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宋晓燕:论有效金融监管制度之构建

2020-03-09 09:55:29 字体:

宋晓燕  上海财经大学法学院教授、博士生导师。

内容摘要

我国金融监管制度的供给已形成较为成熟的监管架构,同时包括了对很多重点改革内容的持续探索,这些基本都反映了对金融安全和效率的兼顾。在金融进一步改革的过程中,应尤为关注有效金融监管制度的完善。在综合经营和国际化发展的大背景下,一国构建有效的金融监管制度需着力解决好以下四对矛盾:第一是金融系统复杂性与金融监管体制整体性之间的矛盾,即从整体性视角构建适应一国金融市场发展的监管体制,以应对金融系统复杂性;第二是金融系统复杂性与监管制度一致性的矛盾,金融系统复杂性同时要求监管制度的制定应以“监管目标一致性”为标准,保持逻辑内在一致,以减少套利空间;第三是金融系统的动态性与监管前瞻性和谦抑性的矛盾,即金融系统的动态性要求前瞻性的金融监管,但与此同时保持适当的谦抑;第四是金融系统的开放性与监管的国际化和国别性的矛盾,金融系统的开放性既对监管国际化和标准化提出了要求,同时也应重视各国金融市场发展程度不同条件下的国别化监管需求。

关键词:金融监管制度  国际金融中心  金融安全  监管前瞻性  监管谦抑性  国别化监管

我国之所以要以国际金融中心和自贸试验区建设为突破口,整体推进金融制度改革,是因为金融对宏观经济存在着巨大影响。金融是资金需求方和供给方的桥梁,通过有效引导储蓄向投资的转换,为社会提供流动性,合理配置金融资源。然而多次金融危机也揭示了金融的两面性,即可能会对宏观经济产生极为重大的负外部性。由于金融体系自身存在市场失灵缺陷,金融监管由此具有了政府权力干预的正当性。但正当性并不意味着没有边界。金融监管制度的边界是一国进行金融改革和长期金融发展中必须直面的核心问题,因为安全和效率是对金融体系进行监管需同时达致的目标,而边界的确定则直接影响到安全和效率的平衡。我国各金融领域监管制度的供给经过长期实践,既形成了已较为成熟的监管架构,也包括了对很多重点改革内容的持续探索,如资本监管制度、贷款风险分类和拨备制度、流动性监管制度、金融综合经营和分业监管变革、影子银行及其治理机制、问题金融机构处置和退出机制、机构监管和功能监管等,这些基本上都反映了对两者的兼顾。但是在金融进一步改革的过程中,应尤为关注有效金融监管制度的完善。对金融监管供给失衡原因的分析和解决路径,将成为构建有效金融监管制度的逻辑起点。

金融监管制度供给均衡与失衡

金融监管制度供给均衡强调的是制度供给能够满足制度需求,形成有效金融监管。当存在多种因素影响制度供给时,则无法达成均衡状态,即直接影响金融监管的有效性。

(一)金融监管的需求

各国金融市场历史发展和经济理论变迁已证明了金融监管的必要。市场失灵的客观存在很大程度上解释了公权力介入的正当性。从金融风险角度而言,各种金融危机的发生揭示了金融风险给宏观经济带来的极大影响,尽管适度的金融风险能够在一定程度上活跃金融市场。但金融风险正效应的隐含前提是人们对待风险的理性态度以及有效的风险管理和控制。金融风险一旦失控,其内在脆弱性将对经济运行的微观和宏观层面产生严重的负外部性,该后果是市场机制本身所无法缓释的。维护金融稳定、防范系统性风险,成为金融监管应对市场失灵的第一个目标 。金融市场决定了各经济主体对于资金供给和需求的实现,对于一国和世界经济发展举足轻重。充分竞争是降低市场交易成本的最优选择,只有当金融市场能根据不同的需求相应供给出不同类型、不同价格的多元化选择时,才能最大程度地提供融资便利化。如何提高金融市场效率、维护金融市场竞争,成为金融监管应对市场失灵的第二个目标。金融市场既然是沟通资金供求的媒介,信息在其中是重中之重。只有各类金融产品的信息公开、透明,金融消费者和投资者才能作出符合各自不同风险偏好的投资决定,这样的价格决定才有可能是均衡的。然而金融发展的复杂性和专业性,导致主体利益的博弈越来越倾斜于卖方市场,以至于产生了大量的欺诈、不公平条款,从根本上危害到资金供给方对金融市场的信心。应对信息不对称、保护金融消费者,成为金融监管应对市场失灵的第三个目标。

