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杨治坤:区域治理的基本法律规制:区域合作法

2019-09-25 14:12:43 字体:

作者杨治坤系广东外语外贸大学法学院副教授,法学博士。 

内容摘要

传统行政区行政无法对跨区域公共事务作出有效回应,区域合作是实施区域治理的重要举措。我国当前有关区域合作的规范依据主要依赖于党和国家的政策、政府间的行政协议等软法规范。区域合作的急迫性和软法规制的先天不足,亟需建立区域合作的硬法规范体系,而域内外有关区域合作的立法实践和区域合作法治理论的深入研究,则为制定区域合作法创造了条件。区域合作法应当保持外在结构的逻辑自洽;采用“综合立法—单行立法”相结合、“中央立法—地方立法”相结合的立法体例;在立法策略上,应当对区域合作既有的软、硬法规范进行制度化清理,先制定行政法规后制定法律,并以地方立法与之配套,以逐步构建起我国区域合作的硬法规制法律体系。

关键词:  区域治理   区域合作法   法律规制       

问题与思路

全球化和地区化并行发展,全球治理和区域治理共同崛起,这构成了当代世界各国治国理政无法绕开的全新政治行政生态格局。正是世界经济一体化的裹掖和中国社会主义市场经济体制的逐步完善,我国区域经济一体化获得快速发展。但整体来讲,我国推进区域发展战略主要是以“强制性制度变迁”为主要路径,以区域合作作为突破区域经济一体化体制障碍的路径选择,初步形成了以政策、行政协议等软法调整为主,少量行政法规规范为辅的软硬法混合规制模式。软法规制不足与硬法规范相对缺乏的短板日益凸显,需要反思我国区域合作规范调整模式,重塑立法与改革决策的关系,“以法治主义引领立法理念转变,以法治思维和法治方式协调立法与改革决策的关系”,建构以硬法调整为主、以软法调整为辅的软硬法混合规制模式。是故,现阶段需要加强对区域合作的硬法规制。囿于我国组织法对区域合作缺乏明文规定,又无法通过组织立法增加区域合作的组织载体,“解决的路径是创设在实现规制目标的同时承担起相应组织法功能的行为法机制,可以由宪法加普通法、分散的实体法或者统一行政程序法加以创设”。因此,健全区域合作的行为法规范体系成为规制区域合作的法律完善方向。笔者循此思路,探寻加强区域合作法(硬法)建设的内在理据,分析区域合作法的外在结构以及制定区域合作法的路径选择。这既有助于完善中国特色社会主义法律体系,也是对区域合作治理提供有效法律规制的现实回应。

制定区域合作法的内在理据

(一)制定区域合作法的立法需求

1区域合作治理亟待加强区域合作法制建设

行政区行政是地方政府基于行政区划的刚性约束,以垄断性、封闭性和机械性为显著特征,以行政命令等强制性方式对行政区内的公共事务进行管理。行政区行政无法对跨区域公共事务进行有效治理,诸多传统行政区内部社会公共问题与公共事务,变得越来越外部化和无界化,跨行政区划的区域公共问题大量兴起,并有复杂化、多元化和规模化之态势。区域公共事务兴起,区域内各政府无法独善其身,凝聚共识——寻求区域整体利益与行政区利益之间的平衡——建立有效的区域合作法律治理机制,是解决跨区域公共事务治理失灵的根本出路。

区域合作治理呼唤公平、统一、有效的治理规则。但是,当前我国有关跨区公共事务治理主要依赖于党和国家制定的各项政策、地方政府政策、各级政府之间的行政协议等,少量单行法律、行政法规中有关跨区域公共事务管辖规定比较分散;区域合作法律规范的贯彻执行也不尽如人意。加强区域合作法制建设,实现区域合作依法治理,需要科学的法律规范体系,高效的法律规范执行体系。

