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论行政诉讼中举报人原告资格审查

2019-12-04 10:14:46 字体:

作者张文慧来自华东政法大学。

内容摘要

举报答复类诉讼成为近年来行政争议重点和难点领域,举报人的法律地位是此类诉讼中的重要问题。以与举报事项的关系为界分,可将举报人分为公益举报人和私益举报人。举报答复行为包括举报回复行为和举报处理行为,一般认为私益举报人作为利害关系人具备原告资格,公益举报人则不然。这样的理解符合《行诉解释》的规定,便于理顺指导案例77号的法律关系混乱。举报权作为合法权益与举报处理行为存在因果关系是利害关系理论在举报人原告资格审查中运用的具体表现形式。“规范保护理论”在原告资格的起点“合法权益”的判断中加入相关客观标准以实现与诉讼资源的平衡,但需注意其适用前提。举报人行政诉权的规范与保护是此类争议的核心,能够引导举报权在行政和司法中有序发展。

关键词:举报人 原告资格 利害关系 保护规范理论 行政诉权 

随着举报成为公众参与行政管理的重要途径,行政机关接收举报数量不断攀升,举报人对此提起的行政诉讼成为一类新型的行政案件并在实践中快速增长。投诉举报诉讼在在各地《行政复议、行政应诉案件统计分析报告》屡次出现,甚至位居前列:安徽省人民政府法制办公室2018年1月26日发布的《铜陵市2017年度行政复议和行政应诉案件统计分析报告》中,涉及举报投诉处理事项高达11.17%,仅次于行政处罚。上海市政府法制办关于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称“《行诉解释》”)理解与适用课题组也专门对此问题进行专题评估与研究,以期出台相应的政策预防举报冲击行政执法和司法秩序。问题的缘起在于此类案件中存在着大量的滋扰性案件,在实践中常常表现为一些民众借立案登记制度改革之机,用与自身合法权益不存在任何关系的事项,反复向行政机关进行举报进而提起诉讼。而长期以来,由于投诉举报概念缺乏明确界定、立法规定过于分散且不够明确,同时举报包含多重法律关系,包括举报答复、举报处理关系以及行政机关履职关系等,行政机关在处理投诉举报、复议机关和人民法院审理相关案件时普遍反映缺乏明确标准,难度较大,现已成为当前行政争议多发、频发、群发的重要领域。在此类案件中,最具争议的是举报人的法律地位,表现在行政诉讼中便是其是否具有原告资格。2018年2月8日起实施的《行诉解释》第12条第五项明确规定,为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理的,属于《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称“《行政诉讼法》”)第25条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。此前,2016年12月28日最高人民法院发布第15批指导性案例,其中的指导案例77号是最高院对上述问题的回应。二者的相互配合能否真正厘清举报人原告资格的审查标准,有待理论和实践的进一步证成。

