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章志远:新时代我国行政审判的三重任务

2019-12-04 10:17:15 字体:

作者章志远系华东政法大学法律学院教授、博士生导师。

内容摘要

行政诉讼前三十年的曲折发展折射出国家厉行法治的艰辛,后三十年的奋力前行必将铸就法治国家大业的辉煌。新时代的行政审判面临主动适应党政关系新变化、直面诉讼类型化改造和分层保障当事人诉权的三重任务。面对新型党政关系对被告认定、法律适用及程序设计提出的挑战,行政审判实践应从行政机关牌子是否保留、党政内部活动程序情况作为证据展示上予以回应;面对最高人民法院在诉讼类型法律意义宣示、具体类型诉讼规则凝练、不同种类诉讼关系处理上的探索,行政诉讼再法典化应从受案范围拓展、诉讼请求区分和法官释明义务明确上进行努力;面对行政诉权理性行使、精明行使、不当行使和恶意行使的现实,行政诉讼制度应从起诉条件低阶化改造、行政争议实质性解决的回归和程序繁简分流的再造方面进行应对。行政审判理论对党政关系、司法与原告及被告关系变化的审视和调适,能够助力新时代法治国家建设行稳致远。

 键 词:新时代 行政审判 党政关系 诉讼类型 诉权保障

一、引言:行政审判的两个“三十年”

1989年4月4日,七届全国人大二次会议审议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》。迄今为止,我国《行政诉讼法》已经走过了整整三十年。三十年风雨兼程,三十年砥砺前行。过去的三十年,是行政审判事业从无到有、从小到大的三十年,是行政审判环境不断改善、作用日益明显的三十年。从某种意义上来说,行政诉讼制度三十年的成长,既是与我国民主法治进程同步前进的过程,也是同我国改革开放同步成长的过程。无论从行政法律规范体系的健全、行政法治观念的变革,还是从行政法学理论的发展、行政法治人才的培养上看,《行政诉讼法》都可以称得上是改革开放四十多年来最伟大的一部法律,标志着“人治时代的终结,法治时代的开始”。
《行政诉讼法》起草历时之短、出台之快,在我国立法史上实属罕见,被直接参与该法起草审议的江平先生誉为“一部破天荒的法典”。《行政诉讼法》之所以能够在短短两年时间内迅速通过,与当时政治体制改革的外部环境是密不可分的。时任全国人大常委会副委员长、法制工作委员会主任的王汉斌在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法(草案)〉的说明》中就曾指出:“制定行政诉讼法,是刑事诉讼法、民事诉讼法(试行)制定之后,我国社会主义法制建设的一件大事,也是我国社会主义民主政治建设的一个重要步骤。行政诉讼法的制定,对于贯彻执行宪法和党的十三大报告提出的保障公民合法权益的原则,都有重要的积极的意义”。《行政诉讼法》的公布和实施,就是国家厉行法治艰难进程的缩影。《行政诉讼法》的修改恰逢党的十八届三中全会和四中全会之间,承载着厚重的改革使命和法治愿景。党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新的历史发展方位和社会主要矛盾的变化,对党和国家工作提出了一系列新要求,我国行政审判事业再次迎来新的发展机遇。在法治国家、法治政府、法治社会基本建成的伟大征程中,行政审判制度理应发挥也能够发挥更大的作用。展望下一个三十年,在基本实现现代化和全面建成社会主义现代化强国目标的引领下,新时代的行政审判工作面临着主动适应党政关系新变化、直面诉讼类型化改造和分层保障当事人诉权的三重任务。在《行政诉讼法》已过“而立”之年之际,行政法学理论亟待对此作出系统回答,确保行政审判事业在新时代行稳致远。

二、积极回应新型党政关系时代提出的新课题

中国共产党作为中国革命、建设、改革事业的领导核心,在近百年的奋斗征程中始终站立在时代潮头,适应形势发展和情况的变化,积极探索适合中国国情的发展道路,不断完善党的领导体制和领导方式,提高党的执政能力和领导水平。无论是改革开放之前的“党的一元化领导”、八十年代的“党政分开”,还是当下的“党的全面领导”,中国共产党的自我定位始终没有改变,这是理解当代中国政治的一把“钥匙”。党的十九大报告明确提出,中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,随后被写入党章并正式载入宪法典的正文之中。“党的全面领导”原则是具体的而非抽象的,应当体现在治国理政的各个方面,实现党的领导全覆盖,确保党的领导更加坚强有力。作为党的十九大深化机构改革重要部署的具体落实,党的十九届三中全会通过了《关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称“《决定》”)《深化党和国家机构改革方案》(以下简称“《方案》”),提出新一轮改革要以加强党的全面领导为统领、以国家治理体系和治理能力现代化为导向、以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点。截至2019年3月底,所有地方机构改革任务已基本完成,一个有别于“党政合一”“党政分开”的“以党领政”新体制正在形成。2019年7月5日,党中央召开深化党和国家机构改革总结会议,习近平总书记强调指出,完成组织架构重建、实现机构职能调整,只是解决了“面”上的问题,真正要发生“化学反应”,还有大量工作要做。“公共行政既是行政法学者研究的有效对象,也是他们需要保持回应性的事项。重要的是,行政法应与其行政背景同步。”党政关系深度融合趋势的加强,使行政法赖以生存的基础发生了显著变化,行政审判面临诸多亟待回应的新课题。