2软法规制模式的缺陷呼唤加强区域合作硬法规制

在我国区域发展战略和区域合作中,党和国家的政策文件是最为直接的规范依据,区域合作的规范调整主要表现为一种软法规制模式。如从整体上进行调整的软法规范有历年的国民经济和社会发展规划纲要、中央政府工作报告、党中央决定,也有针对特定区域的政府政策、政府之间的行政协议。区域合作政策和行政协议等软法自身存在一些缺陷,如软法制定主体在立法条件、立法技术以及立法保障等方面存在差异,导致软法质量参差不齐;软法规范之间并不存在明显的位阶之分,易造成软法效力层次上的混乱和适用上的困境;软法对各主体的权利义务、实施程序与监督保障的弱规制性等。同时,当前各区域合作政策、行政协议等软法规范在内容上倡议性、框架性、方向性规定居多,而涉及实质性、具体性、操作性规定则缺失或有待下级政府及其部门制定更为微观的执行政策,依然难以回避财税、投融资、政绩考核等关键体制难题。所以,区域合作政策、行政协议缺乏明确的权利义务规范,缺乏强制性保障措施,缺乏责任惩处规则和实施跟踪机制,直接制约着软法规制的实效,需要与区域合作硬法规制相配合、相协调。

3区域合作涉及的权力配置要求加强区域合作法律规制

区域合作涉及中央与地方、上级与下级机关之间的权力配置,受制于中央与地方之间的权力划分,以及地方基于分权后的自主权空间,“无法绕开对自治与共治、集权与分权等宪制问题的进一步思考”。尽管宪法明确规定“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,但对于中央与地方各自的专属权力、共享权力以及各级政府之间权力冲突等,缺乏更为具体的法律规范。从目前情况看,政策、行政协议等软法“尽管通常不能直接强制性地配置权利/义务,但经常通过自身的制度安排来直接设定或间接影响公共主体的法律地位,进而影响公法的权力/权利结构”。因此,区域合作中无论是涉及各机关的权力界定还是权力运行,均需要国家制定法(硬法)对宪法中有关中央与地方政府、上级与下级政府之间的关系进行细化,也需要国家制定法(硬法)对软法的明示或默示,以保障软法的制定与实施。

(二)制定区域合作法的基本条件

我国区域合作实践获得快速发展——这得益于区域合作的软法与硬法规范的支撑。其中,有关硬法规制区域合作的法律资源,在4448件法律文件中,有15部法律共有21个区域合作条款,25件行政法规共计有32个区域合作条款,以及24个有关区域合作的法律文件。这是有关区域合作中央立法数据。在地方立法中,《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》《湖南省长株潭城市群区域规划条例》《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》三部地方性法规比较典型,对某一领域的区域合作作了全面规定;湖南省、江苏省在有关行政程序的地方立法中对区域合作的原则、形式、指导协调监督等作了规定。有学者分析认为,中国宪制建设存在着显性和隐性两条线索,前者即“中央单一主导”模式,后者即“试错—确认”模式,并主张将“中央单一主导”模式和“试错—确认”模式纳入中央与地方关系法治化的思考之中。这为将来的区域合作立法,实现区域合作规范化、体系化调整提供了一种思路,而既有的中央与地方区域合作立法实践及其法律规范所建构的制度表达,也为制定体系化的区域合作法律规范积累了立法经验。

无论是在国际间区域一体化还是一国域内区域一体化进程中,促进区域依法治理、依法规范区域合作都是不二法门,尽管法律规制的载体、路径等存在差异。在欧盟一体化进程中,欧洲国家所通过的每一部条约或法案,往往成为某项制度变迁的关节点,有力地推进了欧洲一体化进程,如1951年签署《巴黎条约》,成立超国家的高级机构,管理煤和钢铁这类重要战略物资和经济资源;1957年欧洲六国签署《罗马条约》,建立关税同盟和共同市场、协调共同经济政策、共同和平开发和利用核能;1991年批准的《欧洲联盟条约》使欧共体从经济实体向经济政治实体转换迈出历史性一步,是欧盟经济与货币一体化过程中的重要关节点。美国各州之间通过签订州际协定,合作处理跨州际公共事务,而州际协定具有明确的宪制基础;美国还通过制定综合性法律或单行法,如《地区再开发法》《公共工程与经济开发法》《农村发展法》《联邦受援区和受援社区法》等法律规范区域合作,促进州际公共事务合作治理。德国、日本等国也是通过制定法律法规,分别对该国各政府之间的合作作出明确规定,为促进本国区域发展提供了有效法律保障。域外有关区域公共事务治理和区域合作的立法及其实践,可以为我国区域合作法律规制提供一种立法镜鉴和法律制度建构参照。

