但是如果将船舶油污基金归入信托基金的范畴,则有利于保障基金项下缴纳人的权利与义务不受损害,确保专款专用,使其对基金费用的支出产生一种可控制感,从而使得基金的征收工作更为容易与可接受。

从基金本身的性质上分析,信托基金分为公益基金与私益基金两种。顾名思义,私益基金就是为个人利益而创设的基金;公益基金就为了实现社会利益而创立的基金。其中,“社会利益”的概念非常宽泛,船舶油污损害赔偿基金无疑属于此范畴,其设立的目的就在于弥补油污受害人的损失,对其所遭受的损失(包括清污费用与实际损失)提供法律救济。该基金的最终目的在于为人类创建一个可持续的生活环境,致力于维护海洋环境,推动国家环保产业的发展。从法律性质上分析,船舶油污损害赔偿基金为公益信托。从信托设立的原因进行划分,信托分为任意信托与法定信托,任意信托是指通过法人与公民个人意愿而设立信托,依据信托协议的约定运用;相比之下,法定信托则是依据法律的强制性规定而建立的信托基金,该基金的管理、使用与资金来源均依据法律的强制性规定运行。依据《基金管理使用办法》第5条的规定,“凡在中华人民共和国管辖水域内接收从海上运输持久性油类物质(包括原油、燃料油、重柴油、润滑油等持久性烃类矿物油)的货物所有人或其代理人,应当按照本办法规定缴纳船舶油污损害赔偿基金。”因此,船舶油污基金应属于法定信托。

信托法视野下我国船舶油污损害赔偿基金当事人的法律关系

传统信托基金的设立主要牵涉了三方主体,分别为委托人(基金摊款缴纳人)、受托人(基金管理人)与受益人;但船舶油污损害赔偿基金有所不同,该信托基金牵涉了四方主体,分别为委托人(石油公司)、国家行政机关、受托人(基金管理人)与受益人(船舶油污受害人)。其运作的模式大致如下:首先,由委托人向国家设立的船舶油污理赔事务中心缴纳一定数额的摊款,设立该油污损害赔偿基金;其此,该事务中心委托第三方管理公司进行基金的运营工作;最后,在海上油污事故发生之后,受害人在依据强制险或海事责任限制,无法完全取得法律救济的情况下,向该事务中心索偿。在此过程中,船舶油污基金的信托法律关系主要分为三层:第一层法律关系为信托基金的设立关系,涉及委托人与国家行政机关两个主体,在缴纳基金摊款之时,该船舶油污基金即告成立;第二层法律关系为信托基金的管理关系,涉及国家行政机关与基金管理人两个主体,国家行政机关委托管理人对基金进行运营;第三层法律关系为信托基金的索赔关系,在海难事故发生之后,涉及国家行政机关与受益人两个法律主体,受益人向国家行政机关索偿。相比于传统信托基金的三方法律关系,船舶油污基金涉及了四方法律关系,其中,“国家行政机关”这一主体不可或缺,否则受益人的求偿权将无法实现。对于我国船舶油污赔偿基金而言,“国家行政机关”所对应的主体就是中国船舶油污损害赔偿理赔事务中心,该中心由交通部海事局委托上海海事局代为管理。

信托法视野下我国船舶油污损害赔偿基金的权利归属

英美法系普遍认为,权利能够为多人所共享,在信托中存在“双重所有权”的说法。在遗产继承的法律关系中,涉及三方当事人,分别为财产转让人、财产受益人与财产受托人。其中,财产转让人将所有权转移给受托人,受托人为受益人的利益代管财产,受托人享有法定所有权,为法律意义上的所有权人;相比之下,受益人享有衡平法上的所有权,为实际意义上的所有权人,受托人与受益人以不同方式与路径享有财产的所有权。大陆法系原则上不承认这种“多重所有权”,如日本学者就认为信托法的理念与民法原则之间存在冲突。就我国而言,对于信托财产的所有权问题同样存在一定的争议,有一种观点认为,信托财产的所有权应归管理人享有;一种观点认为,信托财产的所有权归受益人享有;一种观点认为,信托财产的所有权为受托人附条件享有,合同约定的条件成就之前,该所有权为受托人所有,待合同约定的条件成就之后,该所有权为委托人或受益人所有;甚至还有一种观点认为,应采纳英美法系的“多重所有权”说。笔者认为,就船舶油污损害赔偿基金而言,该信托财产的所有权为基金管理人所有,这一点是不可辩驳的。因为根据我国民法中金钱“占有即所有”的原则,既然石油公司所缴纳的基金摊款由管理公司持有,那么该管理公司就享有信托财产的所有权。