党政关系新变化对行政审判的影响《决定》指出:“加强党对各领域各方面工作领导,是深化党和国家机构改革的首要任务。”于是,“更好发挥党的职能部门作用”“统筹设置党政机构”成为本轮机构改革的最大亮点,“党的统领”“归口管理”“合并设立”“合署办公”等各类党政机构融合形式相继出现,党的机构不断嵌入行政系统之中,形成了极具中国特色的新型党政体制。从《方案》的具体内容来看,新一轮党的机关与行政机关的融合主要有三种模式:一是党的决策议事协调的办事机构设在行政机关。例如,中央全面依法治国委员会办公室设在司法部;中央审计委员会办公室设在审计署;中央教育工作领导小组秘书组设在教育部。这些决策议事机构具有成员规格高、侧重宏观政策制定等特点,与行政机关肩负的职责权限之间相对明确。二是党政机构合并设立,由党的职能部门统一管理某一方面工作,对外保留或者加挂行政机关的牌子。例如,将国家公务员局并入中央组织部,中央组织部对外保留国家公务员局牌子;将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责、电影管理职责划入中央宣传部,中央宣传部对外加挂国家新闻出版署(国家版权局)、国家电影局牌子;将国家宗教事务局、国务院侨务办公室并入中央统战部,中央统战部对外保留国家宗教事务局、国务院侨务办公室牌子。党政机构合并设立使得原先的行政机关脱离行政系统而转变为党的工作部门,保留或者加挂“牌子”仅具有形式上的意义,党的机构实际上行使了某些领域的行政管理权限,使得本轮机构改革发生了真正意义上的“化学反应”。三是归口管理,将政府组成部门的行政机关归口党的职能部门领导。例如,将国家民族事务委员会归口中央统战部领导,国家民族事务委员会仍作为国务院组成部门。与前两种模式所不同的是,归口管理既使党的统领作用更为直接,也使得原先的行政机关仍然在实质意义上得到保留。此外,地方层面大量存在的党政机关合署办公、“一个机构、两块牌子”等机构改革形式也使得党政关系呈现出更为深度融合的趋势。在新一轮党和国家机构改革方案完全落地之后,行政法在法源、原则、主体、行为理论及法治监督体系上所面临的诸多挑战已渐次浮出水面。笔者认为,在行政审判领域党政关系新变化对行政法最直接、最明显的挑战,至少表现在三个方面:一是行政诉讼被告认定的困境。合署办公、合并设立、保留或加挂牌子、机构套牌、归口管理、归口领导等各种党政融合形式的涌现,使“党在政中”“政在党中”成为新常态。有的情形是党为主,有的情形是政为主,有的则是党政平行,这对传统的行政主体理论带来了一定冲击,并直接影响到行政诉讼被告资格的确定。在现行法律制度框架之下,党的机关暂且还无法通过法解释作业成为行政诉讼的被告。二是法律适用的复杂化。随着党政关系深度融合趋势的加强,党内法规特别是党政联合制发的党内法规和规范性文件越来越多地成为行政执法的依据。例如,在生态环境保护、安全生产、扶贫攻坚、食品安全等传统行政管理领域,已经相继实行党政同责、一岗双责,大量党政联合发文成为这些领域具体执法的依据。当发生行政争议时,司法如何对待这些党政联合发文就成为颇为棘手的问题。三是审理程序的优化。党政关系在不同领域深度融合的具体表现形态各异,相应的工作模式和活动程序不尽相同,对行政审判程序的优化也提出了新要求。例如,在行政诉讼中,被诉行政机关对其所作行政行为承担举证责任,应当向法院提供其作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。如果系争行政行为体现了党务机关的意志,被诉行政机关举证内容的范围就应扩大,党政机关内部相应的请示程序也需要在审理过程中得到展现。又如,规范性文件一并审查之诉是新《行政诉讼法》的一大亮点。面对作为行政行为依据的党内规范性文件或者党政联合下发的规范性文件,能否审查、如何审查都成为较为棘手的问题。(二)行政审判对党政关系新变化的回应面对党和国家机构改革的迅速推进,已有司法实务界人士针对机构改革引发的主体识别、法律适用、行政复议和司法行政互动等议题进行了初步回应。结合近年来司法实践的有益探索和相关权威性指导文件的精神,可以凝练出行政审判回应党政关系新变化的本土经验。