英国学者卡罗尔・哈洛和理查德・罗林斯曾经指出:“公共行政既是行政法学者研究的有效对象,也是他们需要保持回应性的事项。重要的是,行政法应与其行政背景同步。”确实如此,面对区域一体化发展和区域治理兴起,从事法学研究和法律事务的专家学者自当对此作出积极回应。我国自1999年修宪确立“实行依法治国,建设社会主义法治国家”治国方针后,法治建设实践步入快速发展轨道,冠以“法治XX”之名的各种地方法治实践日益兴起,如2004年的《法治江苏建设纲要》、2006年的《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》。与此同时,理论研究中相继出现“先行法治化” “地方法制” “地方法治”“区域法治”等论断,尤其是区域法治理论中对于区域合作的论述,为区域合作的立法与制度构建提供了智力支持。甚至提出了“区域行政法”概念,研究行政法的新发展动向。这些理论阐释可以为区域合作法的制定提供学术支撑。

区域合作法的外在结构

完备有效的区域合作法律系统应该是静态的法律规范结构和动态的法律规范实施体系的有机结合和协调统一。笔者所研究的区域合作法的外在结构,限定在静态的法律规范结构。区域合作法不局限于一部《区域合作法》这样的法典,而应当是规范和调整区域合作关系的法律规范体系。从法规范体系化的视角,区域合作法的外在结构主要可分为:

(一)立法目的与调整对象

通过立法调整社会关系,型构一种社会秩序,包含着立法者希望通过该法的实施所要达到的结果,即对立法目的的追求,“没有什么能比立法者用来表达其意愿的词语更有说明力了。制定法词语本身常常就足以确立立法目的”。对于区域合作立法而言,其应当追求何种目的,建立何种法秩序,这是区域合作立法必须考虑的首要问题。区域合作立法必须服务于跨区域公共事务依法治理,服务于区域法治建设,以解决区域一体化与地方法治“碎片化”之间的矛盾。

一方面,区域合作法属于中国特色社会主义法律体系的一部分,故其立法目的既当具有联通整体法治建设的价值诉求,也当有解决区域治理实践问题的现实面向——区域合作立法应当具有开放性。德国法学家耶林说:“目的是全部法律的创造者,每一条法律规则的产生都源于一种目的,即一种事实上的动机”。尽管区域经济一体化的形成与发展主要依赖于市场机制,但伴随区域一体化进程中出现的基础设施建设、环境保护与资源开发、户籍制度与社会保障、市场要素流动等跨区域公共事务治理问题大量出现,传统的行政区行政不能对这些跨区域公共事务治理问题作出有效回应,则存在法治中国建设目标与地方法治碎片化的断裂,推进区域法治有助于弥合两者之间的裂痕。区域合作立法的目的还应当超越区域合作立法文本的封闭性,“在一种以规则为中心的法律秩序中,为了减少对条文解释的恣意,或者制止官员越权行事——即超出授权范围行事,推论必须经常要求离开规则而求助于目的”。

另一方面,区域合作立法目的也会影响到区域合作法的调整对象,或者说,区域合作法的调整对象也受制于区域合作法立法目的的定位。区域合作治理的客体是跨区域公共行政事务,跨区域性决定了区域合作法的调整对象,包括以中央与地方、上级与下级区域政府为主体的内部行政关系,以及区域行政的行政主体与相对人之间的外部行政关系。因此,区域合作法调整区域行政关系后所形成的区域行政法律关系,在关系主体、内容和运行机制上,均不同于地方法治下的行政法律关系。这种内部行政关系和外部行政关系以跨区域公共行政或区域治理为联结点。