(二)金融监管制度供给失衡的表现

金融监管制度供给不足的表现包括监管缺位、监管滞后(包括监管技术落后),以及监管制度与预定监管目标相偏离。金融监管制度和具体措施在制定时其目标必须清晰、明确,而且监管者应充分评估这些制度和措施的潜在影响和意外效果,包括出现监管套利和监管缺位的可能性。在金融监管发展过程中,监管模式的选择是否有助于监管目标的实现、监管内容的制定是否符合市场实际需求、整体监管制度是否存在、是否有利于抑制“监管套利”,这些问题都会引发对监管目标的偏离和冲突,从而不能提供有效的监管制度,导致供给不足。

金融监管供给过度同样影响着有效监管。当存在多个监管部门时,监管权限不清晰,既易引发监管缺位,也易造成监管重复。如果一国通过金融私法调整可以达成的目标,仍选择通过监管来实现,则出现公法、私法的边界不清晰,导致监管供给过度。当一国已通过立法明确金融监管目标时,便需要对该目标准确理解和解释。任意扩展对监管目标的解释,会造成监管制度内容与监管目标的逻辑不一致,从而也导致监管供给过度。

(三)有效金融监管制度需解决的四对矛盾

金融监管供给均衡的提出是为了实现有效金融监管。金融市场是一个极为复杂的系统,均衡定价的基本需求要求该系统的开放和流动,在不断动态发展的过程中为不同市场主体提供符合其需求的金融产品。但同时在这样复杂的系统中,又内含着各种已知和未知的风险。当前的金融市场正处在综合经营和国际化的发展状态中。在这种大背景下,一国构建有效的金融监管制度需着力解决好以下四对矛盾,或者说,从金融系统的角度出发,应满足四个重要的要求:第一是金融系统复杂性与金融监管体制整体性之间的矛盾,即从整体性视角构建适应一国金融市场发展的监管体制,以应对金融系统复杂性。第二是金融系统复杂性与监管制度一致性的矛盾。金融系统复杂性同时要求监管制度的制定应以“监管目标一致性”为标准,保持逻辑内在一致,以减少套利空间。第三是金融系统的动态性与监管前瞻性和谦抑性的矛盾。即金融系统的动态性要求前瞻性的金融监管,但与此同时保持适当的谦抑。第四是金融系统的开放性与监管的国际化和国别性的矛盾。金融系统的开放性既对监管国际化和标准化提出了要求,同时也应重视各国金融市场发展程度不同条件下的国别化监管需求。

金融系统复杂性与金融监管体制的整体性

在一个复杂系统中,存在着多种复杂性的来源:组成成分的多样和错综复杂,以及它们相互间作用的多样和强弱。金融体系是由众多性质各异但又相互紧密联系的金融市场构成的复杂金融系统,既具有每个个体市场各自的功能、特点和风险,也具有组合之后的金融系统跨市场、跨期限带来的涌现特征。如何从整体视角构建适应一国金融市场发展的监管体制,同时又不损害金融个体的差异化和竞争活力,这是建立有效金融监管制度应解决的第一对矛盾。

(一)系统复杂性对金融监管模式整体性的要求

一国在不同时期会面临不同的金融发展阶段,市场是分业还是混业,是间接融资为主还是直接融资、间接融资并重,是利率、汇率受管制还是已经市场化,本位货币在资本项目下是否可自由兑换,这些因素的组合使得金融系统成为一个极为复杂的整体。各国基于长时间的金融发展,形成了各有特色的监管模式,包括机构监管、功能监管、综合监管、双峰监管等。2008年国际金融危机的发生促使很多国家重新审视并改革了相关监管体制。然而,无论一国监管模式采用何种形式,其监管机构的设立和监管内容的制定都应适应于本国金融市场的整体实际情况,紧紧扣住监管目标,避免监管缺位、监管重复、监管冲突影响有效金融监管的达成。

