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周兰萍:疫情“特效药”——政府信息公开与公众知情权

2020-02-13 15:59:28 字体:

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周兰萍 北京市中伦(上海)律师事务所合伙人 上海青年法学法律人才库成员  

2020年新年来临之际,一场突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情(以下简称“疫情”)在全国范围内拉响了警报,在此关键时刻全国各族人民和海内外同胞众志成城全力为“疫”而战的举动实在让人动容。但是,在这一场没有硝烟的“战役”中,信息公开机制不完备、信息披露不及时、对谣言流言处置不当等问题也同样暴露在了媒体和公众面前。疫情之下,如何通过政府信息公开,充分保障公众知情权,避免造成不必要的恐慌,提升疫情防控措施的实施效率,同时确保相关披露数据能为专业机构充分利用,促进治疗药物研发工作,是疫情应对中应当重点关注的问题之一。

一、疫情之下,政府应当依法公开哪些信息?
在现代社会,人们对信息数据的依赖性越来越高,尤其是在疫情特殊时期,疫情相关信息数据的及时公开和开放,能够在保障公众知情权的同时增强人们对于疫情风险的认识,及时采取更加有效的防控措施,也能对互联网或其他媒体平台上的谣言和误导信息的散播起到拦截和防范作用。

事实上,此次疫情暴发后,信息公开也一直作为政府工作任务的重要环节而被不断强调。中央层面,1月20日,李克强总理主持召开了国务院常务会议,在进一步部署新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作时提出,各相关部门和地方政府要“坚持公开透明,及时客观向社会通报疫情态势和防控工作进展,统一发布权威信息。科学宣传疫情防护知识,提高公众自我保护意识”。地方层面以上海为例,在2月7日最新发布的《上海市人民代表大会常务委员会关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》中,也特别强调了“市人民政府及其有关部门应当严格落实疫情报告制度,实事求是、公开透明、迅速及时向社会公布疫情信息,不得缓报、漏报、瞒报、谎报”。

我国在政府信息公开的法律体系上也确实做到了有法可依,2019年新修订的《政府信息公开条例》是该法律体系中的统领性文件,其明确规定行政机关应当及时、准确地公开政府信息;同时,对于影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会和经济管理秩序的虚假或者不完整信息的,应当发布准确的政府信息予以澄清。而在针对传染病疫情的具体信息公开制度方面,《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》和《全国突发公共卫生事件应急预案》等一系列法律法规和行政规章对此作出了明确规定。

笔者将上述法律体系进行了全面梳理后发现(详见附件),当前我国针对突发公共卫生事件与传染病疫情已建立了较为完整的信息公开制度,并对信息披露的主体、内容和法律责任都有明确规定。就信息公开的内容而言,除疫情本身相关信息(包括性质、原因、发生地、感染和死亡人数及处理措施等)应当进行披露之外,还应当公开疫情的应急和防控预案、监测和预警信息、采取的临时应急措施以及与疫情相关的公共卫生、食品安全和产品质量等各方面的信息以保障公众的知情权。

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二、此次疫情所暴露的信息公开问题有哪些?

1. 面对疫情预警意识薄弱,缺少有效应急防控措施

针对传染病等突发事件我国已建立应急报告制度,根据《突发公共卫生事件应急条例》第19条和20条的规定,在发生或可能发生传染病暴发、流行的情形下,设区的市级政府应当在接到报告后2小时内向省级政府报告,省级政府应当在接到报告1小时内,向国务院卫生行政主管部门报告。同时,《传染病防治法》第42条也赋予了县级以上各级政府根据突发事件的实际情况采取必要的应急措施的权利,包括限制或者停止人群聚集的活动、停工、停业、停课等。尽管根据目前公开信息,尚无法确认武汉市及湖北省政府是否存在应急报告不及时的情形。但是,此次武汉市政府在疫情发生后并没有采取相应有效的应急防控措施。相反,湖北武汉百步亭社区万家宴照常举行,吸引了四万社区居民参与;2020年湖北省春节团拜会文艺演出也如期进行,政府主要领导也出席参与。这些都成为了地方政府在面对疫情时预警意识薄弱、应急防控措施不到位的注脚。

2. 信息公开不及时不准确,导致民众在疫情初期疏于防范

信息公开的目的不仅仅在于保障公众的知情权,在面对疫情来临之际,政府主动、及时和准确地公开信息将在很大程度上有助于民众充分认知疫情传播的风险,提高民众对疫情的警惕性,加强相关疫情防控措施,避免引起不必要的恐慌。同时,也能帮助民众在面对虚假谣言和不实信息时作出准确的判断,做到不信谣、不传谣。虽然在顶层设计上国家针对疫情等突发事件已经建立了完整的信息公开制度,但是此次疫情暴发后,武汉市政府仍然存在信息公开不及时导致民众疏于防范,扩大疫情传染风险的行为。甚至在疫情暴发后的很长一段时间里,当地政府仍然给出了“未发现明确的人传人证据,未发现医务人员感染”等不准确的信息。

3. 信息公开缺乏统一标准,各地做法差异较大

疫情在全国范围内蔓延后,国家卫健委和各省市卫生主管部门每天都会发布关于疫情的统计数据,但是经对各省市卫健委网站检索后发现,各地对于疫情信息公开的具体内容均存在差异。大部分省市公布的疫情信息主要包括新增病例所在区域和确诊人数,累计确诊病例人数和治愈人数以及性别比例、年龄跨度和来源区域等基本的疫情信息。而从广州市卫健委公开的信息来看,其内容则更为详细,信息公开透明度也更高,在基本疫情信息基础上还包括了病例的年龄分布、新增病例涉及小区或场所以及患者所在医疗机构等。显然,统一信息公开的范围、内容和详细程度的具体标准,可以提高信息的透明度,有利于社会公众做出合理判断,进而降低疫情传播的风险。