(二)基本原则

除遵循立法所共有的民主性、科学性、程序性等原则外,区域合作立法所遵循的基本原则应当兼具统帅规则体系、填补规则空白、缝合规则空缺等多项功能,是区域合作过程具有统帅性、针对性的特有原则,主要有法制统一原则、平等互利原则和区域特色原则。

1法制统一原则

区域合作所承载的区域法治“是国家法治发展在一定空间区域范围内的具体的历史性展开,是在遵循国家法治发展的总体方向的前提下,适应区域发展的现实需求,建构区域法治秩序、推动区域发展的法治进程,因而是治国理政的区域性依法治理模式”。区域合作法必须遵循法制统一原则,其包含两层含义:一是区域合作法应当与既有的中国特色社会主义法律体系相兼容,遵循不抵触原则。其中,从区域合作立法本意、立法功能而言,“不抵触”并非把区域合作立法的内容限制在宪法、法律和行政法规既有内容的范围内,而是说区域合作法不得同宪法、法律和行政法规的基本精神、原则和既有的相关规定相矛盾、相冲突、相违背,包括不得直接抵触和不得间接抵触。二是区域合作法内部,包括不同效力等级的区域合作法之间、同一个区域内的区域合作法之间、一部区域合作法内部条文之间,应当保持协调一致。

2平等互利原则

区域合作法当遵循区域合作治理的一般规律,以法律原则确认区域合作行政规律,实现价值判断与事实调整的统一。区域合作包括区域政府间纵向行政合作和横向行政合作,区域政府间纵向行政合作关系产生的基础不是官僚制下的命令与服从,而是基于区域治理过程中形成一种服务导向的共同治理关系,区域政府间横向行政合作关系更是发生在没有行政隶属关系的区域内各地方政府之间。区域内各级政府基于平等的法律关系主体地位与身份,基于行政自制下的合作共治、自我担责,基于区域合作过程中的平等对话、协商、妥协等沟通,平等原则贯穿于区域合作全过程——区域平等是区域合作的基础。

区域互利是根本。区域内各政府之间的竞争与合作,是在区域政府间关系中永远无法分开的“二重奏”。如何在基于区域发展差异产生优势互补的共识之上,实现互利共赢则是区域合作成功的动力源泉。区域合作以互利为根本,求同存异,实现各方均能从合作中获益和促进区域利益最大化之间的均衡,这即是互利共赢思维。互利原则要求区域合作各方改变独善其身的思维和策略,树立起行政区利益与区域整体利益是一种“唇齿相依”的共存共荣意识,合作解决区域公共问题,促进区域协调发展。

3区域特色原则

美国著名的文化人类学家吉尔兹提出了法律是地方性知识理论,“任何一种企望可行的法律制度,都必须力图把具有地方性想像意义的条件的存在结构与具有地方性认识意义的因果的经验过程勾连起来,才可能显示出似乎是对同一事物所作出的深浅程度不同的描述”。区域合作的基础是区域一体化,规范区域合作行为的区域合作法必须立足于区域一体化的区域实情,体现区域特色。区域合作法所规范或调整的区域社会关系存在地方性特性,区域合作法也应该体现出地方性差异,并呈现一种开放性结构,因为“法律的地方性知识表达了法律是出自于、理解于和实施于某个地方或区域的规则体系和具体实践,法律的地方性知识不仅具有地方标志的属性更是体现某种特色所在的开放性,法律的地方性知识标示着法律发展的地方化、特色化和差异化取向”。其实,我国十八大以后实施的以京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设为重点的区域发展战略,不同区域之间既有个性,也有共性。因此,有关区域合作法既要对这种区域发展中共性进行法律表达,以实现立法之间的协调与衔接;更要反映区域发展的个性与特色,这是区域合作法规范区域合作差异性、地方特色的生命力所在。

(三)主要内容

哪些内容可以纳入区域合作法的调整范围从而构成区域合作法的基本架构,这受制于立法者对区域合作中制度建构的法律需求的发现,以及对区域合作实践中能够为区域合作法提供的经验素材的提炼。当然,不同层级的区域合作法,在具体规范内容上可能存在比较大的差别,一般而言,主要包括以下内容:

1.区域合作模式。从区域合作模式来看,既有纵向合作模式,也有横向合作模式。孟德尔1988年提出应设置地方政府间经济合作的协调机构,认为应该建立组织间的网络,加强横向的联系和沟通,以替代传统的层级体系来协调政府间利益,凸显了横向合作的重要性。并且,在区域合作实践中,横向区域合作所占比重更大。区域合作法应当对区域合作模式有所回应。

2.区域合作主体。区域合作主体是指能够独立参与区域合作事务并能独立承担法律责任的主体,其范围包括哪些?是仅仅局限于区域合作的各级政府,还是包括社会组织、市场等其他参与区域合作的主体?这些主体在区域合作中的职权职责(权利义务)以及上下、左右之间的关系问题;推进区域合作的工作机构的设置、职能与工作机制等问题;参与区域合作的社会组织、市场主体,其资格与权限问题等,都需要区域合作法加以明确。

3.区域合作领域。区域合作领域的确定,直接关系到区域合作的调整范围以及对应调整方式问题。实践中,区域合作领域已经从经济拓展至经济、社会的中心领域和关键环节,从项目、资金等市场要素到区域规划(政策)等制度要素的合作。就区域合作的事务领域和空间领域而言,前者可以是交通设施、环境合作治理、科技人才流动、产业规划等等,涉及组织法规定下的政府各项职能以及政府与社会、市场的行动边界问题,只要涉及跨区域公共事务的,均可以纳入区域合作范围;后者是指区域合作的空间地域,这受制于现实中各一体化区域的空间发展版图,关涉区域合作行为的管辖问题。

4.区域合作形式或平台。除传统的合作论坛、交流会、博览会外,区域合作框架协议、区域合作规划,以及“飞地经济”园区、承接产业转移示范区、合作试验区等都成为深化区域合作的形式或平台。区域合作法对区域合作的形式或平台除了对既有的有效形式予以确认之外,也应当对这些区域合作形式或平台的管理、运行进行规范。

5.区域合作程序。区域合作程序是一套权力(权利)义务交涉过程的工作机制,其本质特点应当是过程性和交涉性。在区域合作中需要淡化行政过程的单方性色彩,将区域合作的行政主体、参与主体等力量整合起来,以程序规制权力,让权力运行依规则行事从而臣服于自己的角色安排;以程序发展和保障权利,拓展各权利主体参与、交涉、对话、协商的渠道和能力。区域合作法应当对主要程序环节、具体程序制度等做出明确规定。

6.区域合作机制。区域合作机制也是区域合作法的重要内容,要通过立法解决好区域合作中的机制设计与制度供给问题。应加强区域合作机制建设,建立与之配套的制度,以推动区域合作取得预期的成效。区域合作机制涵盖很多内容,如法制协调机制、批准备案机制、利益调节与补偿机制、绩效评价机制、激励约束机制、监督保障机制、信息交流与共享机制、争议解决机制等都应在区域合作法中得到体现,并建立相应的制度予以保障。

区域合作法的路径选择

(一)区域合作法的立法体例选择

1.采用“综合立法—单行立法”相结合的立法体例。发达国家以法律为先导,规范区域合作则几乎成为国际惯例。在综合立法方面,如德国制定《改善区域经济结构法》、日本制定《国土综合开发法》、英国制定《工业分布法》和《新镇法》;在单项立法方面,美国颁布了《麻梭浅滩与田纳西流域开发法》《阿巴拉契亚区域开发法》,日本陆续颁布了《北海道开发法》《孤岛振兴法》《北海道东北开发库法》等,均通过法制强化区域合作中各政府职责。我国经过多年的实践,已形成多中心区域经济一体化格局,各中心在区域合作问题上既有共性也有个性。一方面,针对区域合作共性问题,可以采取综合立法模式,对区域合作的主体、合作程序、合作组织、合作执行、合作保障、合作监督等各个环节进行规范,将区域合作的手段、技术方法、行为方式、协调程序等共性的内容规范化、制度化。另一方面,各区域发展不平衡,区域发展战略功能定位不同,区域合作的各要素也存在差异,可采用单行立法体例进行规范。