1.主要金融监管模式的嬗变逻辑

机构监管被认为是现代金融监管体系的开端,其代表为美国1933年建立的严格分业监管体系,目前则以中国大陆和墨西哥的监管体制最为接近。这种监管模式的基础在于金融机构的性质差异。在明确的分业经营市场格局下,机构监管具有监管范围和职责清晰明确、监管趋于专业化和精细化的显著优势。但随着混业经营的发展,金融机构的表面性质差异逐渐被实质的业务同类化所模糊,传统的机构监管就会同时面临着监管缺位、监管重复和监管冲突。相较分业监管的多个监管主体而言,综合监管模式则强调建立一个统一的综合监管机构负责对所有机构和所有业务的监管,以利于掌握全市场信息,并消除多监管主体下由于监管标准高低不一导致的金融市场制度性结构失衡。其代表为危机前的英国金融监管局(FSA)。问题是一旦这个唯一的机构发生错误,市场必须承担全部的后果。相较机构监管而言,功能监管的基础则在于业务的功能属性,如果能够清晰地界定金融产品边界,监管机构将根据业务的同一功能制定统一的规则,无论该业务是由何金融机构推出。监管标准的统一在很大程度上提高了公平性,同时事权统一也能够避免监管缺位和重复,监管效率得以提高,适应了金融市场发展的需求。目前法国金融监管模式基本保留着功能监管的结构。然而,随着全球层面金融创新的快速发展,如何准确界定金融产品边界成为对功能监管的极大挑战。当前广受关注的双峰监管并非在2008金融危机之后才出现,其源于英国经济学家迈克尔•泰勒1995年的“双峰监管”理论。该理论最早得到了澳大利亚、荷兰、西班牙等国监管体制的响应,英国、美国等主要经济体则在危机之后纷纷对其进行了吸纳。双峰监管模式的基础不再致力于清晰地区别行业差异,而是转而根据监管目标设定监管职能、根据监管职能设立监管机构。概括各国双峰监管模式的共性,一是从维护金融安全目标出发,设立审慎监管机构,以维护金融机构稳健经营和金融体系稳定;二是从提高金融效率目标出发,设立行为监管机构,以促进公平竞争和金融消费者保护。

不能简单地认为某一监管模式必优于其他。每种监管模式都有各自的优势和局限,在满足其适用的市场环境和约束条件下,都能趋向于实现一国特定的金融监管目标。反之如果出现情势变迁或者条件不满足,该模式就会出现和金融市场发展不相适应的情况导致监管失灵。在理解监管模式时应特别注意:

其一,机构监管和功能监管并不截然相对。它们并不是简单地对应于分业经营和混业经营的两种不同监管模式。在严格分业经营背景下,机构监管自然就内涵了功能监管之义;在混业经营状态下,功能监管也未必完全替代机构监管,机构监管对于特定机构和行业的监管专业优势仍然存在。其二,双峰监管中的行为监管不等同于金融消费者保护,还包括促进公平有效竞争。正如前述,泰勒“双峰监管”理论提出了两个金融监管的并行目标,一是审慎监管目标,二是行为监管目标,后者的内涵相当丰富,但其目标是指向提高金融效率。因此在理解行为监管进而引入监管机构设置时,不能简单地理解为仅是金融消费者保护,行为监管机构还承担了促进公平有效竞争的重要职能。英国在金融危机之后根据“双峰监管”理论彻底改组监管架构,其中单独设立的金融行为局(FCA)的监管职责可以概括为三大目标:促进有效竞争、保护金融消费者和增强金融体系完整性。其三,不同国家的金融监管模式改革都有其深刻的国情基础。各监管模式存在的监管缺位、监管重复等监管冲突问题难以根本解决,次优策略是在各国既定的制度基础和约束条件下予以优化。美国金融市场最为复杂,在危机之后经过改革形成了目前既保留原有的机构监管加合作功能性监管,又吸收了双峰监管内容的伞形混合监管模式。这种模式既希望保留多头监管带来的监管竞争、机构监管带来的专业优势、功能监管对监管缺位及监管重复的克服,又希望从双峰监管中获得进一步提高监管专业化和避免监管目标利益冲突的收益,从而最优地实现金融监管目标。这种模式的形成折射出美国金融监管制度的重要影响因素:直接融资和间接融资并重的市场构成;竞争理念对监管的深度渗透;高度市场化对监管专业性的压力,等等。英国从综合监管转向双峰监管,则契合了泰勒“双峰监管”理论的着眼点。英国和欧洲一直采用混业经营,不同于美国会产生从机构监管向功能监管转变的讨论,因此泰勒的理论重点便放在如何提高监管效能:基于在监管目标、监管手段、专业技能方面都有较大区别,审慎监管和行为监管应由不同监管机构来承担。英国希望通过改革,引入监管竞争和提高专业化以消除之前综合监管带来的监管失灵问题。然而,这些改革都并非一劳永逸。美国如何通过监管协调来克服如此复杂监管体制下的监管缺位和监管冲突,英国如何解决双峰监管中的监管协调和监管重复问题,仍需要通过监管实践不断地探索和改进。

