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赵德关:抗击疫情需要制定紧急状态法

2020-02-14 21:50:42 字体:

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赵德关 上海市司法局行政复议处处长 法学博士 上海青年法学法律人才库成员

当前肆虐的新冠肺炎疫情,是对我国应急管理体系、能力和国家总体安全的一次重大考验,也暴露了我国应急法律体系中存在的不少短板与问题。为此需要尽快制定紧急状态法,健全和完善包括应对疫情等在内的各类突发事件的防控应急法律体系,为打赢这样一场前所未有的疫情防控“人民战争”提供根本的法治保障。

一、当前应急法律体系及执行中存在的主要问题

我国已初步建立起包括宪法、突发事件应对法、戒严法、防洪法、防震减灾法、传染病防治法、核事故处理条例、森林法、森林防火条例、气象法、环境保护法、矿山安全法、地质灾害防治管理办法、水土保持工作条例等法律法规规章在内的一整套法律体系,辅以从国家到地方的总体与分类应急预案,共同构成了涵盖公共卫生、自然灾害、社会政治事件的分类分级应对和处置体系。这套应急法律体系本身及实际运行中仍然存在不少问题:

(一)在紧急状态的认定上,存在两种标准体系且相互无法有效衔接
突发事件的处置均涉及到紧急状态。紧急状态,又称特别状态、非常状态,主要有两种认定标准:一种是事实状态标准,是指一国全境或部分地区发生或即将发生重大突发性事件,严重危及国家主权领土完整和政权安全、社会公共安全以及人民生命健康财产安全等重大利益的危急或危机状态。该类标准下紧急状态属于客观情势,只要相关突发事件发生并且达到一定危急程度即可自动进入。另一种是法律状态标准,是指在出现前述事实状态的情况下,一国有权机关行使国家紧急权力,通过采取特定法律、行政、经济、政治、军事、技术等措施来消除威胁、减轻损害以恢复正常秩序的法治状态。该类标准下的紧急状态需要有权机关决定并宣告方能进入。我国现有应急法律体系中,采用法律状态标准的主要是宪法以及香港、澳门特别行政区基本法。以《宪法》为例,根据第67条、第80条、第89条规定,全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态由全国人大常委会决定并由国家主席宣布,省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态则由国务院决定。再以香港特别行政区基本法为例,根据该法第18条规定,特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱全国人大常委会决定特别行政区进入紧急状态,中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在特别行政区实施。采用事实状态标准的主要是戒严法、治安管理处罚法、对外合作开采海洋石油资源条例等法律法规,以及20多个我国批准和参加的国际条约或协定中的紧急状态。此外,根据全国人大常委会副委员长王兆国2004年3月8日在第十届全国人民代表大会第二次会议上所作《关于〈中华人民共和国宪法修正案(草案)〉的说明》,防洪法、防震减灾法、传染病防治法等单行法律规定的措施,实际上也是在各种紧急状态下采取的不同的非常措施。以戒严法为例,第2条规定在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱,不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时,国家可以决定实行戒严。该规定显然属于一种客观的事实状态,无需宣布即可进入。同时采用两种标准的是突发事件应对法,该法在规定突发事件发生前的预警与应急准备、突发事件发生后可以采取的应急处置措施与救援的同时,第69条还规定发生特别重大突发事件对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁,采取该法及相关法律规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害,需要进入紧急状态的由全国人大常委会或者国务院依法决定。由于两类紧急状态在进入条件、可以采取的措施等方面既存在重大差别,又不可避免地存在某种联系,这种并存导致两类法律文件规定的紧急状态及相关措施之间无法有效衔接,直接影响法律的适用和突发事件的处置。以当事人拒不执行政府根据《突发事件应对法》采取的强制隔离、封闭道路或特定场所等疫情防控应急措施为例,该法第66条规定不服从相关决定、命令或者不配合依法采取的措施构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予处罚。而《治安管理处罚法》第50条第1款第(1)项则规定拒不执行政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的给予警告、罚款、拘留等处罚。对于前种情况下发布的措施是否自动构成后者规定的紧急状态下的决定命令,存在明显分歧。
(二)在紧急权力的边界和行使上,缺乏细密的规定