举报人与举报答复行为

对于举报人的内涵,不同的学者有不同的认识。有些学者提出的定义较为宽泛,可适用于设置举报制度的多个法律领域,包括刑法、刑事诉讼法以及行政法;还有学者进一步在外部行政关系意义上将举报人界定为“向有管辖权的行政机关检举、揭发第三人的行政违法行为,请求予以调查认定、作出处理并向其作出答复的公民”。需要说明的是,我国《宪法》第41条并未出现“举报”一词,也没有统一的举报法律制度,且“举报人”一词也往往与“投诉人”“检举人”“控告人”等词互相混用。当然,也有一些法律中仅使用了“投诉人”一词以区分“举报人”,例如《行诉解释》)第12条对于“为维护自身合法权益”使用了“投诉人”一词,似乎存在为自身合法权益为“投诉人”,“举报人”则一般是为了公共利益,提供行政执法线索的界分。此种举报人、投诉人二分的做法值得赞同,但鉴于实际操作中已经形成了通用做法,且二者都有逾越各自边界的意味,陷入概念之争毫无意义,只要能够界分二者的本质属性即可。因此为了方便论述,本文所述之“举报人”采其实质意义,涵盖所有向行政机关反映违法行为并要求查处的公民或组织。
举报答复行为,是指举报人举报后,举报受理机关经调查后,采取口头、书面等形式将处理结果回告举报人、决定处理或者不处理被举报人的行为。目前答复行为的法律属性在举报制度中没有直接的答案,理论界存在观念通知和行为行政行为两种观点。结合理论与实践来看,考察举报答复行为是否属于行政行为应当注重行为本身对于不特定社会公众权利义务所产生的实际影响,行政行为自身的性质决定此行为能否被纳入受案范围,至于是否对特定的不同的举报人产生影响,则与其是否具有原告资格有关。举报答复行为符合行政行为的构成要件,属于行政诉讼的受案范围,实践中出现的问题在于起诉人可能不是适格的原告(相对人或利害关系人)而不符合起诉条件。为了厘清繁复的举报答复法律关系,有学者创设性地提出,“举报答复行为包括程序意义和实体意义两种,纯粹将处理反馈给举报人的环节为程序意义上的答复,涵盖行政处理的答复为实体意义的答复,前者属于观念通知,后者系行政行为”。这样的二分法具有一定的新颖性,但单纯的实质、形式二分在实践操作中很难具体运用,且此方法是建立在查办程序和答复程序完全相互独立的基础上,这样的截然二分未免过于理想。但有一定的借鉴意义,即需要界定不同的法律关系以及不同法律关系中举报人的原告资格。对此,可以考虑依据举报的流程区分为举报回复行为和举报处理行为,二者属于广义的举报答复行为。接收举报后,相关行政机关对举报人作出的反馈为举报回复行为;举报处理行为是指接收举报后相关行政机关根据举报事项对被举报人作出行政处理或不做出行政处理的行为,基于上文的讨论均是行政行为。这样的分类与形式意义、实质意义的分类不同,无论是形式意义还是实质意义均对举报人作出。举报回复行为与举报处理行为的分类是因为举报的流程是动态的,先有举报,后有回复和处理,在举报回复行政法律关系中,举报人作为被回复人即为行政相对人,举报人拥有请求回复权,但只是针对举报人向行政机关提起举报这一行为而言,并非是对举报的事项内容得到实体处理;而在举报处理法律关系中,因为被处理人一定不是举报人,因此此时需要讨论举报人的法律地位,即能否成为利害关系人,而成立利害关系人的关键在于能否与举报处理行为形成法律上的利害关系。

举报人的类型与原告资格

证成举报答复行为为行政行为后,原告资格的判断是确定举报答复行为可诉的关键。大陆地区学说上与台湾一致,即以举报人与举报事件之关系,将举报人区分为公益举报人与私益举报人(或称利害关系举报人)两种。公益举报人是指举报人与举报事项不存在任何关系,主要因国家利益、公共利益、他人合法权益受到侵害,向行政机关投诉举报,要求对违法情形进行查处以维护公共利益;私益举报人则缘于自身利益受到他人违法行为的侵害。公益、私益的界分使得利害关系的讨论能够分情况进行。

(一)私益举报人

理论界和实务界对于私益举报人具备举报处理行为的原告资格基本没有异议。2015年最高院在其发布的《人民法院关于行政不作为十大案例》中集中展现了此种审查思路:举报人作为消费者,其认为购买商品存在质量问题,进而损害了其“自身合法权益”,具有原告资格;举报人认为他人的违法行为影响其经营自由进而进行举报,法院认为其具有原告资格。职业举报人在举报答复案件中的身份比较特殊,因为一般职业举报人实践中也会购买相关的商品或者享受相关的服务,从而取得消费者的身份地位,按照一般的审查思路表面上能够成立私益举报人。但是从实质上看,职业举报人并不满足私益举报人的身份要件,主要原因在于其举报的相关违法行为并不影响其自身的合法权益。这一点在“吴敏锐与太原市工商管理局迎泽分举等监督上诉案”中体现得较为明显,法院在裁判中指出:现有证据不能证明对其合法权益造成侵害,进而不能证明其举报是为了维护自身的合法权益,其提起的行政诉讼不具有诉的正当利益,所以其在本案中不具有合法的原告资格;