1.行政机关牌子是否保留是判断有无行政诉讼被告资格的基本依据。在此轮党和国家机构改革中,无论党政机关如何统筹设置,无论两者之间怎样融合,只要行政机关的牌子依然存在(无论是保留牌子、加挂牌子还是两块牌子、一套人马),就应当成为识别行政诉讼被告资格的重要依据。在“夏某诉湖北省保密局不予录用案”中,武汉市中级法院认为,中共湖北省委保密委员会办公室与湖北省保密局虽系同一办事部门,但两者身份不同承担不同的职能,即俗称的“两块牌子,一套人马”。省委保密办属于内设机构,是党的机构;省保密局的职责是依法履行全省保密行政管理职能,其依据是《中华人民共和国保守国家秘密法》第5条有关“国家保密行政管理部门主管全国的保密工作,县级以上地方各级保密行政管理部门主管本行政区域的保密工作”的规定。湖北省保密局作为湖北省保密工作行政管理部门,其身份具有对外性,从其2015年领取的“组织机构代码证”上载明的机构类型为“机关法人”也可知,湖北省保密局在对外履职时,能以自已的名义独立作出行政行为,是具有独立承担责任能力的行政机关。本案中,被上诉人是以湖北省保密局的名义面向社会开展招录工作,被上诉人应对自己的招录行为承担相应的法律责任。被上诉人主张其不是行政机关的意见,与事实和法律规定不符,依法不予支持。2019年1月20日,武汉市中级法院作出终审裁定,撤销武昌区法院驳回起诉的行政裁定,指令该院继续审理此案。二审法院裁定在湖北省保密局是否为行政诉讼被告的认定上更加科学精准,其条分缕析的说理应当成为今后判断新型党政关系下行政诉讼被告资格一条可复制、可推广的标准。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室《关于机构改革后政府信息公开申请办理问题的解释》(国办公开办函〔2019〕14号)第5条规定:“行政机关职权划入党的机关的,如果党的机关对外加挂行政机关牌子,相关信息公开事项以行政机关名义参照前述规定办理;如果党的机关没有对外加挂行政机关牌子,相关信息公开事项按照《中国共产党党务公开条例(试行)》办理。”该项解释同样遵循了“行政机关牌子是否保留”的原则。在“郭厚英诉湖南省永州市金洞管理区管理委员会信访回复案”中,最高法院认为,本案被诉行为是中共金洞林场委员会于1987年1月14日作出的《关于解决郭后荣同志社会救济费的通知》(场党发〔1987〕3号)。该行为系当时的中共金洞林场委员会所作,而中共金洞林场委员会系党委机关,不是行政诉讼的适格被告,不属于行政审判权限范围。上述典型司法案例和权威行政解释都表明,只要行政机关的牌子依然保留,就能够继续履行相应的行政职责,进而成为行政诉讼的适格被告。2.党政机关内部活动程序运作情况应当作为证据在行政诉讼过程中得以展现。“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”载入宪法,为各级党组织介入具体行政领域、行使相应的行政职能提供了宪法依据。随着党政机关合署办公和合并设立的增多,党政机构、职能、责任全方位融合将成为常态。除了纯粹的由党的机关作出相应决定以外,党政机关联合作出或者行政机关作出但背后体现党的机关意志的情形会逐渐增多。为此,在解决行政诉讼被告资格认定之后,必须进一步优化行政诉讼程序。以党政联合发文引发的政府信息公开行政争议案件为例,法院往往从形式标准出发将党政联合发文排除在《政府信息公开条例》(以下简称“《条例》”)之外。如在“郭小兵诉江苏省人民政府政府信息公开一案”中,最高法院认为,本案争议焦点在于,再审申请人郭小兵所申请公开的“江苏省委、省政府办公厅正式批复20个镇改革试点方案”信息是否属于被申请人江苏省人民政府的信息公开范围。只有行政机关和法律、法规授权组织有关信息的公开适用《条例》的规定,党组织制作的党务信息以及党组织制发的党政联合文件一般不适用《条例》的规定。本案申请公开的信息是以中共江苏省委为制定主体并以党委文号制发的党政联合文件,并非行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息,因而不属于《条例》的调整范围,也不属于《条例》第10条规定的行政机关主动重点公开的政府信息。相比之下,在“刘卫东因诉青岛市李沧区人民政府政府信息公开一案”中,虽然法院也认为刘卫东向李沧区政府申请公开的《中共青岛市李沧区委青岛市李沧区人民政府关于做好社区“两委”换届选举工作的意见》(李沧发﹝2014﹞14号)是中共青岛市李沧区委以党组织文号印发的党政联合文件,其性质属于党务信息,不属于《条例》所规定的政府信息,但诉讼过程中李沧区人民政府对其答复活动依据的展示却值得称道。根据判决书记载,在收到刘卫东提交的政府信息公开申请后,李沧区电子政务办公室于2016年9月1日向李沧区委办公室发送了主要内容为“涉及党委的文件公开需要向本级党委请示,请于9月2日下班前批复”的《关于做好刘卫东依申请公开工作的请示》。随后,李沧区委办公室作出内容为“属于党委文件,不同意公开”的批复。2016年9月22日,李沧区人民政府据此批复作出2016第05号非本机关政府信息告知书。在一审庭审过程中,被告为证明原告所申请公开的文件使用的是党委文号,向法庭提交了该文件的首页,其显示文号为李沧发﹝2014﹞14号。该案被告主动将党政机关内部请示情况及系争文件的首页文号向法庭展示,既彰显了其自身所作信息公开答复的有力依据,也拓展了行政诉讼中被告举证责任的外延,对于新型党政关系下行政审判程序的完善具有重要参考价值。