2.我国金融监管模式的确立:“有利监管目标最优实现”原则

金融监管机构是实现监管目标和实施具体监管制度的载体,在大尺度组合的复杂金融系统背景下,监管机构的设立应以如何最优实现监管目标为原则,从机构设置上促成有效金融监管。我国金融市场正经历着越来越复杂化、专业化和国际化的发展过程,金融监管模式是有效金融监管必须要考量的核心问题。

对我国而言,符合有效监管的金融监管体制应是一个适应市场发展规律,能够最优实现我国金融监管目标的体制。

第一,如何界定是否“适应金融市场发展规律”?至少要考虑以下几个问题:综合经营是否是一种必然发展趋势?我国是否需要直接融资和间接融资并重发展?金融市场是否需要监管竞争?第一个问题涉及金融市场趋势判断对监管模式选择的影响。如果将降低交易成本作为自由竞争市场的一个内在规律,则不难理解实体经济投融资的多元化和金融消费者的综合金融服务需要对综合经营的实际需求,这也是尽管发生了严重的金融危机,美国、欧盟、英国的金融监管改革都未意图扭转金融综合经营趋势的根本原因。第二个问题涉及我国金融市场结构对监管专业性的要求。发展多层次直接融资市场对我国而言,具有平衡金融市场结构、完善公司治理制度、健全金融市场定价机制等极为重要的基础性作用。但是直接融资和间接融资这两类市场的运作机制有较大的差异,因此对监管的专业性会提出更高的要求。第三个问题涉及监管竞争对监管模式选择的影响。一个国际化视野的金融市场建设需要的是多方势均力敌的主体,监管竞争尽管会存在“监管竞低”问题,但相对于寡头垄断的监管者而言,监管竞争将更有利于增强各主体博弈力量进而促进金融市场发展。同时,监管竞争也是解决监管俘获、进而增进监管有效性的有效路径。

第二,如何衡量一个监管体制是否“能够最优实现我国金融监管目标”则须回应下述问题:我国金融监管目标有哪些?哪种监管制度能最优实现这些目标?

金融监管目标属于立法首先应对公众回应的问题,因此必须在一国的基础性立法中予以反映。归纳下来不难发现,我国目前的立法条文和前述国外立法相较,一是监管目标分散在各监管机构的相关立法中;二是国际层面具有共性的监管目标有的已经予以体现,有的仍需进一步明确,因为监管目标的取舍直接影响到监管机构如何设立。“防范和化解金融风险,维护金融稳定”被明确地反映于《中国人民银行法》第1条和第2条,对银行业、证券业、保险业的审慎监管也有一定的体现。但是从目前的立法来看,“促进公平有效竞争”不能认为已被作为我国金融监管的一大目标,这对各监管机构在制定具体监管制度时产生的导向会显著不同。如果金融监管只注重金融安全而忽视提高金融效率,其结果必然与我国发展金融市场、服务实体经济的目标相悖。在“金融消费者保护”方面,《商业银行法》中规定了“保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益”,金融监管的“金融三法”中有“保护投资者的合法权益”“保护投保人、被保险人和受益人的合法权益”的规定,但整体内容还是强调金融业利益偏多,从条文设计上对金融消费者的参与和利益保护有所不足。随着近几年我国监管实务层面对金融消费者保护的高度重视,该目标也需在立法条文中进一步明确和完善。新《证券法》中用专章规定了“投资者保护”可以认为是一个很大的进步。