(二)公益举报人

一般认为,公益举报人与其所举报的事项没有法律上的利害关系,不具有就该事项的处理提起行政诉讼的原告主体资格。在司法实践中通常表现为:对于基于公民监督权进行的举报,接收举报的行政机关向举报人反馈处理意见即视为已经依法履行了相应的职责,至于对于举报人要求对被举报人加以处罚的请求,则并不属于行政机关需要履行的法定义务;对于举报的不予立案行政答复,未对举报人的权利义务产生实际影响,不属于法院的受案范围;还有裁判在承认应当提倡和鼓励举报的基础上认为,接收举报的行政机关是否作出答复,与举报人不存在行政法上的利害关系,进而举报人不具有就举报答复行为提起诉讼的原告资格。梳理司法案例来看,法院对于公益举报人原告资格的审查思路基本上具有连贯性和一致性,即公益举报人不具备对举报处理行为提起诉讼的原告资格。对此有学者指出,鉴于公益性举报基于监督权,因此行政机关的回复行为即足以满足该权利,因此不可对举报处理行为提起诉讼;还有学者基于行政诉讼原告资格和行政复议原告资格判断标准的相同性,作为这一审查思路形成的有力证据。

举报人原告资格审查的理论与实践

虽然司法实践中对于举报人原告资格已有相对稳定的审查标准,但并不意味着无需对这一问题进行研究。简单的公益、私益二分能否完全应对举报答复案件的复杂情况,如何真正厘清此类案件中的利害关系以正确界分原告资格。这些需要在梳理法院裁判思路并结合相关理论的基础之上,展开进一步地研究以构建适当的举报人原告资格的审查标准。

(一)《行诉解释》中的举报人

《行诉解释》第12条第五项明确规定,为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的,属于“与行政行为有利害关系”。这里的利害关系该如何理解非常关键,根据相关的理论及司法实践应将其理解为:举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的,与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系,具备行政诉讼原告主体资格(具体见图一)。这里不能理解为举报回复行为或者不履行法定职责行为,因为在这两个法律关系中举报人都处于行政相对人的地位,与《行诉解释》中将其定位于利害关系人不符。

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《行诉解释》出台后,最高法明确提出,投诉处理行为可诉需要满足两个条件:一是行政机关作出或未作出处理,这里的“处理”指的是对相对人的权利义务或者地位加以改变或者意图改变;二是投诉的目的在于维护投诉人的合法权益。显然,这里是排除公益举报人的,因为公益举报人与举报处理行为不能形成行政法上的利害关系,但是,这并不意味着公益举报人不能成为原告,其作为举报回复行为的相对人,当然可以提起针对举报回复行为的行政诉讼。同时有举报必有答复是法理,承认程序性权利对于全面保障行政相对人的合法权益,监督行政机关依法行政具有重要意义,但并不意味着在没有法律、法规规定相关行政机关答复的程序性义务时,举报人也可取得对此的起诉资格,就目前的行政主观诉讼的背景下,对于程序性权利在行政诉讼中的保障还是限于有法律、法规、规章以及规范性文件相关规定为宜,即针对举报回复行为行为提起诉讼需要相关接收举报的行政机关负有法定作为义务。

(二)指导案例77号中的举报人

最高人民法院2016年12月28日发布的第15批指导性案例,其中指导案例77号确立了两个裁判要旨,可以说,最高院通过此案例一并阐明了举报答复行为的可诉性以及私益举报人的原告资格,在举报答复类行政案件的处理中具有重要作用,裁判要旨的第二点也与之后《行诉解释》第十二条第五项的规定无异。但仔细审视指导案例的三个裁判理由,可以发现其存在法律关系和逻辑上的混乱。首先阶段1在论证吉安市物价局举报答复行为的可诉性时,将未载明对举报事项处理结果的答复归入至《行政诉讼法》第十一条第五项的关于拒绝履行法定职责的范畴;但在阶段2论证原告资格时,认为原告与举报处理行为具有法律上的利害关系;最后阶段3法院审查的对象是举报回复行为,并判决撤销答复,限其重作。存在逻辑上的混乱,主要体现为以下几点:1.如果在阶段1将不履行法定职责作为纳入受案范围的依据,应以不履行法定职责是否侵害原告的合法权益为标准,而不是与举报处理行为的利害关系。此时阶段2无须论证举报人与举报处理行为具有法律上的利害关系,行政相对人当然具有原告资格,其实在裁判理由“未能依法履行保护举报人财产权的法定职责”中,就已经完成了原告资格的审查;2.如果遵循阶段2的思路,即举报人作为利害关系人具有原告主体资格,此时法院应当审查举报处理行为的合法性,可是阶段3却没有依循这样的思路,而是转而论证举报回复的合法性问题;3.阶段1和阶段3虽然都是行政相对人的身份,但其实存在着实质差别,在阶段1中,举报人是作为不履行法律职责中的行政相对人,而在阶段3中,举报人是作为举报回复行为的相对人,不履行法定职责和举报回复行为明显是两个不同的行政行为,本案中行政机关已经履行了举报回复职责。总结来看,在这个案例中,法院为了将举报答复行为纳入受案范围,论证私益举报人具备原告资格,混淆了履行法定职责与举报回复行为以及举报处理行为的关系,三者的杂糅,使得法院的说理看似合理,但其中隐藏着巨大的漏洞,难以厘清其中涉及的多重法律关系,进而造成受案范围、原告资格和审查对象的各自为营,难以真正指导今后举报答复类案件的处理(具体见图二)。