2.采取“中央立法—地方立法”相结合的立法体例。针对区域合作过程中的共性与个性问题,任何单纯的中央立法在兼顾法治统一和整体调整的优势时,不可避免将忽视不同领域、不同区域的个性化法律规范调整需求。“中央立法一竿子插到底的‘大一统’构想,只能是一厢情愿,法治统一的立体架构应摒弃‘均衡主义’幻想,接受‘差序化’格局”。在我国中央统一领导与地方一定程度分权、多级并存、多类结合的独特立法体制下,针对区域合作治理的立法,可以采取中央-地方之间的央地配套、多层融合的立法体例。具体说,中央对国家区域发展战略、跨省级区域合作事项进行上位立法,由各省级地方立法主体对区域内具有共同、共性、共识的公共事务采取立法协作方式,如2006年7月辽宁、吉林、黑龙江三省签署《东北三省政府立法协作框架协议》,开展联合立法,或者由地方共同的权力机关或行政机关对区域合作事项进行地方立法,形成中央宏观立法与地方中观立法相结合的立法体例,构建完整的区域合作法律规范体系。

(二)下一步行动策略

1.推进区域合作软硬法规范的制度化清理。良法是实现善治的前提,不合时宜、相互冲突的法规范也可能成为社会发展的羁绊。在法律文件、政策文本数量剧增的时代,及时清理那些过时、不协调甚至存有冲突的软硬法规范,成为科学立法、民主立法的一项经常性工作。推进区域合作软硬法规范的清理工作,即是要根据国家法治统一原则,对既有的软法规范、硬法规范进行分类、整理、审查,并决定予以废止、修改、失效,消除法规范冲突。建立对法规范的制度化、动态化的定时、集中清理制度,包括对区域合作有关的软硬法进行清理,应当被定位为区域合作硬法立法的必要环节,由各有权机关在职权范围内,按照法定的程序、标准、方式,对与区域合作有关的法律规范和政策等进行清理备案,为下一步开展区域合作硬法立法创造区域相对统一的法制环境。

2.先行制定《区域合作条例》,待条件成熟制定《区域合作法》。区域合作的硬法规范应当与既有的法律体系相兼容、协调一致,在具体形态、效力层级定位和立法主体选择上,则需要考虑分阶段、分步骤、分轻重缓急,把握立法时机,进行立法策略选择。就当下我国区域合作法的硬法规范体系而言,可以根据《立法法》第9条的规定,由全国人民代表大会及其常务委员会作出决定,授权国务院根据我国区域合作治理实践,就区域合作事项先制定行政法规——《区域合作条例》,对区域合作条例的立法目的、基本原则、合作范围与方式、程序、平台,各合作主体的职权职责或权利义务,区域合作的监督保障机制等予规定和界定。与此同时,国务院可以就某一区域或某一区域合作领域,制定综合类的或专门的区域合作条例,与当前作为基本法律的《区域合作条例》相互配合,形成中央层面的“面——点”相结合的立法体例,在全国实施,总结各区域合作经验,待立法时机成熟,提请全国人民代表大会及其常务委员会实时制定《区域合作法》,以进一步提升区域合作立法的效力层次。在地方立法层面,享有地方立法权的地方人大和政府,可以在有关区域合作上位法的前提下,制定与之相匹配、协调、细化的地方性法规或地方政府规章。

结语

国家制定法(硬法)与政策、行政协议等(软法)的双重规范,构成了区域合作的规范形态。软法与硬法各有所长,但也分别存在自身的不足,软法和硬法自身的结构性缺陷,无法以自身的修复进行“自我救赎”,而软法和硬法自身优势刚好能成为弥补对方结构性缺陷的一种外部力量,两者结合可以实现以弱衬强、相得益彰。所以,现实中对府际合作纯粹采用单一硬法规制模式或软法规制模式的情况极为少见,相反,以一种软硬法混合规制形态才是区域合作有效法律规制的常态。我国目前的总体状况是,区域合作的硬法规制不足,在缺乏硬法保障的情况下,软法的效用难以充分展现出来,适时构建区域合作法这一区域治理的硬法规制框架,以完善区域合作的法律规范体系。

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