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朱应平:积极落实宪法法律 保障人民生命健康安全

2020-02-09 13:38:31 字体:

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朱应平 华东政法大学法律学院教授 法学博士 博士生导师 上海市法学会港澳台法研究会会长 上海市法学会立法学研究会副会长

2020年2月7日上午,上海市人大常委会审议通过《上海市人大常委会关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》(以下简称《决定》),对上海市疫情防控工作作了重要安排。这是上海市人大常委会积极落实宪法法律责任的重要举措,是完善国家治理体系,落实人民代表大会制度、体现人大制度优越性的重要措施,是推进上海全面依法治市工作的重要一环。

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一、《决定》体现了党的全面领导的宪法原则
我国宪法规定了中国共产党领导的制度,特别是2018年修宪明确了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”党的全面领导是新时代背景下党的领导的重要特点。党的十九届四中全会提出:“健全党的全面领导制度。完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度,健全各级党委(党组)工作制度,确保党在各种组织中发挥领导作用。完善党领导各项事业的具体制度,把党的领导落实到统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局各方面。完善党和国家机构职能体系,把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程,推动各方面协调行动、增强合力。”据此,党的全面领导包含三个方面内容。市人大常委会《决定》很好贯彻了这一要求。第一,《决定》是为确保中央和市委关于疫情防控重大部署落实落地提供法治保障而出台的。在疫情发生后,习近平总书记作出重要指示、中共中央印发了《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》,市委、市政府发布了《关于进一步加强我市新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》《关于切实加强党的领导全力打赢新型冠状病毒感染肺炎疫情防控阻击战的通知》等文件。本次市人大常委会作出《决定》,将党中央和市委的意见转变为地方法规,有助于全市全面贯彻实施党中央及各级党组织的决策部署,可以动员各方面力量投入到疫情防控之中。这一《决定》首先体现了党对人大工作的领导。第二,《决定》涉及与疫情防控各项事业的工作部署,并不局限于简单的疫情防控,还有与疫情防控的相关工作安排。这体现了将党的领导贯彻到疫情防控的各项事业各项工作中。第三,体现了将党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责的全过程的思想。《决定》对党组织、国家机关、社区、单位和个人都提出了要求。上海市人大常委会如此高效地作出《决定》,充分体现了党的十九届四中全会的《决定》精神,四中全会提出要“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”的任务,而市人大常委会作出这个《决定》就是党的全面领导的制度、人大制度的优势转换为国家治理效能的实际行动。这说明,上海市委、市人大在严峻的疫情面前能够快速作出响应,体现了前所未有的治理效能。这种高质量的国家治理效能有赖于各种国家治理主体依宪依法行使好职权、履行好职责。

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二、《决定》是宪法在本行政区域内遵守和执行的有力保障

1982年《宪法》第99条规定,地方各级人大在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。1986年全国人大常委会修正的《地方组织法》将第28条改为第39条,增加第1项规定:县级以上地方人大常委会,“在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”。此项权力被称为地方人大常委会的“保证权”。保证权是地方人大常委会的一项主要职权,而且居于十分重要的位置。它是地方人大常委会各项职权的核心,是地方人大常委会其他职权得以行使的前提条件。市人大常委会作出《决定》既是遵守和执行宪法的行为也是行使重大决定权的行为。本次疫情严重,严重威胁人民的生命健康和财产安全,根据宪法和地方组织法的规定,人大及其常委会有保障人权的职责,同时为各个国家机关依法行使职权提供了依据。我国宪法规定,县级以上地方人大常委会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项;监督本级人民政府、监察委员会、法院和检察院的工作;撤销本级政府的不适当的决定和命令;撤销下一级人大的不适当的决议等等。本次作出《决定》既是对上海市疫情防控重大事项作出的合宪性安排,也是监督国家机关依宪依法履行职责的体现,体现了市人大常委会积极行动,认真履行宪法职责。这也是上海依法治市的重要经验。早在2003年5月14日,市人大常委会作出过《关于控制传染性非典型肺炎传播的决定》,对相关工作作出了安排。本次《决定》比2003年《决定》出台的时间更及时,工作安排更加细致、具体。这是因为,现在处在各类人员大量集中返沪、企业集中复工的重要时间节点和“防输入、防传播、防扩散”的关键阶段,作出这个《决定》具有紧迫性。

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三、《决定》是依法保障人民生命健康权的重要举措

本次新型冠状病毒感染肺炎疫情对人民生命健康产生了严重威胁和危害,市人大常委会的《决定》体现了根据宪法制定的《基本医疗卫生与健康促进法》(2020年6月1日实施)的精神。该法第4条规定,国家和社会尊重、保护公民的健康权。国家实施健康中国战略,普及健康生活,优化健康服务,完善健康保障,建设健康环境,发展健康产业,提升公民全生命周期健康水平。国家建立健康教育制度,保障公民获得健康教育的权利,提高公民的健康素养。该法5条规定,公民依法享有从国家和社会获得基本医疗卫生服务的权利。国家建立基本医疗卫生制度,建立健全医疗卫生服务体系,保护和实现公民获得基本医疗卫生服务的权利。可见,健康权已经在法律中得到正式确认。

《决定》体现了我国宪法人民主权原则和人权保障原则的精神。《决定》立足于上海超大城市的特点,作出了维护人民根本利益的一系列决定。

第一,确立了上海市疫情防控工作遵循依法依规、科学防治、精准施策、有序规范、联防联控、群防群治的原则,坚持党建引领,采取管用有效的措施,把区域治理、部门治理、行业治理、基层治理、单位治理有机结合起来,切实提高疫情防控的科学性、及时性和有效性。这与2003年作出《决定》只简单地重复《突发公共卫生事件应急条例》中的原则不同,它是社会治理成功经验在疫情防控工作中的体现。