我国持续多年的分业监管模式基础在于分业经营格局。二十年的监管实践进行了有益的探索,也奠定了我国金融监管制度的基础:其一,分业监管体制的确立促进了监管专业化、科学化和精细化程度的大大提升。其二,有利于促进银行、证券、保险、信托等子行业的监管法规体系建设,为防范各类金融风险和促进市场公平竞争,维护金融安全,打下了制度基础。然而随着金融综合经营的推进,原有制度安排也面临越来越多的挑战,集中体现在以下几个方面:第一,不同监管部门对交叉经营领域的监管规则不一致留下了较大的监管套利空间;第二,金融综合经营需要监管当局有较强的综合并表监管能力;第三,综合经营所形成的跨业、跨市场投融资业务,易于引发金融风险的跨业、跨市场传染,对监管信息的共享和监管政策的协调提出了更高要求。这是我国在市场综合经营发展背景下进行监管模式改革的原因。

那么,如何结合我国金融市场发展的实际,对监管制度进行完善从而最优实现监管目标?前文已对各国有代表性的监管模式作出详细分析,可以看出不同的模式各有优势和劣势,并且各国也都是基于自身的情况进行了不尽相同的改革。目前我国正在进行的机构改革强化了央行在金融监管中的地位,并通过合并银监会,保监会,拟形成监管合力,进一步清晰监管职责,以调整前述存在的金融监管供给失衡的情况。结合国际上对金融业务结构化改革的监管立场,以及我国目前已有的监管经验和水平、市场发展程度,对监管制度的持续完善应关注以下几方面的问题:其一,在各类监管模式下,都需要建立和完善高效的监管协调机制,以最大程度减少监管套利空间;其二,无论在何种监管模式下,都需要建立有效防控金融风险的跨业、跨市场传染的防火墙制度;其三,在市场综合经营的趋势下,功能性监管理念应被反映于监管框架中;其四,综合经营会不断增加金融监管的复杂程度和难度,监管能力需要持续提高。监管竞争有利于提高监管能力,应在监管框架中得以体现。

(二)引入认知局限对复杂金融监管的约束

在考虑金融监管模式确立的整体性问题时,我们不能忽略一个重要的因素:人类认知局限。

金融系统中数量庞大的个体之间存在着各种各样的复杂影响和作用,这种特性使得任何一种对其系统运行特征的描述都必然存在一定的局限性——到目前为止的金融发展史还看不到证据支持人类认知已足以全面理解金融市场的复杂性。人们不得不在现实的复杂性面前作出妥协,例如必须设定某些先决条件或作出某种假设,或者简化一些影响因素和作用等。各种已出现的金融监管模式反映了人们对金融系统运行特征的当前认知,根据这些认知及推理,人们制定了相应的规则或作出决策,而根据系统运行的结果人们可以评价监管模式的准确程度,并修正不准确之处。如此过程不断反复,人们也因此不断加深对金融系统的理解和认知。不断反复的过程表明:正是由于人类认知的局限性,使得并不存在哪个个体有能力掌握对复杂系统的全部认知,包括金融市场的监管者。

引入认知局限作为对金融监管制度的约束,其目的意在警示:如果金融系统发展的复杂性超过认知限度,没有任何一种监管模式可以提前预判并消解它所带来的后果。理性的做法是在当前比较成熟的认知限度内,或者反向限制其复杂性的发展,或者以试验的态度划入可控的监管范围。在这方面,危机之后对系统重要性金融机构(SIFIs)的监管、对金融业务的结构化改革以及对新金融的试验性监管,都不失为一种有益的尝试。除了传统金融市场的复杂性,包括互联网金融、虚拟货币等新金融对既有监管制度提出了挑战,英国推出的监管沙箱模式因试验性理念广受关注。这些监管尝试为全球应对金融发展的复杂性作出了积极的探索。

金融系统复杂性与金融监管制度的一致性

金融监管的具体内容必须借助各个层级的法律、法规、规章和规范性文件来体现。由于金融市场的复杂和法律制定的技术及效率因素,监管内容更多的是通过授权反映在浩繁的部门规章和规范性文件中。不同的制定部门,甚至是同一个制定部门,如果监管目标不一致、监管职责不清晰,在跨市场、跨产品的发展过程中,极易出现监管缺位、监管重复、监管冲突所带来的监管套利。监管套利形成的动因多样,对市场也并非仅有负面作用,尤其是在金融市场快速发展过程中监管滞后带来的套利事实上是对制度漏洞的反馈机制。但如果金融监管制度本身逻辑不一致,相当于在复杂系统面前主动提供了更多的套利空间。从监管套利可以反思出我们改进制度的合理思路:在复杂金融系统中,监管制度的制定应以“监管目标一致性”为标准,保持逻辑内在一致,以减少套利空间。