三、审慎进行行政诉讼类型化的改造

一般认为,行政诉讼类型化是指“公民、法人或者其他组织可以行政诉讼请求救济且法院仅在法定的裁判方法范围内裁判的诉讼形态”。行政诉讼的类型化,是20世纪下半叶以来各国行政诉讼制度发展的重要趋势之一。在我国1989年《行政诉讼法》的实施和2014年的修订过程中,是否需要实施明确的诉讼类型化、如何进行诉讼类型化改造,同样是行政法学理论界和实务界关注的重要议题。其中,江必新、马怀德、薛刚凌、李广宇、王振宇、梁凤云等撰文明确赞同规定行政诉讼的类型化,认为此举是有效突破我国行政审判现实瓶颈“最重要也是最有效的办法”。应松年、刘飞等则撰文对《行政诉讼法》修改采行明确的类型化表示质疑,认为行政诉讼类型化自身存在弊端,是否明文规定行政诉讼类型仅具有形式上的意义,不会对行政诉讼制度的具体构造产生实质性影响。由于反对的观点占了上风,《行政诉讼法》修改并未采取诉讼类型化的思路,转而采行判决类型化的方案,通过“解决行政争议功能的增加”和“判决形式的完善”部分地回应了诉讼类型化的主张。

(一)行政诉讼类型化的隐形表达

虽然新《行政诉讼法》并未对行政诉讼类型制度作出明确规定,但“解决行政争议”目的性条款的增加和受案范围正面列举条款有关“提起的下列诉讼”新表述都为诉讼类型化的创造提供了充足空间。2018年2月7日,最高法院发布《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释〔2018〕1号,以下简称“《行诉解释》”)。《行诉解释》在诉讼类型化的塑造上用力甚勤,分别从“诉讼请求具体化成为强制性要求”“不同类型诉讼的起诉规则相继健全”和“不同类型诉讼之间的转换更为有序”上加以推进。其中,第68条第2款有关“当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当要求其明确诉讼请求”的规定,甚至还有诉讼请求强制类型化之嫌。如果当事人起诉时不能提出“具体的诉讼请求”,不仅被告一方无法有效地应诉,而且人民法院也难以确定具体的审查对象和内容,诉讼之门就无法正常开启。可见,《行诉解释》的这一指引性规定充分体现了最高法院在诉讼类型化方面所进行的努力。