第二,授予市政府可就采取临时性应急管理措施制定规章等权力。同时,明确了市政府采取临时性应急管理措施制定规章或者发布决定、命令和通告等的前提、原则和范围,明确了市人大常委会通过备案对此项工作实施监督。这是2003年授权《决定》所没有的,这是考虑到今年疫情形势严峻作出的《决定》,是为市政府及时应对疫情提供的授权依据。《突发事件应对法》第16条规定,“县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令,应当报本级人民代表大会常务委员会备案;突发事件应急处置工作结束后,应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。”市人大常委会《决定》使政府可以主动采取有效措施应对疫情。

第三,《决定》明确了政府一系列职责和工作要求,其中很多要求都有鲜明的时代性。如强调调动各方面积极性加大科研攻关力度,提高科学救治能力;明确应急救援物资保障实行特事特办,要求发展改革等有关部门创新监管方式,优化工作流程,建立绿色通道,为应急救援物资的供应和使用以及应急救援工程建设等提供便利;明确市、区政府及其有关部门必要时可以征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资等,并应当依法予以归还或者补偿;明确市、区政府及其有关部门应当对防控工作中相关单位遇到的困难及时提供帮扶,应当加强对慈善募捐活动的规范管理;充分发挥“一网通办”“一网统管”的作用,优化政务服务流程,鼓励企事业单位、社会组织和个人在线办理各项业务。此外,还对市人民政府根据疫情防控需要,与长三角区域相关省、市共同做好联防联控作了规定。

第四,明确基层社区、单位和个人等各方的权利义务。特别明确个人的防控责任,要求个人应当做好自我防护,按照规定如实提供有关信息,配合相关部门做好疫情防控工作,依法接受调查、开展监测、隔离观察、集中救治等防控措施,确保疫情早发现、早报告、早诊断、早隔离、早治疗。

第五,政府部门应及时公布疫情信息,不得缓报、瞒报。这是基于本次疫情爆发前期信息公开不足带来的严重后果作出的规定。

第六,依法严惩各类妨碍疫情防控的违法犯罪行为。

第七,明确规定,个人有隐瞒病史、重点地区旅行史、与患者或疑似患者接触史、逃避隔离医学观察等行为,除依法严格追究相应法律责任外,有关部门还可以将其失信信息依法归集到上海市公共信用信息平台,并采取惩戒措施。所有这些制度和措施都立足于广大人民的健康安全,可见《决定》体现了依靠法律实现保证人民健康权益的思想。

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四、相关建议
市人大常委会及时作出的《决定》具有重要的意义。但徒法不足以自行。作出《决定》只是疫情防控的重要一步,接下来更重要的事情是如何严格落实这一规定。落实这一规定不仅是党组织、国家机关的责任,也是每个公民的义务。疫情面前,人人有责;疫情防控,关系到每个公民的生命健康安全。只有全社会共同努力,我们才能打赢这场阻击战。 我们已经进入了一个风险频繁的社会,在此背景下,更需要各级人大及其常委会发挥作用。我们认为人大及其常委会今后还可以进一步做好其他相关工作,推动公共卫生突发事件治理水平进一步提高,促使上海市公共卫生健康工作在民主科学合法治理方面能有更大的发展。第一,加强监督,确保《决定》精神的落实。在疫情防控结束后还要做好政府报告的审查,要求政府进行总结评估。除了各级人大及其常委会监督外,还需要社会监督、媒体监督。第二,及时制定或者修改完善地方性法规,推动中央立法修改完善。2003年非典结束后,上海市人大常委会及时修改了《上海市市容环境卫生管理条例》的有关条款。这个经验值得借鉴。建议修改完善《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》。目前拟制定的《上海市实施<中华人民共和国药品管理法>办法》也可以根据此种情况,增设鼓励医学卫生科研的制度等等。同时推动中央层面的多项立法制定或者修改完善。第三,建议对疫情防治工作作出贡献的医生和其他人员予以表彰。《上海市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》规定:下列重大事项应当提请市人大常委会审议,并由市人大常委会作出相应的决议或者决定: …… (六)市级荣誉称号的授予或者撤销。建议授予“上海市健康卫士”之类的荣誉称号。第四,建议作出决定,设立上海市的突发公共卫生(或者突发)事件警示馆等,收集上海市或者国内其他地方发生影响上海市的重要的卫生事件等。如1988年上海市流行的甲型肝炎,2003年非典和本次的新型冠状病毒感染肺炎等。第五,作出在上海市开展爱国卫生运动方面的决定,做好宣传教育工作,推动《“健康上海2030”规划纲要》的落实。这次疫情发生也给全体市民上了很深刻的一课,也是开展爱国卫生健康运动和宣传教育活动的好时机,通过开展此类工作,引导市民改变不良习惯、摈弃恶习,养成健康文明的饮食习惯和生活习惯,促使上海市爱国卫生健康运动上新台阶。第六,促使全面依法治市工作进入新发展阶段。本次疫情防控之际,中央全面依法治国委员会专门发布《关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》,显示了党中央对全面依法治国的重视。中共中央、习近平总书记给上海各项事业发展提出了很高的要求,依法治市工作也不例外。上海市在未来包括防控新型冠状病毒感染肺炎疫情在内的各项事业,要发挥市委全面依法治市委员会这一新体制和机制的作用,推动上海市科学立法、严格执法、公正司法和全民守法方面上新台阶。特别是促进全民守法方面,可以做很多工作。