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仔细分析看来,阶段1中法院主要是为了论述其在裁判要点中的第一点,但在说理部分中引入了不履行法定职责便很容易给人造成误解,查阅原审的裁判,法院并没有引入不履行法定职责,而是直接运用相关概括规定。虽然论述过于简单,但思路和结论都是正确的,而指导案例77号的论述则前后偏差较大。产生这样的混乱也有一定的原因。在立案登记制的背景下,对案由有一定的规范化要求,在立案阶段往往将其归入现有的案由类型中以方便进入受案范围,但经过案件的实质审理后,可能出现与初步确定的案由不同的情况。同时,起诉人的诉讼请求也会对案由的确定造成一定的影响,由于缺乏专业的法律知识,行政相对人在起诉的时候可能不能准确地表达自己的请求,此时需要法院做好适当的释明和引导工作。更为重要的是,指导案例77号虽然存在法律关系逻辑上的矛盾,但这也给举报答复类案件提供了另一种路径,即纳入不履行法定职责的案件类型也是成立的,即接收举报的行政机关不履行查处举报相关的违法行为的职责侵害了举报人的合法权益。

(三)利害关系理论在举报人原告资格中的运用

利害关系理论作为行政诉讼原告资格审查中的重要理论,对于起诉人能否成立利害关系人的判断至关重要。对于利害关系的构成要件和判定,理论界和实务界还没有统一的结论。有学者在考查案例的基础上指出法院对“法律上利害关系”的判定主要从(1)存在合法权益;(2)存在确定的具体行政行为;(3)合法权益受到该具体行政行为的影响三个层面入手。因要件(2)因与受案范围重叠,所以对其的讨论多从行政行为本身着眼。而对于要件(1)和(3)则在个案裁判中存在很大的争议。对此法院通过裁判表达了自己对于众说纷纭学说的意见:“法律上的利害关系”包括必定到来的期待利益、行政相对人主张的权益需与涉诉行政行为存在因果关系。同时还有相关裁判明确表述了判断构成利害关系的要素,即具体行政行为是因,权益损害是果,进一步明确了对因果关系的要求。台湾行政法院于其二四判六六号判例中解释谓:所谓损害其权利或利益云者自系就原处分所生具体的效果直接损害其自己之权利或利益而言。同时还有学者在考察此案例的基础上指出,这里的利害关系不仅是法律上的利害关系,还应当是行政法上的利害关系。以上裁判要旨确立了“法律上的利害关系”对于合法权益和因果关系的基本要求。但就如何具体判断举报答复类行政诉讼中的原告资格仍需从合法权益和因果关系两个方面进行细致化的证成。

1.合法权益

首先需要剖析举报权是否属于“合法权益”。虽然有学者将行政行为所涉的“合法权益”分为人身权、财产权、政治权利、社会权利和救济权利,救济权利包括控告和检举权,并认为控告和检举是两种有中国特色的行政救济途径。但其实对此问题的判断较为复杂,因为现实生活中的举报涉及到行政执法的方方面面,其间法律和行政机关对于举报权的态度各有不同,甚至完全相反,所以很难一概而论其是否属于合法权益。因此有学者在分析77号指导案例的过程中指出基于举报并非“值得保护的利益”,举报答复行为与举报人之间不存在利害关系,因此举报人不具有行政诉讼的原告资格,而是作为不履行法定职责的相对人获得原告资格,这样的结论是片面的。虽然并非所有的举报权都属于“值得保护的利益”,但就案例本身出发也可看出其对法院裁判思路的误读。