如果将上述提及的我国船舶油污赔偿基金中四方法律关系进行分解,石油公司在将信托财产交予代表国家的行政机关,委托其建立船舶油污基金之后,该基金即告成立。在基金成立之后,该行政机关的法律地位就转变为信托委托人,该委托人基于对受托人的信任,将信托财产委托给受托人进行管理,而受托人依据委托人意愿,为受益人的利益对信托财产进行管理,并在受益人索偿之时予以赔付。依据民法原理,委托人在转移信托财产之后,就丧失了对该财产的所有权。但是,该委托人(中国船舶油污损害赔偿基金)依据信托法的规定,依然有监督、控制甚至撤销基金管理人行为的权利。依据我国《信托法》第22条的规定,“受托人违反信托目的处分信托财产或者因违背管理职责、处理信托事务不当致使信托财产受到损失的,委托人有权申请人民法院撤销该处分行为,并有权要求受托人恢复信托财产的原状或者予以赔偿;该信托财产的受让人明知是违反信托目的而接受该财产的,应当予以返还或者予以赔偿。”同时,对不称职的信托管理人,该委托人具有解任权。依据《信托法》第23条的规定,“受托人违反信托目的处分信托财产或者管理运用、处分信托财产有重大过失的,委托人有权依照信托文件的规定解任受托人,或者申请人民法院解任受托人。”另外,该委托人对船舶油污损害赔偿基金的运行具有知情权。根据《信托法》第20条规定,“委托人有权了解其信托财产的管理运用、处分及收支情况,并有权要求受托人做出说明。委托人有权查阅、抄录或者复制与其信托财产有关的信托账目以及处理信托事务的其他文件。最后,信托人还有权要求信托管理人调整船舶油污基金的管理方式。”根据《信托法》第21条的规定,“因设立信托时未能预见的特别事由,致使信托财产的管理方法不利于实现信托目的或者不符合受益人的利益时,委托人有权要求受托人调整该信托财产的管理方法。”

笔者认为,对船舶损害基金委托人赋予上述权利的根本原因与目的就在于对基金管理人权利的限制。有学者甚至认为,“信托灵活性的控制机制的核心就在于控制信托设立之后委托人在信托关系的权利。”就商业运作模式而言,船舶油污损害赔偿基金与船舶融资信托基金有所不同。船舶融资租赁信托是指信托关系是建立在船舶融资租赁模式的基础之上,以德国KG基金为例,该基金由银行发起,在向造船厂订购船舶之后对外经营租赁;同时,吸引其他投资人的投资并定期分红。在这种运作模式下,KG基金管理人的权利较大,该管理人拥有船舶的所有权。即使在出租船舶之后,如果在融资租赁合同中没有明确约定,在合同期届满之后,该管理人依然享有信托财产的所有权,而其他投资人、银行或是船舶经营人都无法干预或撤销基金管理人的决策。但需要注意的是,KG基金的设立与运作是立足于促进与保障船舶融资市场的繁荣,推动航运市场与国际贸易顺利开展的基础之上。该信托基金在促进海洋金融发展、促进产业集群集聚、促进开发性资金利用、促进官产学研融合方面发挥了重大的基础作用。新加坡海事融资信托基金的运作思路也大致如此。因此,赋予KG基金管理人较大的权利也不难理解。相比之下,船舶油污损害赔偿基金设立的原则是保障船舶油污受害人的权利,保护海洋生态环境与可持续发展。作为油污受害人法律救济的最后一道屏障,法律对船舶油污损害赔偿基金管理人的权利进行约束也是合情合理的,这要求油污基金管理人为了受益人或受害人的利益,谨慎而妥善地管理基金。这一点从《信托法》对于受托人义务的设定中也不难发现,例如,《信托法》第25条规定,受托人应当遵守信托文件的规定,为受益人的最大利益处理信托事务。受托人管理信托财产,必须恪尽职守,履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务。第30条规定,受托人应当自己处理信托事务,但信托文件另有规定或者有不得已事由的,可以委托他人代为处理。