新《行政诉讼法》实施四年来,在一系列再审行政案件的处理过程中,最高人民法院不断在裁判文书中表达诉讼类型化的见解,展现出资深行政法官群体浓郁的诉讼类型化情怀。可以说,个案裁判的“暗渡陈仓”和《行诉解释》的“曲线救国”相辅相成、相互促进,共同构成了新《行政诉讼法》时代诉讼类型化的“隐形”表达。考察新近最高法院针对若干再审行政案件作出的行政裁定,至少在四个维度上表达了诉讼类型化的基本要义。1.宣示诉讼类型化的法律意义。“郭传欣诉山东省巨野县人民政府等征收补偿决定及复议决定案”中,最高法院认为,《行政诉讼法》的主要目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权。这一目的的实现,在很大程度上取决于行政诉讼种类的完善。新《行政诉讼法》虽然没有直接引入行政诉讼种类的概念,但通过行政判决方式的丰富和整合,间接完成了行政诉讼类型化的改造。“如果对于侵犯公民权利的每一种国家权力行为都有一个适当的诉讼种类可供利用,则公民权益的受保护程度势必会得到大幅提高。”就其文字表达而言,与德国著名公法学家胡芬“对于侵犯公民权利的每一种国家权力行为,都必须有一个适当的诉讼种类可供利用”的经典论述几乎完全一致。就最高法院有关诉讼类型化意义的司法探索而言,对现行立法及其司法解释的相关规定进行“再解释”是其秉持的基本策略。2.发展不同类型诉讼的审理规则。在诉讼类型体系中,无效确认诉讼一般被视为“最棘手”“令人头疼”的。最高法院在若干再审行政案件的审理过程中,展现出对这类特殊诉讼的关怀。在“刘书平诉郑州市郑东新区管委会拒收国家赔偿申请行为案”中,最高法院裁判要旨指出:“只有请求确认某种法律关系存在或者不存在的一般确认之诉,才是‘真正的’确认之诉,其他的确认之诉,比如确认无效之诉、继续确认之诉,以及情势判决中的违法确认等,都不过是撤销之诉、义务之诉、给付之诉等诉讼类型的变种。正因如此,确认之诉具有补充性,仅当原告不能通过其他诉讼类型达到其目的,才存在提起确认之诉的可能”。在“张起诉内蒙古自治区赤峰市松山区人民政府征收决定案”中,最高法院裁判要旨指出:“重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效,不因时间的推移而具有合法效力,当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此,当事人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的,不受起诉期限的限制。为避免当事人滥用确认无效请求以规避起诉期限制度,原告一方应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任,被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当审查行政行为是否属于无效情形,认为行政行为属于无效情形的,则不受起诉期限的限制;认为行政行为不属于无效情形的,人民法院应当向原告一方释明。”与《行诉解释》相比,上述裁判要旨大大丰富了行政确认诉讼的审理规则。3.厘清各类不同诉讼之间的关系。诉讼类型化面临双重的建构任务:一方面,需要明确不同类型行政诉讼的要件;另一方面,还需要厘清各种行政诉讼相互之间的关系。在“张富扬诉辽宁省沈阳市浑南区人民政府履行征收补偿职责案”中,最高法院裁判要旨指出:“被征收人诉请人民法院判令行政机关履行征收补偿职责,其实质诉求是请求依法判令相应的补偿方式、补偿数额。这一诉求涉及的是课予义务诉讼和一般给付诉讼的关系问题。《行政诉讼法》第七十二条规定,人民法院经过审理,查明被告不履行法定职责的,判决被告在一定期限内履行。根据这一规定,人民法院经过审理认为行政机关应当作出相应的行政行为而不作出的,人民法院应当判决行政机关作出行政行为。因行政机关没有依法作出征收补偿决定,存在违法之处,人民法院可以判决其作出补偿决定。这一判决方式属于‘答复判决’,法院并不对当事人的实体权益作出裁判,而是交由行政机关自行作出行政处理。但是,对于当事人而言,重要的诉求是获得相应的补偿权益,人民法院应当关注当事人的实质诉求。《行政诉讼法》第七十三条规定,人民法院经过审理,查明被告依法负有给付义务的,判决被告履行给付义务。根据这一规定,在依法查明事实的情况下,人民法院可以直接针对当事人的实质诉求,即获得补偿权益的诉求作出裁判。