(一)如何遵循“监管目标一致性”之原则

前述无论哪种金融监管模式,都存在着监管合作和协调的问题。趋利性使得市场会在最短时间发现并实现套利。因此,各部门监管制度的制定应以监管目标为共同标准,保持监管逻辑的一致性。

1.以统一的监管目标界定监管对象

监管制度的内容是基于当前我们对直接融资和间接融资市场的功能和风险的认知,其中间接融资市场因信用中介本质而确定的以资本充足率监管等构建的审慎监管体系,和直接融资市场以信息披露制度为核心的监管制度,已反映在国际金融监管标准和各国金融监管制度之中。金融市场发展带来的是各子市场外延的不断扩大,如果某一市场既具有信用中介或直接融资的功能,也同时存在相应风险,但却未纳入监管范畴,这便产生了监管缺位。

“维护金融稳定、防范系统性风险”这个目标反映了审慎监管制度的变迁。“当金融机构——银行、储蓄及贷款、其他金融产品和服务提供者以及金融市场能够为家庭、社区和企业提供投资、发展和参与一个运转良好的经济体所需的资源、服务和产品时,金融系统就被认为是稳定的。”金融稳定要求一是能够有效地连接资金供给者和需求者,二是保持金融机构和市场的弹性。传统微观审慎监管立足于使单个金融机构“审慎的”和“安全和稳健的”运营。但随着金融危机给全球带来的冲击,各国纷纷加强对风险跨市场、跨机构传染的系统性风险监管,并通过立法规定了宏观审慎监管的机构、权力、职责和工具。在金融市场综合经营的背景下,宏微观审慎监管要求以全市场的视角考察金融风险,并通过有效的协调提升监管效率。当一国监管模式已确定负责宏观审慎监管的机构,应赋予其明确的职责来判断哪些金融市场、机构、产品应受到监管。监管机构应获得授权以获得跨市场的信息以进行统合分析并作出决策。

近年来无论在国际层面还是国内市场都出现了不少值得深度反思的问题。金融危机使影子银行监管得到众多关注,全球金融监管机构金融稳定委员会(FSB)在报告中将影子银行界定为“在规范的银行体系之外进行信用中介行为的机构和活动”,重点关注了对银行与影子银行关联的监管、货币市场基金改革、对其他影子银行机构监管、证券化监管以及证券贷款和回购监管这五个方面,对如何监管提出了建议。这不失为危机给金融监管的后知带来了发展。但是更值得思考的是:危机前影子银行的存在以及脱离于监管之外的原因是否已经被深刻洞察?这些洞察又是否已经反映在FSB和各国对监管哲学和目标的反思之中?

尽管各国都可以将2008年国际金融危机的大部分原因归因于影子银行,但综观危机之后英美、欧盟以及国际金融监管标准在该领域的改革内容,均并未采用根除影子银行的做法,而是尊重经济逻辑,认可影子银行体系能够对实体经济增加流动性、弥补金融服务需求,但与此同时将其纳入监管范围以控制潜在的系统性风险。危机之前监管缺位付出的代价换取了人们对系统性风险认知的发展,并成为各国监管制度改革的重点之一,纷纷将可能带来系统性风险的市场和产品作为监管对象。但更为重要的是,从教训中得来的认知和监管政策的落实应该一以贯之于当下和未来复杂金融系统之中,以契合金融市场的快速发展。反观我国2015年股灾和互联网金融市场,很难说前述所言之洞察已被深刻理解。

