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袁秀挺:从新冠肺炎疫情反思我国传染病预警制度

2020-02-28 11:07:33 字体:

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袁秀挺  同济大学法学院教授 法学博士 上海青年法学法律人才库成员

此次新冠肺炎疫情,在相当程度上与信息披露不及时、管理不到位有关,同时也暴露出我国传染病防治相关制度在运行时的若干缺陷。其中尤为突出的,是传染病预警方面的不足。《传染病防治法》第19条规定:“国家建立传染病预警制度。”但法条中并未规定何为预警、如何预警。实践中对于预警的理解,也存在一定的偏差。以下结合新冠肺炎疫情的回顾,对现有规定和做法进行分析评价,在此基础上提出相关建议,以期对我国传染病预警制度的完善有所助力。

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(图片来源于网络)

对新冠肺炎疫情反应情况的复盘

2019年12月1日

目前有证据表明首位病例出现时间。

2019年12月8日

官方通报的新冠肺炎起始时间。

2019年12月27日

湖北省中西医结合医院向江汉区疾控中心上报发现不明肺炎传染现象。

2019年12月31日

国家卫健委专家组抵达武汉,开展相关检测核实工作。武汉市卫健委首次发布《关于当前我市肺炎疫情的情况通报》,“未发现明显人传人现象,未发现医务人员感染”。

2020年1月1日

华南海鲜批发市场关停。

2020年1月3日

武汉市卫健委发布《关于不明原因的病毒性肺炎情况通报》,称“未发现明显的人传人证据”。

2020年1月5日

武汉市卫健委发布《关于不明原因的病毒性肺炎情况通报》,称“未发现明确的人传人证据”。
2020年1月8日

国家卫健委专家确认新型冠状病毒为疫情病源。

2020年1月11日

武汉市卫健委发布《关于不明原因的病毒性肺炎情况通报》,称“病原体初步判定为新型冠状病毒”,截至当时,“未发现明确的人传人证据”。

2020年1月12日

武汉市卫健委首次发布《关于新型冠状病毒感染的肺炎情况通报》,通报了累计病例、新增病例、治愈病例、死亡病例等信息。其后直至1月21日,均每日发布,通报体例及内容大同小异。

2020年1月20日

国务院同意将新型冠状病毒肺炎纳入传染病法和卫生检疫法管理。钟南山在接受央视连线时明确表示新型冠状病毒“人传人”。

2020年1月21日

湖北省卫健委发布《关于新型冠状病毒感染的肺炎情况通报》,其后每日发布。

2020年1月22日

湖北省启动突发公共事件二级应急响应。

2020年1月23日

武汉自上午10时起“封城”。

可见,武汉市政府及省市卫健委针对此次新冠肺炎疫情,在前期只是通报了一些信息,但并未采取“预警”措施,至少是未对公众发出预警。抗疫行动是在钟南山宣称会“人传人”后,才正式启动的。纵观整个时间线,武汉市至少错失四次预警机会(分别是12月27日、12月31日、1月8日、1月11日)。当然,感性的认识不能替代理性的判断。对于是否预警、谁有权预警、如何预警等,需结合我国现有法律规定和运作实践,才能正确评判。

对我国现有传染病预警规定的分析

(一)基本规定

我国的传染病预警制度是在《传染病防治法》2004年修订时予以规定的,体现在该法第19条,内容比较简单,除明确要建立预警制度外,就是对预警主体做出了规定(对此我们下文再分析)。

除此之外,我国尚无专门规范传染病预警的法律法规。与传染病预警相关的规定散见于《政府信息公开条例》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》等。

比较重要的内容包括:1.突发公共事件的预警信息行政机关应当主动公开(《政府信息公开条例》第20条第12项);2.预警级别分为四类(《突发事件应对法》第42条);3.县级以上政府应建立突发事件监测与预警系统(《突发公共卫生事件应急条例》第14条)。