在课予义务诉讼和一般给付诉讼的关系上,如果人民法院对于当事人的损失能够查清,相关补偿方式和数额依据比较明确,人民法院应当作出切合当事人诉求的一般给付判决,以便尽快稳定行政法律关系,尽快实现案结事了”。与新《行政诉讼法》和《行诉解释》有关课予义务判决、给付判决适用条件的粗略规定相比,上述裁判要旨已经在两类相近类型的诉讼之间搭起了桥梁,共同服务于行政争议的实质性化解。4.寻求行政诉讼无名之诉的生存可能。按照行政诉讼是否被成文法所明确规定为标准,可以将行政诉讼的种类区分为有名之诉与无名之诉,两者的划分“实际上缘于行政诉讼类型体系的封闭性与开放性之争”。在行政审判实践中,最高法院的裁判也对法律规定之外的若干亚类型诉讼存在的可能性进行了解析。例如,在“朱广义等诉郑州市人民政府道路更名案”中,最高法院裁判要旨指出:“如果能为地名的命名、更名、销名等行政决策设置一个犹豫期,让公民或者有关社会团体在相关行政决策真正付诸实施之前能够有机会提起一个预防性的禁止诉讼,无疑将会减少盲目决策所造成的社会成本和财政成本。撇开这种司法探索的法律依据不论,该案裁判要旨有关预防性行政诉讼保护机制的建构不乏启示。(二)行政诉讼再法典化的框架设计从比较法学角度观之,与德国、日本明定主义的行政诉讼类型化规范模式和美国、法国未明定主义的行政诉讼类型化规范模式相比,我国的行政诉讼类型化总体上呈现出一种“立法间接回应——司法解释隐含——法院判例释明——司法解释凝练”的特殊发展道路,不仅具有明显的包容性和开放性,而且还蕴涵着重要的发展契机。就未来行政诉讼制度的发展而言,除了继续鼓励法院对诉讼类型化的司法探索之外,还可以通过发布专业法官会议纪要、专项司法解释等方式推进行政诉讼类型化的发展。当然,从理想的行政诉讼制度生长角度上看,通过再法典化实现对行政诉讼类型化明定主义的彻底改造最为适宜。总体来说,《行政诉讼法》下一轮修订所面临的类型化改造任务主要有下列三个方面:
1.行政争议作为受案范围的接口。受案范围的扩大是诉讼类型多样化、精细化设计的前提。只有基于受案范围之内的特定审查对象才能确定诉讼类型,进而实现公民权利完整保护、无漏洞保护的目标。虽然诉讼类型制度在一定程度上具有反哺受案范围的客观效果,但从逻辑上来说还是受案范围决定了诉讼类型。因此,在《行政诉讼法》再次大修之时,必须彻底改造受案范围制度的规定,为诉讼类型构造的精致化奠定基础。具体而言,应当以“行政争议”替代“行政行为”作为受案范围的接口,通过概括主义的立法模式实现受案范围的正常扩张,同时将行政行为化约为撤销诉讼的标的。采行这样的修法方案,能够从根本上改变目前受案范围制度对诉讼类型的限定,实现整个行政诉讼法典框架结构的类型化改造。2.诉讼请求作为类型区分的标准。从世界范围上看,各国行政诉讼类型的划分标准、具体形态的多寡不尽相同。总体而言,基于当事人诉讼请求内容的不同,将行政诉讼的具体类型划分为行政撤销诉讼、行政给付诉讼和行政确认诉讼是一种相对成熟、较为科学的分类,不仅是我国行政法学理上的通说,而且也为当下的行政审判实践所普遍遵循,理应在行政诉讼再法典化时得到明确肯定。从行政诉讼与民事诉讼之间的源流关系及公共行政自身发展演变规律来看,基于具体诉讼请求不同的类型三分法同样具有存在的正当性。为此,我国行政诉讼的类型化应采行明定主义模式,将行政诉讼法典的篇章结构简化为类型化的基本思路,重新按照“总则——撤销诉讼——给付诉讼——确认诉讼——附则”的体例安排行政诉讼法的具体条款。3.法官释明作为类型选择的支撑。诉讼类型设置过于复杂、难以理解可能会限制当事人诉权的行使,这是行政诉讼类型化否定论者的普遍担忧。不过,这种担忧并不能成为拒绝行政诉讼类型化改造的理由。相反地,有关诉讼类型化弊端有效克服机制设计的探讨更为重要。无论是采行职权主义还是当事人主义的诉讼模式,法官释明义务的明确都是诉讼类型化的重要支撑。“如果原告选择了错误的诉讼种类,法院必须依照行政法院法第86条第3款,首先通过解释,必要时也可以通过转换,但至少要通过一个具体的指示,使之成为一个适当的诉讼种类。”为此,我国应当进一步完善行政诉讼立案登记制的规定,将法官对当事人诉讼请求的释明和补正定位为一种职责和义务,并可以根据职权主义作出相应处理,确保当事人的起诉不因诉讼请求不确切而被拒之门外。《适用解释》第2条第2款有关“当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当予以释明”的规定,坚持了法官释明的义务本位,比《行诉解释》第68条第3款“人民法院应当要求其明确诉讼请求”的权力本位规定更为科学,值得在未来的行政诉讼法典中加以明确规定。