2.因果关系

其次是对于因果关系的证成。有学者指出“利害关系形式包括:因行政行为指向而存在利害关系、因行政行为触及的权利或者利益而产生利害关系、因法律上的牵连而存在的影响、因事实牵连而存在利害关系以及法院直接予以认定”。举报答复属于第三种,即虽然行政行为不是针对举报人做出,但行政处理的做出与否会对举报人自身合法权益产生实际影响。同时值得一提的是,法院还曾适用“行政法律关系”标准判断行政诉讼中的原告资格,但仅为昙花一现。“行政法律关系”理论的昙花一现是正常的,因为行政诉讼中的原告资格本就不限于行政相对人,如果按照行政法律关系理论的逻辑,除了行政管理关系直接对应的被管理对象,其他人均被排除出行政法律关系的范围,进而不具有原告资格。可见,法院对于行政诉讼原告资格的认识也经历了变化和发展的过程。

(四)“规范保护理论”的引入和发展

《行政诉讼法》的修改设置了立案登记制度,并且确定了去除“法律上”限制的利害关系理论,“值得保护的利益”受到理论界和实务界更多的认同,使得原告资格的之门进一步放开。但同时法的安定性在一定程度上被消解,随之而来的可能是滥诉风险的大大增加。因此有必要在原告资格的起点“合法权益”的判断中加入相关客观标准以实现保护合法权益与诉讼资源的平衡。由德国早期学者格尔伯提出的公权概念,经过耶利内克和布勒的发展形成了公权的判断标准——“公权三原则”,二战以后,巴霍夫对此提出了修正意见。与公权利相对的为反射利益,其目的是保护公共利益,界分二者的关键在于“保护规范理论”。反射利益在表现形式上也为利益,具有一定的迷惑性,但此种利益是维护公共利益的副产品。总结来说,公权基于公法规范保护私人利益的目的可获得法律救济,反射利益则不然。德国的“保护规范理论”围绕着公权的判断方法和解释规则问题展开,从而形成了较为体系化的权利判断框架,并对世界各国(地区)尤其是大陆法系国家(地区)产生了较大的影响。“最高行政法院”九十九年度判字第七七七号判决集中体现了此项理论,为“保护规范理论”的直接运用。在“台湾大哥大股份有限公司检举中华典型股份有限公司违反‘公平交易法’第十条,第十九条第三款,二一条及二四条等规定之案件”中,“最高行政法院”九十七年度裁字第四六五七号裁定认为,检举人依据“公平交易法”相关规范向中华电信提出违法之检举,乃为受“公平交易法”保护之对象,公平会拒绝处分之函覆,使其权利及法律上之利益受到损害,具有法律上之利害关系。此案例直接表明,台湾地区法院承认检举人依据“公平交易法”之规范目的获得法律救济的权利。同时台湾“司法院”院字第一六四七号及二六一九号解释还进一步厘清了商业工会与其个别会员对于公平会之覆函利害关系的差异:按“商业团体法”第一条规定:商业团体以推广国内外贸易,促进经济,协调同业关系,增进共同体利益为宗旨。同法第五条第十款规定商业团体任务之一为关于会员合法权益之维护其会员之合法权益二对有违反“公平交易法”嫌疑之会员提出检举时,所受不起诉处分之覆函,因公会系为其会员而提出检举,故其自己之权利或利益并未直接受到侵害,直接权利或利益受侵害者乃系其背后所维护之个别会员。从而商业工会以自己名义提起诉讼,而认为其自己之权利或利益受侵害时,即不符合诉讼要件。这一结论是在结合直接因果关系与“保护规范理论”的基础上得出的。总结来说,我国台湾地区对于自益性答复行为是否可诉的判断关键在于直接运用“保护规范理论”(具体见图三)。同时也有学者提出质疑,认为可以从行政机关查处被举报人的义务中推导出举报人的请求权。但应当承认这种观点是值得商榷的,如果依循此种思路,即在行政机关的查处义务中解释出检举人的请求权基础,则可能无形中扩大了私益性举报的可诉性,无法正确厘清相关法令的目的。