无论是哪一种紧急状态的认定标准,进入紧急状态后立法机关、行政机关、司法机关等行使的均是不同于常规法治状态下的紧急权力。行使这类紧急权力的临界点(何时开始行使,何时结束行使),紧急权力的分类分级(针对不同突发事件在不同紧急状态等级下,可以行使何种、何种程度的紧急权力),紧急权力与常规权力在性质、强制力程度、行使程序等方面存在哪些差异,总体上规定仍然过于原则。以《突发事件应对法》为例,第49条、第50条仅从分类上区分了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件与社会安全事件下,分别可以采取的应急处置措施,如公共卫生事件等情况下可以封锁危险场所、划定警戒区、实行交通管制以及关闭或者限制使用有关场所,中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动等,但并没有从分级的情况下区分适用。再以《传染病防治法》为例,第42条规定了传染病暴发、流行时县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定可以采取限制人群聚集活动和停工、停业、停课等紧急措施;第43条规定经宣布疫区后,县级以上地方政府可以在疫区内采取第42条规定的紧急措施。宣布疫区是否为行使上述紧急措施的先决条件?并不明确。此次疫情中包括湖北武汉等城市采取了封城或类似措施,但均未宣布疫区。根据各地突发公共卫生事件专项应急预案,事件发生后实行四级分级响应,但四级之间在处置措施上并未体现明显差别。再以行政执法为例,疫情防控期间行政执法在调查取证、作出、送达和执行决定等实体与程序上与常规法治状态下有何区别?均缺乏详细的可操作性规定。由于紧急权力不可避免地会对宪法规定的公民基本权利产生重大影响,缺乏分类分级的细密规定不仅不利于公民基本权利、市场和社会主体合法权益的保护,同时也不利于紧急权力的行使和国家社会公共利益的保护。

(三)在应急的法律文件之间,缺乏系统性与整合性

尽管突发事件大体上可以分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件与社会安全事件,但无论是造成的危害后果,还是需要采取的处置措施等方面,均不可避免地存在交叉兼具。正如学者吕景胜所指出的“目前我国社会危机形态日益体现出频率高发、领域多元、辐射迅速、规模深广、损失巨大的特点”,每一类的框架都呈开放性结构。但现行应急法律文件之间系统性、整合性明显不足。纵向上,如前文所述,宪法规定的紧急状态与传染病防治法、防洪法、防震减灾法、治安管理处罚法等有关应急规定无法兼容。突发事件应对法与传染病防治法、防洪法、防震减灾法等之间在突发事件的预警、信息上报与发布、应急准备、应急处置和救援等方面,耦合度欠缺。横向上,受部门立法、条线主管部门过多过细等管理体制因素的影响,传染病防治法、防洪法、防震减灾法这些专业法律文件之间缺乏对接,一旦发生复合性突发事件,法律适用和应对处置上可能会存在问题。

此外,此次疫情应对中也暴露出上述法律体系在实际执行中存在的诸多问题与不足,如疫情预警和信息发布滞后,处置措施不及时、不到位、不平衡甚至乱作为(截留、私分救灾物资,违法擅自封闭高速公路出入口、阻断国省干线公路、硬隔离或挖断农村公路,歧视并侵犯患者和其他依法接受隔离医学观察人员的隐私,对未在本地办理暂停登记的外地人员一律劝返),人员和物资储备不足,应急救助帮扶政策措施差异性过大(如各地出台的对企业帮扶措施),以及法律指导与服务不足等问题。

上述问题的存在,凸显了我国应急法律体系的不足,亟需要通过制定一部紧急状态法,系统梳理应急领域相关法律法规规章,确保宪法有关紧急状态规定的实施,落实习近平总书记在2019年11月29日中央政治局第十九次集体学习和2020年2月5日中央全面依法治国委员会第三次会议上有关积极推进我国应急管理体系和能力现代化、构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系的要求,将党的十九届四中全会决定中提出的健全应急管理体制优化国家应急管理能力体系建设、完善国家安全体系健全国家安全法律制度体系,推进国家治理体系和治理能力现代化的要求落到实处。

二、制定紧急状态法的主要内容
第一,统一紧急状态的概念和标准

落实宪法有关紧急状态的规定,按照法律状态标准统一各类法律法规规章中有关紧急状态的表述,确保法制统一。同时,考虑到宪法规定的紧急状态层级和进入条件较高,对各类突发事件将发生或已发生时所处的事实上的紧急状态,建议统一表述为紧急状态的预警期、准备期,并明确相应的进入和退出条件、标准,重点是明确宣告机关,确保其法律状态属性。对紧急状态预警期、预备期、紧急状态实行区分不同突发事件、危急等级的分级分类制度,以及对应的应急措施。