四、有效推行行政诉权的分层保障设计

一般认为,诉权是一项国家通过宪法予以确认和保障的程序性权利。诉权之所以被视为现代法治社会中的“第一制度性人权”,原因在于,只有诉权是可以要求政府承担“无限的”保护责任。作为一种具体形态的诉权,行政诉权是基于行政争议的发生,当事人请求法院依法公正运用行政审判权化解行政争议的权利。回望行政诉讼法三十年的发展历程,全面而有效保障公民行政诉权的行使始终是行政诉讼制度所追求的基本目标。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求:“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。”修改后的《行政诉讼法》明确规定了保障起诉权利原则和登记立案制度,旨在化解行政诉讼实践中长期存在的“立案难、审理难、执行难”问题。同时,在新《行政诉讼法》的实施过程中,局部地区和领域也出现了值得关注的滥用诉权现象。基于对“保障当事人诉权与制约恶意诉讼、无理缠讼均是审判权应有之义”的理解,最高法院在“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”(以下简称“陆红霞案”)的裁判要旨中指出:“当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求,或者明知无正当理由而反复提起诉讼,人民法院应对其起诉严格依法审查,对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为,因违背了诉权行使的必要性,丧失了权利行使的正当性,应认定构成滥用诉权行为”。如何在行政诉权保护与规范之间寻求平衡,如何保障有限的司法资源得到最大限度的利用,是新时代行政审判工作必须直面的现实课题。