    (二)预警主体

《传染病防治法》第19条第2款规定:“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测,及时发出传染病预警,根据情况予以公布。”据此,针对传染病预警,包括未达到突发公共卫生事件程度的疫情,当前只有国家卫生健康委员会和省级人民政府才有权发出预警。另外,预警的基础是“预测”,需要有科学依据,但不可能等待疾病确定后再预警。

《突发事件应对法》第43条规定,在“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报……”。表面上看,这与前述《传染病防治法》第19条的规定有冲突。因而存在如何选择适用的问题。

一种理解是,法律的适用原则是新法优于旧法,特别法优于一般法,故2007年通过的《突发事件应对法》应替代2004年修订的《传染病防治法》相关条款而得到适用。另一种理解则认为,从两者的关系看,不能简单认为《传染病防治法》是《突发事件应对法》的特别法。恰恰相反,疫情达到了突发公共卫生事件的程度,才需要适用《突发事件应对法》,从这个角度讲,后者才是前者的特别法,应优先适用。

(三)预警的公布

《传染病防治法》第19条第2款关于传染病预警的规定其实包含两层含义,一是及时发出预警,二是根据情况公布。但那种认为预警信息需先通过有关渠道反映,再视情向社会公布的观点则属对法律的误解。

首先,根据《政府信息公开条例》的规定,预警信息应主动公开;其次,从法条文义上讲,“发出预警”和“(根据情况)予以公布”都只有一个主语,即“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府”,事实上这两者通常并非最先接触到疫情的主体,如果要区分“对内预警”和“对外公布”,则预警何从谈起,又向谁发出?另外,从《突发事件应对法》第44条的规定看,公开、及时也是预警的应有之义。所以,对《传染病防治法》第19条的正确解读应是“预警并公布”,只是根据不同情况,预警的范围(公布的对象)有别。

目前关于预警最为细致的规定,体现在2006年发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中,其对预警信息的内容、预警信息的发布方式都有具体要求。不过要指出的是,该预案在性质上并非法律文件,仅是行政规定。

除此之外,国务院还发布了若干突发公共事件专项预案,另外国家卫生健康委及一些省级政府(上海市)也发布了各自的应急预案,但这些预案中并无关于预警程序、方式、对象、范围以及相应后果等更为具体的规定。

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(图片来源于人民日报)

相关评价及建议

应该说当前对包括传染病疫情在内的突发公共事件还是很重视的,近年来各地均强调预警系统或平台的建设,软硬件均有所保障。此外,相关的研究也有不少,但多集中于预警机制、预警体系框架、预警管理等领域,对制度的具体分析不多见。

另一方面,实践中,真正公开警示,起到“吹哨”作用的预警却不多见(笔者通过互联网甚至搜索不到一起传染病预警的典型案例)。这或许反映出相关部门对预警存在误解。通常所谓的预警,似乎仅指通过特定渠道的信息上报。但这与人们希望的预警显然相去甚远,实际上也不符合法律的规定。

另一个焦点是对预警主体的认识。虽然立法上的确存在冲突,但地方政府如果多一份担当精神,按照法律冲突的解决方式,主动预警疫情,应该说并没有法律上的障碍。当然,从理顺法律之间关系,规范操作的角度,对有关法律条文加以修改也是有必要的。建议强化政府职责,在《传染病防治法》中规定县级地方人民政府有权预警。

实践中还有县级地方政府以“预警”名义发布信息,提醒群众注意各类易发疾病,同时介绍疾病识别、易感人群、防控要点等信息。显然,这样的“预警”并非法律意义上的预警,但不可否认其成效是良好的。

总之,当前在制度方面,关于传染病预警的规定尚不健全,效力层级不够高,有些规定之间存在冲突;在实践方面,对预警的认识不够准确,但也有一些经验值得总结。建议在《传染病防治法》中增加“疫情预警”一章,与“疫情报告、通报和公布”相并列。为此,应加强对预警的含义、预警主体、预警时机、预警方式、预警范围、预警的法律责任等内容的研究,增强立法的科学性和针对性。另外,在大力进行预警信息系统建设的同时,还应加强学习,统一认识。对传染病的预警,不仅应有科学精神,还应具备法律意识。