从信托财产独立性的角度,《信托法》的规定对船舶油污损害赔偿基金的建立与完善也有重大意义。例如,该法第26条规定,受托人除依照本法规定取得报酬外,不得利用信托财产为自己谋取利益;第27条规定,受托人不得将信托财产转为其固有财产;第28条规定,受托人不得将其固有财产与信托财产进行交易或者将不同委托人的信托财产进行相互交易,否则承担赔偿责任;第29条规定,受托人必须将信托财产与其固有财产分别管理、分别记账,并将不同委托人的信托财产分别管理、分别记账。《基金征收管理办法》也明确规定,“船舶油污损害赔偿基金应当遵循专款专用的原则,年末结余可结转下年度安排使用。”尽管信托财产所有权归属于受托人,但不意味着受托人可以不加节制地与个人财产混同后处分信托财产。

当然,除了上述的义务,受托人依然享有一定的权利,如管理、运用与处分信托财产的权利。根据《信托法》第50条的规定,“信托终止后,受托人依照本法规定行使请求给付报酬、从信托财产中获得补偿的权利时,可以留置信托财产或者对信托财产的权利归属人提出请求。”另外,依据《信托法》第44条的规定,“受益人自信托生效之日起享有信托受益权”;第46条规定,“受益人可以放弃信托受益权。”上述条款同样也应适用于船舶油污损害赔偿基金。根据上述的分析不难发现,无论从条文的数量还是从重要性上分析,对于委托人权利的设定要多于对管理人与受益人权利的设定。从这一点可以看出,我国《信托法》的核心就在于对信托管理人权利的限制,这与我国船舶油污损害赔偿基金的设立宗旨不谋而合。为了确保船舶油污基金的安全,保护海洋生态环境,保证在海难事故发生之后的及时赔付,就应保障油污基金运作的稳健与可靠。因此,从信托法层面对油污基金管理人的权利进行制约完全是可行而有效的。

我国船舶油污损害赔偿基金的信托化改革

基于上述实体法分析,笔者认为,在信托法视野下,依据信托法的相关理论,借鉴美国信托基金的成功运作经验,对我国船舶油污基金进行规范化管理具有可操作性,我国信托基金的实际运作模式也完全符合信托法的法理论证。因此,在我国《海商法》修改过程中,建议在新设的“船舶油污损害赔偿基金”一节中,并入《信托法》的相关规定,明确委托人、受托人以及受益人彼此之间的权利与义务,尤其是规范油污基金管理人的义务,着重强调委托人的权利。其立法核心与着眼点应放在“限制基金管理人运作与管理基金的权利”这一点上,从而保障油污基金安全与有序地运营,乃至海洋生态环境的可持续发展。

2018年交通部发布的《海商法修订意见征求稿》中,新设了“船舶油污损害赔偿”这一章,其中第5节即为“船舶油污损害赔偿基金”,第309条规定了油污损害赔偿基金的定义;第310条规定了油污基金的适用范围;第311条明确了油污基金适用的除外事项;第312与313条规定了油污基金的赔偿限额;第314条规定了油污基金的代位求偿权。可见,《海商法修订意见征求稿》仅仅涉及了船舶油污赔偿基金的赔偿机制与追偿路径等一些程序性的权利,但并未涉及委托人、受托人与受益人之间权利与义务的划分,基金的法律性质等实体法问题。笔者建议,在修订意见征求稿的下一稿中,海商法学界能注意这一点,考虑并入我国《信托法》的规定,从而实现实体法与程序法的融合,在明确船舶油污基金索赔机制的基础上,明确基金的法律性质,梳理基金各方当事人的法律关系,规范彼此之间的权利与义务。

来源:《上海法学研究》集刊2019年第1卷,《金融改革、开放、稳定的法治保障——上海市法学会金融法研究会文集》