(一)行政诉权分层保障的现实需要

“行政诉权分层保障论”命题的提出,以更好地实现行政诉权保护问题为导向,以理想的诉权保障标准理论为支撑,以科学合理的分层保障机制的建构为思路,凝练富有中国本土特色的行政诉权分层保障体系,使《行政诉讼法》真正成为“当事人诉权保障法”。在认识论上,应立足诉讼过程论和诉讼类型论视角,在诉讼活动的推进和具体类型的语境中全面、系统地审视行政诉权的保障问题;在价值论上,应充分考量行政诉讼两造诉权的平等且不对等性,对原告诉权行使采行倾斜性保护的基本立场;在本体论上,应根据诉权自身形态和诉权行使理性程度,在静态与动态相结合的维度上进一步健全行政诉权分层保障机制。总体来看,人民群众日益增长的对公平正义的现实需求与目前行政诉权保障不平衡不充分实践之间的矛盾,仍然是当下行政审判工作所面临的主要问题。诉权保障是行政诉讼法的至上原则,法院对个别行政领域中滥诉现象的规制需要审慎进行。立足原告实际行使诉权的理性程度角度,立法上可针对诉权的理性行使、精明行使、不当行使和恶意行使分别设计不同的机制予以保障和矫治。

1.行政诉权理性行使的精准保障。行政相对人严格按照法律规定行使行政诉权,既是其自身拥有“自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”的真实写照,也是促进全民守法和建设法治社会的生动实践。正是基于对通过法治思维和法治方式化解行政争议理念的推崇,新《行政诉讼法》第3条第1款规定:“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理”。对于行政相对人理性行使行政诉权之举,立法和实践就应当坚持行政诉权全方位保障——全面性、有效性、公正性、经济性和及时性原则,使其能够从国家所提供的司法救济装置的使用中增强获得感和认同感。就行政机关而言,行政救济的广泛开展肯定是件不受欢迎的麻烦事。然而,行政诉讼制度存在的价值本该如此。“若非行政机关所讨厌的存在,就绝对无法成为能够在救济国民与控制违法行政中发挥真正价值的制度。”从某种意义上来说,促进行政相对人理性行使行政诉权是评价新《行政诉讼法》实施绩效的重要依据。只有通过理性平和诉权观的塑造,长期形成的“不敢告、不愿告、不会告”病症才能得到彻底根治。2.行政诉权精明行使的适度容忍。无论是出于诉讼策略计,还是基于法律规定的模糊,抑或对法律漏洞的利用,行政相对人诉权的行使或许并不理性,甚至像是给行政机关和人民法院故意找茬。在政府信息公开、投诉举报等领域,一段时间内行政相对人起诉行为的增多或许增加了人民法院的工作量和行政机关的麻烦,但也不能不问青红皂白地简单打压,动辄以列入黑名单予以对付。事实上,政府信息公开法治的进步有赖于行政相对人一方的积极推动,离开了行政相对人的积极申请和诉讼,政府信息公开就面临外在动力的不足。因此,司法实践中就不宜仅以申请次数多寡、申请频率大小、申请内容宽窄去揣测申请人的动机,并以此作为诉权规制的理由。相反,法院对诉权精明行使行为需要保持适度谦抑,在区分不同情形的基础上积极加以引导。例如,“陆红霞案”裁判要旨公布之后,司法实践并没有无限扩张诉权恶意行使的范围,而是采取了一种相对迂回的司法策略。最高法院在下发的《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发〔2017〕25号,以下简称“《若干意见》”)中就对当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服起诉的情形进行了分类处理。经审查发现当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间具有利害关系的,应当依法予以立案;对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的,则依法不予立案。这种新的司法政策体现了适度容忍的姿态,有助于更好保护当事人的行政诉权。3.行政诉权不当行使的积极纠正。如果说诉权精明行使尚可容忍的话,那么行政相对人不当行使诉权的行为则应当受到相应的限制。对于有限的司法资源而言,必须以争议获得有效解决为导向加以配置。否则,一味的“程序空转”必然会使司法资源无端被耗费。近年来,司法实践中出现了原告纠缠于被诉行政机关负责人应否出庭应诉、频繁启动回避申请权、以各种方式拒绝陈述等消极情形。这种程序权利行使的不当,直接导致实质性的庭审活动无法进行,行政审判制度的功能彻底落空。为此,必须对其加以纠正。《行诉解释》第74条第3款、第80条第1款有关“法庭可以依法当庭驳回回避申请”和“视为放弃陈述权利,由其承担不利法律后果”的规定,就是对诉权不当行使的纠偏举措。4.行政诉权恶意行使的有效遏制。一般认为,诉权滥用具有三个构成要件:一是诉讼当事人存在主观过错;二是当事人明知不享有诉权或虽享有诉权但恶意行使;三是当事人期望获得不法诉讼利益。非公正、非诚实、非善意是诉权滥用的核心标准。对于极少数构成恶意行使行政诉权的行为,法院当然应当采取有效的规制措施,切实遏制类似情形的发生。因此,“陆红霞案”对于有效阻止极少数信息公开诉讼“专业户”确实发挥了重要的威慑作用。不过,《若干意见》也明确指出,在认定滥用诉权、恶意诉讼时应当“从严掌握标准”。同时,《行诉解释》第82条针对当事人恶意诉讼行为规定了“裁定驳回起诉或者判决驳回请求”“罚款”“拘留”“追究刑事责任”等司法应对举措。(二)行政诉权分层保障的制度安排就未来行政诉讼制度的发展而言,在实现行政诉权有效且无漏洞司法救济的基础上,还必须引入诉权分层保障思维,从如下三个方面对行政审判制度作出相应的调整和完善。
1. 起诉条件低阶化改造。新《行政诉讼法》实施四年来,社会各界对登记立案制的理解逐渐回归理性,一审行政案件受案数趋于稳定,这与修法之初的预期多少有些相悖。登记立案制的适用,与法院对行政诉讼起诉条件具体尺度的把握息息相关。总体而言,现行起诉条件的规定还比较模糊,门槛设置较高,在一定程度上导致诉权保护陷入虚化境地。从诉讼法学原理上看,行政诉讼起诉条件高阶化的规定混淆了当事人起诉权、进入司法裁判权和获得实体胜诉权的边界,将很多胜诉条件提前“植入”到起诉条件之中,从而使得很多应当进入法院审理的案件被以不符合起诉条件的名义而排除在外。为此,需要以起诉要件、诉讼要件和实体胜诉要件的有效区隔为指导思想,对现行起诉条件的设置进行简化处理。当然,这项改革需要与行政诉讼类型化的改造同步,通过对不同类型诉讼相应起诉要件、诉讼要件和实体胜诉要件的科学匹配,促进新时代行政诉权全方位保障目标的实现。2. 争议实质解决的回归。日本学者棚濑孝雄曾言,审判制度的首要任务就是纠纷的解决,如何通过审判妥善解决纠纷是法解释学的中心课题。“解决行政争议”被明确列为行政诉讼制度的目的之一,是新《行政诉讼法》的一大亮点。为了引导诉权精明行使、纠正诉权不当行使,有必要正式引入最高人民法院始终践行的“实质性解决行政争议”的诉讼理念,通过协调结案、府院联动等多项机制的健全,真正推动社会矛盾纠纷的及时有效化解。在行政审判成绩突出的地区,“构建行政争议多元解决机制,力促行政争议实质性化解”都作为积极发挥行政审判职能的举措写进人民法院的行政案件司法审查年度报告之中。3. 程序繁简分流的再造。面对行政诉权的精明行使和不当行使,除了坚持实质性化解行政争议的理念之外,还可以从行政审判程序的繁简分流上加以应对。新《行政诉讼法》第82条除了列举可以适用简易程序的案件类型外,还赋予了当事人双方“意定”适用简易程序的权利,为人民法院在司法实践中推行繁简分流提供了规范依据。例如,广东省近年来就积极探索建立行政案件的繁简分流办理机制,推动行政审判效率大幅提高。今后,行政诉讼简易程序的扩大适用应成为行政审判制度改革的重要方向。结语:三重关系结构中的行政审判行政诉讼制度本质上是一种国家权力结构的设计,其存在和运作都涉及不同性质的国家权力之间的配置、冲突和协调。“谋求运作良好的行政诉讼,既必须把行政诉讼置于宏观的权力结构图景中加以考察,又必须仔细入微地观察行政诉讼具体运作中的权力关系。”对于已经走过三十年风雨历程的行政审判制度而言,未来三十年又恰逢基本实现现代化和建成社会主义现代化强国的特殊历史时期。一部《行政诉讼法》的命运,与中国共产党谋求国家治理现代化和民族复兴的命运紧密相连。新时代行政审判制度的发展,同样必须置身国家权力的配置结构和诉讼三角关系的结构中予以考察。笔者立足党政关系新变化、司法权与行政权关系及审判权与诉权关系新变化的视角,展望了新时代行政审判事业发展的基本方向和着力点,希冀能够助力法治国家建设行稳致远。

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来源:《东方法学》2019年第6期(总第72期)。转引转载请注明出处。