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循环经济视野下动物源性疫病防控机制之建构

2020-02-06 14:39:35 字体:

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翟巍 华东政法大学经济法学院副教授 法学博士 上海青年法学法律人才库成员

一、依托循环经济法律机制实现动物源性疫病的全链条防控

人类使用循环经济方式防控动物源性疫病的历史源远流长。公元前9000年至公元前8000年左右,原始人类已经学会在定居点之外掩埋废弃物,其目的之一是防范被废弃物吸引而来的野生动物对人类造成攻击风险与疫病风险。19世纪,以普鲁士为代表的德意志各邦国已经为了防范疫病与确保公共卫生而制定关于废弃物管理的法律法规。为了防范诸如新型冠状病毒肺炎的动物源性疫病的发生与传播,一方面,我国执法机关与全社会应当依据现行《食品安全法》《野生动物保护法》《动物防疫法》等法律的规定,严格管控乃至逐步禁绝野生动物的交易与食用,并预防、控制与扑灭动物自身疫病;另一方面,立法机关亦有必要借鉴以德国为代表的域外发达国家规制模式,在以《循环经济促进法》为核心的现行循环经济法律制度架构下设置关于动物产品与动物次生品的循环经济规制机制,确保在“生产(发生)——使用——再利用——处理”各个阶段对“作为产品的野生动物与养殖动物”以及“属于生物废物的动物次生品(Tierische Nebenprodukte)” 实行全链条与无死角的监管。具体而言,基于循环经济生产者责任原则,经营者在生产动物产品以及附带产生动物次生品的过程中,应当承担防控动物源性疫病的义务与责任,它们不仅应当在原材料选择、生产方式、生产设施、无害化处理设备、包装设计等方面尽最大可能减少带有病菌的动物产品及动物次生品的产生,而且应当尽最大可能无害化处理带有病菌的动物产品及动物次生品。典型反面例子是,在2013年的“死猪江葬”事件中,浙江某些生猪养殖户将养殖过程中因各种原因死亡的猪尸体作为垃圾直接抛入江中处理,此行为最终引发了上海市民饮用水水源安全遭受病菌威胁的危机。这件事件起因就是生产经营者为转嫁循环经济成本,没有自行担责与无害化处理带有病菌的动物次生品(死猪尸体)。由于受传统饮食习惯的影响,我国较为普遍存在着活禽与活畜食品交易。鉴于个人食品处理手段与工具的限制,消费者在购买活禽与活畜进行食用处理时,容易使自身暴露在以这类活体动物作为宿主的病菌的威胁之下。因此,立法机关亦有必要通过立法方式,逐步限制乃至最终取缔活禽与活畜食品交易。此外,消费者在购买活禽与活畜进行食用处理后产生的残余物质(如家禽头部、动物皮肤、猪鬃、家禽羽毛与血液等)亦具有导致动物源性疫病的风险,但在现行垃圾分类体系下,消费者一般将这类残余物质直接作为湿垃圾提交给垃圾处理部门,这无法有效消除此类残余物质对于人类健康与居住环境的潜在危害。因此,在我国垃圾分类实践已取得重要进展的背景下,立法机关有必要进一步细化垃圾分类处理义务的类型与内涵,厘定消费者、社区、垃圾处理部门对“活体动物被处理后留下的不适宜食用残余物质”的源头收集、运输、贮存、填埋、焚化、共同焚化等义务。

二、基于风险程度建构动物次生品的三层级循环经济处置机制

动物次生品是指由野生动物与养殖动物产生的通常无法被人类消费或无法被人类安全消费的残余物质,这类物质一般包含各种威胁人类健康与生态环境的病菌,因而动物次生品是导致动物源性疫病的重要诱因。基于绿色发展与循环经济的要求,我国立法机关可借鉴以德国、欧盟为代表的系统性规制模式,依据动物次生品对人类与动物健康的危害程度差异,将动物次生品厘定为高风险性、中等风险性、低风险性三种层级并予以个别化规制。具体规制内容如下:

第一层级动物次生品具有高风险性,举例而言,该层级次生品可以包括以下客体:(1)可能或者已经确诊感染疫病(譬如传染性海绵状脑病)的动物尸首整体或部分;(2)被怀疑感染了可传染给人类或动物疾病(譬如肺鼠疫)的家庭动物、动物园动物、马戏团动物以及野生动物;(3)残留超过最大法定允许值的“违禁物质(譬如生长促进激素)、兽药、污染物(譬如二恶英、PCB)”的动物次生品;(4)在国际性运输中产生的餐饮垃圾。

第二层级动物次生品具有中等程度的风险性,举例而言,该层级次生品可以包括以下客体:

1)并非由于为人类消费目的而屠宰或杀死的动物尸首;这种动物次生品包括由于控制疾病目的而杀死的动物尸首;

2)不用于育种目的动物胎儿、卵子、胚胎、精子和死在蛋壳中的家禽;

3)含有来源不明动物尸首的产品;

4)在废水处理时予以收集的动物次生品。

第三层级动物次生品具有低风险性,举例而言,该层级次生品可以包括以下客体:

1)家禽头部、动物皮肤、动物角与脚、猪鬃、动物羽毛与血液;

2)活体动物的身体组成部分,它们包括血液、羊毛、羽毛、头发以及原料奶等;

3)传统的使用动物制作的食品。

基于前述三层级动物次生品风险性的差异,立法机关应当制定各自不同的处理与处置措施。由于第一层级动物次生品基本上不具有再利用可能性,因而应当对于这一层级次生品进行无害化清除处分,其主要处置措施为焚烧与填埋处理。第二层级动物次生品可以被制成堆肥,或者被转化成沼气,以及被用于生产有机肥料或土壤改良剂,以上诸种制品只应当被应用于地表。在满足安全性前提条件的情形下,第三层级动物次生品可以被加工处理,以用于生产家畜、毛皮动物与宠物所需的饲料。

三、采取无害化处置措施优先适用废物处理等级序列

在循环经济法律制度框架下,基于一般的废物处置等级序列,废物的“减量化”与“再使用的预备”应当取得相对于“循环利用”“包括能量性利用与回填的其他利用”“无害化处置”更为优先适用的地位。然而,在作为生物废物类型之一的动物次生品规制领域,由于作为动物源性疫病重要诱因的动物次生品固有的危险性与致病性,因此我国立法机关应当厘定在该规制领域适用无害化处置措施优先的废物处置等级序列。在该等级序列架构下,涉及动物次生品的主要无害化处置措施应当包括单独焚烧、共同焚烧、填埋或用作燃料等。只有在确保完全安全的前提下,动物次生品才可被允许用于生产特定产品。

虽然畜牧部门与环保部门等多个行政机构有权管理由动物养殖产生的动物次生品处理问题,但迄今国内缺乏具有明确执法权限与专业监管能力的动物次生品处理主管机构。基于此原因,立法机关应当通过法律法规明确设立或指定专门的动物次生品处理主管机构;同时,立法机关亦应秉承循环经济理念,构建全方位与系统化的动物次生品处理体系,该体系下处理机构应当包括具有特种技术的处理企业、具有特许经营权的中转处理企业或具有焚烧设施的企业。基于循环经济产品责任原则,动物次生品的持有者、收集者、处置企业、主管机构对于处理动物次生品应当各负其责,在对动物次生品予以处理的不同阶段承担其各自特定义务。由于与动物次生品处理相关的主体存在法定义务内涵模糊的情形,因此立法机关有必要通过法律法规的形式对此予以明确化。在涉及动物次生品处理的所有环节中,家庭、企业、专业处置机构与执法机关等相关义务主体必须始终确保分离存放动物次生品与动物产品,并对于动物次生品标示可识别标志。在动物次生品递送与运输过程中,相关义务主体还必须提供相关商业文档,该类文档应当涵盖关于动物次生品来源、种类、数量的等信息以及动物次生品载体与目的地的可回溯信息。在此情形下,一旦发生由动物次生品所导致的动物源性疫病,主管机构就可以凭借商业文档迅速确定疫病产生源头,并采取有效管控与防治措施。我国亦应仿照域外发达国家模式以法律法规的形式明确厘定,在专门单位收集动物次生品或动物次生品持有者向有关专业机构递送次生品之前,动物次生品的持有者对于次生品负有合理保管义务。唯有如此,才可以最大限度防止动物次生品导致动物源性疫病发生或对环境造成潜在危害。

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