第二,明确紧急状态法的定位
根据原国务院法制办曹康泰主任2006年6月24日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上所作的《关于〈中华人民共和国突发事件应对法(草案)〉的说明》,突发事件应对法曾以紧急状态法的名称列入十届全国人大常委会立法规划;2005年3月国务院第八十三次常务会议讨论草案后将名称改为突发事件应对法,主要考虑是宪法规定的紧急状态是应对最高程度社会危险和威胁所采取的特别手段,实践中很少适用,当时最重要的任务是解决突发事件应对活动中存在的突出问题,从制度上预防突发事件上升为需要紧急状态处置的特别严重事件。这可以说明两个问题:一是紧急状态法在当时并无制定的迫切性;二是立法者是将突发事件应对法作为应急领域的基本法或普通法,这一点可以从该法第3条有关突发事件涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的规定看得出来。经过14年的实践,特别是去年发生的香港事件和此次的疫情都充分表明我国应急法律体系存在不足,亟需通过出台紧急状态法以取代突发事件应对法,成为应急法律体系之中上可以落实宪法规定、下可以统领各类突发事件的专业法律规定的基本法、普通法,构建统一、系统、协调的应急法律体系。在紧急状态法与其他专业性应急法律的关系上,区分情况,可以是仅适用专业法而不适用紧急状态法(如戒严),可以是优先适用专业法(如传染病防治),也可以是共同适用。
第三,细化紧急权力的行使

通过紧急状态预警期、准备期、紧急状态的宣告(包括进入和退出)制度,确定紧急权力行使的期限;将紧急状态预警期、准备期的宣告权授予一定层级的地方政府,提升应急能力和应急制度的灵活性;通过明确突发事件的分类分级,细化不同类别、不同等级突发事件下紧急权力的种类(区分人身、特定地域或区域、财产、场所、活动等对象,采取强制隔离、征调、动员、封锁、封闭、征收、征用、禁止或限制使用、停止活动等应急处置措施)、行使方式(发布紧急决定、命令,制定紧急立法)、程序(方式、时限)和要求(如不同紧急权力机关的协助、配合、支持等,以及调查取证等方面的要求);在上述分类分级的基础上统筹确立综合性、混合性突发事件的应对安排;细化企事业单位和个人的服从、协助等义务以及相应的责任。此外,还应明确紧急权力的行使原则,如必须与紧急状态相当、对公民权利的最小侵害等;明确紧急权力的优先性与豁免(如立即执行,不受立法法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法有关法律保留、设定权的限制);紧急权力应当受到的监督,以及违法应当承担的责任等等。

第四,突出信息双向传递、发布机制与责任

紧急状态期间信息就是生命、信息就是一切,真实、及时、全面、准确、有效的信息传递与发布,直接影响政府决策和现场处置的有效性,关系到人民的生命健康财产安全、社会秩序稳定和国家的总体安全。此次疫情初期应对之所以如此被动,就是武汉方面在信息发布方面的迟延耽误了最初处置的窗口期。与此同时,民众特别是传染病患者等向政府报告真实情况的责任亦应强化。紧急状态法应强化双向的信息传递与发布机制,建立政府统一领导下有序、有效、适度的公众参与机制,建立统一的预警和对外发布信息和紧急状态宣告制度,强化对隐瞒、虚报信息的责任追究。

第五,强化对公民基本权利的保障

紧急状态本质上是在特定危急情况下采取非常措施以恢复常规法治状态的特殊安排,不可避免地会影响、限制、减损甚至在一定程度上剥夺公民的基本权利,如人身自由、财产权、劳动权、受教育权等等。但这种限制和剥夺必须遵守一定的原则、不可逾越一定的界限,特别是公民受影响后的补偿、赔偿权,必须得到有效维护。

第六,健全法律实施等配套机制

徒法不足以自行,机构改革后,我国确立了自上而下的应急管理部门,负责组织编制应急总体预案和规划、指导地区和部门应对突发事件工作;建立灾情报告系统并统一发布灾情;统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度等。根据紧急状态应对要求,可以强化其职能,建立类似于国外的紧急状态委员会架构,有效消除条块分割、各自为战、混乱低效的积弊。此外,在物资储备、应急救援队伍和力量建设、社会资助等方面,包括紧急状态期间对个人、企业、社会的救助、帮抚、扶持、组织社会互助,商事合同、劳动关系处理等方面,均需要构建相应的指导、法律服务机制。

当前疫情防控已经进入了关键阶段。在习近平总书记为核心的党中央的坚强领导下,我们相信通过制定紧急状态法,一定能从根本上打赢这场疫情防控战,为贯彻落实宪法规定、健全我国应急法律体系、推进国家治理体系和治理能力现代化,确保实现“两个一百年”奋斗目标奠定坚实的法治基础。