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大陆地区司法实践也会借鉴“保护规范理论”对合法权益进行界分,具体表现为将“值得保护的利益”界定为,法律对其进行保护的出发点是为了特定个人的权利而非公众的利益。最高院在一份裁定书中明确指出:在原告不具备主观权利的情况下,即使行政机关的不作为有可能侵害公共利益,个体也未必具有提起行政诉讼的权利;另一份裁定书中清晰地展现了“保护规范理论”在举报答复类案件中对于举报人原告资格的厘清。同时司法实践中还直接运用了“反射利益”一词进一步解释利害关系中合法权益的界定,法院裁判认为,举报人作为个别投资者,在行政复议程序中提出的要求证券监管机关履行监管职责,以保护其自身的利益的观点不成立,因为此种利益仅为“反射利益”,并不构成法律上的合法权益。因此举报人所称的不履行法定职责行为不成立,且举报人与上述行为不具有法律上的利害关系。这也就意味着,在证券监管类的举报答复行政诉讼中,举报权并非合法权益,相关举报人进而不能形成利害关系,因此其在此类案件中不具有原告资格。此种裁判路径可为法院论证举报人在其他类型案件中是否具有原告资格所借鉴。可以说,“保护规范理论”在一定程度上修正了私益举报人的原告资格,使得举报答复类行政案件在维护举报人合法权益和有限的诉讼资源中取得了平衡。但对于此类案件中涉及的规范保护目的的判断,是此类裁判司法实践中的重点和难点,被德国学者称为“法官法之迷宫”。同时还需注意“保护规范理论”的适用前提及限制。即如果存在相关的法律规范已经对公民的举报权进行了明确的规定,则可直接认定公民在此项领域中的举报权,而无需经过相关理论进行推导。即只有在法律没有规定或者法律规定不明的情况下,才需要借助“保护规范理论”进行相关的论证。这一点是适用“保护规范理论”的前提,如果忽略了此前提,则得出的结论可能与实践不符,例如指导案例77号存在着《价格违法行为举报规定》第14条的法律规定,因此不能适用“保护规范理论”。这也就意味着,如果存在类似《价格违法行为举报规定》这样明确规定公民请求权的法律规范,则不能适用“保护规范理论”进行论证,需承认举报作为合法权益的地位以及举报人的权利和接收举报机关的答复义务;而对于不存在此类规范的领域中,则可运用“保护规范理论”论证举报是否为合法权益。