4. 信息公开需求已发生变化,专家呼吁进一步开放政府数据

目前国家构建的突发事件信息公开制度仍然以基础数据、应急预案和应对情况等内容为主,然而在如今信息现代化高速发展的社会,民众对于信息的渴求已不再满足于基本的信息公开。特别是在疫情期间,如何完成从政府信息公开到政府数据开放的转型,让数据脱敏后为专业科研机构、医药公司及民间智慧所能充分利用,以尽快找到针对疫情的良方也是当前政府需要进一步思考的重大课题。也正因为如此,专家们已经纷纷呼吁在信息公开基础上开放政府数据,为疫情防控决策提供参考意义,也有利于实现政府数据的社会价值。

5. 信息沟通不畅,政府信息化建设水平不足

此次疫情也暴露了政府在信息化建设上的短板,信息沟通的不畅导致了在疫情防控阶段存在物资调拨缓慢、人口流动管理不力、跨区域和跨部门协调能力不足等问题。这些问题进而引发了例如在对疑似病人的定位和隔离过程中出现“猫捉老鼠”、医院物资紧缺但红十字捐赠物品囤积仓库、关键道路封锁导致物资无法顺利送达等一系列的社会现象。这些现象的背后无不体现着政府在信息共享方面无法与医疗、交通、社区管理等做到有效无缝衔接,各行政主管部门之间的信息也存在不对称问题,最终成为了政府在应对疫情时的掣肘。

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三、疫情过后可以在哪些方面进行改进?

1. 依法主动及时公开政府信息,保障公民在突发事件下的知情权

从笔者对于我国现行突发公共卫生事件和传染病信息公开制度的梳理(详见附件)可知,虽然传染病疫情信息(包括疫情性质、原因、发生地、感染和死亡人数及处理措施等)的公开主体系国家卫健委及其授权的省级卫生行政部门,但是各地人民政府仍然承担着应主动及时公开其他政府信息的义务,包括对于疫情发生后的应急预案、预警和防控信息以及所采取的紧急措施等,保障公民在突发事件下的知情权。而对于未按规定采取预防措施或及时采取措施处置,以及迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息,导致疫情进一步恶化和扩大的,应当对负有责任的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,应依法追究刑事责任。

2. 制定疫情信息公开方案,进一步完善政府信息公开制度

我国2005年就出台了《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范》来加强各级卫生行政部门对突发公共卫生事件的监测工作,确保及时、准确地掌握各类突发公共卫生事件相关信息。但是,在相关信息的公开工作上却始终存在漏洞和空白。此次疫情已为各级政府敲响了警钟,针对各地疫情信息公开缺少统一标准的问题,建议在总结和分析天津市、香港特别行政区和广州市等城市疫情信息公开经验的基础上,从顶层设计层面进一步完善对于突发事件的信息公开方案和工作规范,以提高信息公开的精准度和精细度。

3. 借鉴国内外先进经验,适时开放政府数据

针对政府数据公开问题,国内诸多地区政府已经开始尝试向公众免费公开统计数据为科研及城市创新提供原材料。例如在2018年底,香港超过80个政府政策局和部门发布了首份年度开放数据计划,并在“资料一线通”网站开放逾650个新的数据集(包括与经济民生事项相关的数据、气象实时数据、地理空间数据、有助智慧城市发展的数码地图、可提升城市管理的数据等),免费供公众浏览和使用,并与公营及商业机构合作探讨开放具高公众利益的数据方案。

上海市政府也在2019年出台了《上海市公共数据开放暂行办法》,采取分级分类开放机制,对涉及商业秘密、个人隐私或者法律法规规定不得开放的公共数据,列入非开放类;对数据安全和处理能力要求较高、时效性较强或者需要持续获取的公共数据,列入有条件开放类;其他公共数据列入无条件开放类。这些都为各城市有效促进和规范公共数据开放和利用,提升政府治理能力和公共服务水平提供了优秀范例。

4. 发挥民间资源和智慧,为政府工作提供必要支持

在适时开放政府数据的基础上,政府可进一步鼓励企业等民间机构基于开放数据,利用民间智慧和大数据分析为政府行政管理工作提供必要支持。此次疫情期间,百度、腾讯等科技公司根据卫健委发布的官方数据,上线了北京、上海、武汉、成都等城市的“发热门诊地图”,“丁香医生”等民间机构也将采集数据通过表格和可视化地图向民众适时更新疫情信息,无疑在未来值得被更多企业和机构效仿。

5. 聚焦关键领域和薄弱环节,加大基础设施补短板力度

在深刻总结此次疫情所暴露出的基础设施投入不足的问题基础上,各地政府应当聚焦关键领域和薄弱环节,加大重点行业如物流、医疗、交通运输、政府信息化建设等基础设施补短板力度,借鉴此次九州通协助武汉红十字会分发物资,并在2小时内完成紧急医疗物资分发的理念,采取PPP、政府购买服务等模式进一步完善基础设施和公共服务,提升基础设施和公共服务的供给质量。同时,应加强政府各部门间的业务协同办理,优化政务服务流程和线上办理服务,保障居民和企业能够在线办理税务、人社、医保、公积金、出入境证件等相关业务,将智慧城市和现代化政府治理的理念落到实处。

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前事不忘,后事之师。此次疫情所带来的深刻教训已经暴露了在面对突发公共事件时政府在信息公开工作上的不足。为维护公民知情权,让政府信息和数据为民所“知”、为民所“用”,将会是疫情过后各级政府所面临的迫切任务,信息公开及数据开放将会是防控疫情的“特效药”。

附件:传染病疫情的政府信息公开制度整理

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