除了IPO核准制和市场交易制度这些因素,未从制度上落实“防范系统性风险”目标是2015年股灾的重要制度诱因。2015年年初两次降准的货币政策以及对场外配资的默许,没有哪一监管机构负有职责从系统性风险角度对此做出评估、提出政策建议。也没有一个机构会从这一角度有权限全面掌握来自民间、银行、信托包括保险的股市配资。因此在分业监管模式下,市场监管者(证监会)无法及时摸清市场资金的具体规模、介入市场的程度与深度、杠杆率以及平仓线,这是在股灾发生后,监管者在无法预测系统性风险的状况下,只能倾其所有出台救市措施并付出沉重救市代价的主要原因;某种意义上说,“防范系统性风险”目标缺位既是股市杠杆失控的重要原因,同时也是缺乏协调机制、后续救市效率低下的重要因素。互联网金融在2013年尚被称为元年,从2015年开始监管政策不断出台,重心转向强监管与合规风控,2019年则全面清理P2P。监管态度的迅速变化反映出事前监管的缺失。金融业本身的风险可以因某种交易方式创新得到重新配置,但难以根本消除。例如中央对手方制度的引入将所有的信用风险转移至中央对手方这个唯一的卖方或买方,从而缓释了原先合约双方的信用风险,但并不是消除了信用风险。互联网金融并未改变金融的本质特征和风险,因此对各互联网金融模式之于金融风险配置是优化或放大的事前评估应是监管机构的职责范围。如果能够系统地对各互联网金融模式的本质进行分析、事前评估其潜在风险,目前已较为成熟的审慎监管可以早期介入,依据其属于直接融资还是间接融资将其作为监管对象,并根据互联网金融本身的特性予以适当调整。现在强调的“穿透”监管要求透过业务表面来认定业务属性,从而确定其应遵循的行为规则与监管要求。“穿透”监管遵循“实质重于形式”,要求准确分析、确定监管对象,这实际上正是功能监管和行为监管的内在要求。进而2018年4月的《资管新规》为有效防范和控制金融风险,对金融机构资管业务进行了规范,对同类资产管理产品监管标准进行了统一。 

2.以统一的监管目标促进监管协调

金融创新存在跨市场、跨产品特征,如果同时有多个监管机构对同一性质的金融产品进行分立管理,各自制定监管制度,则易出现监管缺位、监管重复、监管差异等监管冲突问题,给监管套利留下空间。

监管缺位的形成原因主要包括面对金融创新的监管滞后、业务交叉领域的相互推诿或“依赖”、缺乏协调带来的监管盲区以及其他原因引致的不作为。对监管缺位的理解不能解读为所有领域都应当监管,因此但凡没有监管之处就被认为是监管缺位。笔者所指监管缺位是指在真正需要监管的地方出现了监管主体或监管内容的缺失。危机发生之前英国对于对冲基金、美国对于场外衍生品市场监管缺失,我国对于银证、银保、银基等通道业务,对于伞形信托、各类地方性资产交易平台等交叉性金融产品,对于比特币这类新型产品,由于机构部门利益以及缺乏有效的监管协调,在其发展的相当一段时间内出现了监管缺位。

监管重复在不同监管模式下都有可能产生。在机构监管体制下,由于交叉领域的金融活动和行为涉及不同的监管部门,容易造成重复监管、过度监管。多头监管体制下由于对同一监管对象存在多个监管部门会导致出现监管重复。而在双峰监管模式下,不同的监管部门出于不同的监管目标可能会对同样的金融活动和行为重复监管。监管重复的产生,是由于不同监管部门之间缺乏有效的沟通与协调,以及监管竞争。监管重复既增大了被监管者的合规成本,也提高了整体监管成本。应特别注意的是,我国监管机构同时具有市场监管和行业主管的双重功能,这是在我国造成监管竞争、监管重复的特殊原因。

监管差异的产生主要源于对同一性质的市场或产品同时存在多个监管机构。这些监管机构都有权限制定监管规则,由此产生了监管标准或规则的差异,这种差异带来的监管套利有可能会促进良性的监管竞争,也有可能会导致监管竞次,最终影响到相关行业的发展。我国资产证券化呈明显多头监管格局,信贷资产证券化、企业资产证券化和银行间债券市场非金融企业资产支持票据分别由央行和银保监会、证监会以及银行间交易商协会作为主管部门,分别对应三套不同的资产证券化规则。由于这些规则出自不同的监管主体,监管规则中相关发起人范围、基础资产类型、风险隔离模式、评级要求和交易市场等均存在着差异。这些差异从某种程度上带来了良性监管竞争,例如在市场准入方面对备案制的促进。但对于这种差异之于金融监管目标实现的影响很难说进行了系统思考和统一协调。

如前所述,没有一个最优监管模式可以彻底解决这些问题,而金融系统却依然按照经济规律不断地发展和演进。其中监管套利会作为对监管制度的反馈机制一直存在。我国银行理财产品从银信合作向银证合作再到通过购买委托贷款进行监管套利的过程,在促进监管制度完善的同时也充分显示了市场套利的力量。面对当下金融市场综合经营的大趋势,合理的改进思路是“以最大限度实现法定监管目标为目的,在立法进一步明确监管机构的职责范围和问责机制的基础上,将协调机制法定化,以最大可能降低面对金融市场复杂状态时监管机构自身带来的损耗”。