主观诉讼视角下的公益举报人

对于实践和理论中颇具争议的行政诉权问题,最高人民法院已经出台相关权威意见进行指导,明确指出需要探索建立有效机制以依法有效及时制止滥用诉权、恶意诉讼的当事人。实践中提出建立滥用举报黑名单制度以应对举报乱象。有学者指出,公益和私益举报人的分类具有一定的合理性,因为如果承认公益举报人具有行政诉讼的原告资格,则行政诉讼可能成为客观诉讼。最高院也在解释此项时明确指出,行政诉讼本质上是受害人之诉,只有主张维护自身合法权益的人才可能成为行政诉讼的原告。一般来说,根据诉讼目的的不同,行政诉讼分为主观诉讼和客观诉讼,二者在保护的目的在分别表现为个人权利、社会公益及客观法秩序。世界范围来说,大陆法系国家的现行行政诉讼制度基本上都是围绕主观诉讼建立的,而对于客观诉讼,则只有在法律有特别规定的情况下才允许被提起。就我国行政诉讼制度而言,学界同样存在着客观诉讼和主观诉讼的争论。有学者基于我国行政诉讼的目的在于监督公权力的行使,而认为我国行政诉讼制度属于客观诉讼,具体表现为行政诉讼中法院的审查范围为行政机关行使行政权力的合法性,而不能局限于原告的诉讼请求;也有学者认为,我国的行政诉讼是“被害者诉讼”即主观诉讼结构,这一点也可以在诉讼请求的法定类型中得到印证;还有学者强调以公益诉讼为突破口建立客观诉讼制度以拓宽行政诉讼结构;另有一部分学者强调,我国应当建立完整的行政诉讼制度,即既有针对公民、法人或者其他组织作为行政相对人的权利救济设置的主观诉讼,也有客观诉讼以及时充分位处社会公益和客观法秩序,并且认为主要以保护社会公益和客观法秩序的客观诉讼为主,这是我国行政诉讼制度改革的基本方向和路线。同时有裁判指出,诉最终能否获得审理判决还要取决于诉的内容,即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性。行政公益诉讼制度作为超个人利益获得起诉权的代表经两年试点正式以法律形式确立下来之后,使得我国对于行政诉讼的讨论愈加热烈,但就目前的法律环境看来,我国目前的行政诉讼仍为主观诉讼,即现行行政诉讼制度设立的主要目的在于保护公民、法人和其他组织作为行政相对人的合法权益免受行政机关行使行政权力的侵害。行政公益诉讼制度虽然突破了行政诉讼作为主观诉讼的框架,但仍以检察院基于其法律监督职能作为惟一起诉主体,且设置了诉前程序避免冲击行政诉讼框架。虽然公益举报人的举报目的基于公益,但还不足以作为公益代表提起公益诉讼。同时也有学者指出,如果承认举报权是公民行使监督权的表现,却不将有关举报答复的相关争议纳入行政复议或者行政诉讼的审查范围,那么此项权利的行使将失去法律的保障,因此适当探索公益性举报答复行为的可诉性与原告资格十分有必要。此观点有一定的合理性,但此空间和路径有待于行政诉讼框架的整体变革与协调。或许可尝试部分学者提出的做法,即在行政诉讼制度改革之前,法院可以在法律的框架内,通过受理和审判部分公益性举报答复案件,总结此类案件行政诉讼中存在的问题,探索解决相关问题的途径和方式,给相关法院提供一定的指导意见,以充分保障此类诉讼中公益举报人的合法权益,发挥行政诉讼兼具保护公民合法权益和监督公权力行使的立法目的与功能,最终推进相关法律制度完善。同时,在符合提起公益诉讼条件的前提下,也可借助检察院的法律监督权以达到维护公益的目的,尤其是在食品药品行政监管领域。需要注意的是,公益举报人和私益举报人主要以利害关系界分,但其只是与举报处理行为没有利害关系,而举报回复行为作为一个行政行为,还需要遵循基本的程序要求,虽然在行政机关无法定作为义务的情况下,公益举报人对于举报答复行为也不具有原告资格,但也应当在一定程度上承认程序性义务的存在和必要性,同时也有少数司法实践中提出了“告知答复的程序性义务”概念。同时对于实践中部分行政机关提出的探索建立滥权名录,此种做法应当在法律框架内,其间最为关键的是对于滥用举报权的认定,需要根据实际情况,结合举报的次数、事项以及保护的必要性等综合评价。

结语

从行政到司法,举报成为维护权益的工具,进而冲击原告资格入口;从司法到行政,举报权应当回归其真正的功能,即监督行政行为的合法性,成为行政执法的辅助性手段。“不同的社会发展阶段,权利体系的不断丰富,法院对于行政诉讼原告的包容性应该是不同的”。对行政诉讼的原告资格不加任何限制不是权力监督和权利保护的最优选择,在实践中也是无法实现的,动态扩展已经成为我国行政诉讼受案范围和原告资格限制的一个显著特点,但其间需要坚守的准则永远是法律上的考量,才能真正实现维护合法权益的立法目的。

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跨境外汇保证金交易的司法认定

虚假诉讼及“ 套路贷”案件在司法适用中的疑难问题探讨>合同法视野下影视作品禁播后植入广告各方的权利义务分配>酒驾后检测前再次饮酒行为的法律分析——兼评法律推定与法律拟制>从一起侵犯商业秘密刑事案件的公诉审查浅析排除合理怀疑在司法实践中的展开>侵犯公民个人信息案的办理与法律适用>套取科研经费不宜认定贪污的另一种理由——与姜涛教授相呼应

对刑事审判中占有概念的“规范性”考察——基于缓和的规范性占有概念之立场

“见义勇为致伤”的工伤认定标准探析——基于指导案例94号的分析

来源:《上海法学研究》集刊2019年第5卷(案例法学研究会卷)。转引转载请注明出处。