首先,从国内监管改革进程来看,对监管机构之间的协调制度安排一直在推进之中。2003年央行设立金融稳定局, 2013年8月国务院批准建立由央行牵头的金融监管协调部际联席会议制度,2017年11月成立金融稳定发展委员会(以下简称“金稳会”),旨在加强金融监管协调、补齐监管短板。这三个协调机制的发展演进和行政级别的逐步提升可以反映出对金融稳定和发展越来越强的重视,但从国内外经验来看,建立真正有效协调机制的核心则是更需要从制度层面将其法定化。只有对金稳会的职责、履行职责的权力和方式、协调人的职责和权力、参加人的权利义务、协调会议的召开(包括会议通知、组织、议程、表决以及会议僵局等)以及问责机制作出具体全面的规定,监管协调才真正具有可操作性和可持续性。

其次,对各监管目标之间冲突的协调也应体现在具体监管制度的内容中。金融安全、金融稳定、金融市场效率、消费者保护等几个目标之间既同时是一国通过监管希望达致的最高目标,但彼此之间又存在内在张力和冲突。监管部门在制定监管制度和采取监管行动时应充分考虑对各目标的协调。

(二)有效监管之关键:对法定监管目标的准确理解

既然保持监管逻辑的一致性需要以监管目标为共同标准,那么需要指出的是:一项监管制度既不能任意扩大监管目标,也不应造成对监管目标的限缩。对监管目标的准确理解和实施是防止出现监管失灵、避免造成制度性失衡的关键。

1.“维护金融稳定,防范系统性风险”并非否定金融风险

作为监管介入金融市场的正当性原因之一,“维护金融稳定,防范系统性风险”是各国包括我国一个重要监管目标。但该目标并不是否定金融市场本身的风险性,相反是在认识到金融风险两面性的基础上,对矫正其负外部性所做的制度安排。

金融系统自身规律决定了金融风险的存在,因此金融市场既是金融资源配置的市场,也是金融风险配置的市场。金融市场会通过担保、对冲、合约替换等方式进行风险缓释、分散或减少个体可能承担的损失。这是市场通过契约机制分散风险的自有路径。但私主体之间契约安排有效性的基础在于真实意愿的达致,这取决于信息对称、分析信息能力的具备以及博弈力量的均衡。金融系统复杂性和专业性使得这些条件并不完备,从而审慎监管的介入便具有了正当性。通过对金融中介从生到死全过程的监管,强化金融机构准入和经营中的风险控制,以及发生问题时的有序处置,以此来维护金融市场稳定、降低风险对个体和市场产生损害的概率。尤其当存在系统性风险时,对金融市场乃至全球经济都可能产生极大的破坏,这是危机之后各国高度关注宏观审慎监管的重要原因。

由此我们可以看出,对“维护金融稳定,防范系统性风险”的准确理解并非是否定金融风险,各监管机构在制定监管制度时不应因金融风险的存在而矫枉过正,相反在制定各类制度时都应将市场需求和对金融风险的客观认知一以贯之。我们对于衍生品、场外市场、做空机制等都经历过较长时间的排斥,但随着对其功能和市场需求的逐步理解也都一一纳入。但“市场的归市场,监管的归监管”仍然任重道远。对于资管产品,不同产品如果具有不同法律性质和风险属性,哪些可以通过市场自担风险来解决?各类影子银行业务中哪些存在着较大系统性风险可能?这些都需要基于对“维护金融稳定,防范系统性风险”这一目标的准确理解做出分析。

2.“提高金融市场效率”重在“公平有效竞争”

基于金融对于经济发展的巨大影响,“提高金融市场效率,促进公平有效竞争”成为很多国家的主要监管目标。其中,建设公平有效竞争的市场是达到提高金融市场效率目标的路径。对该目标的理解可以包括两个层面的含义。

第一,促进竞争是该目标的核心。竞争机制的存在使金融市场的供给者能最大程度的根据市场需求来供给金融产品,从而更有利于达成市场均衡。监管的重点则相应放在阻碍、破坏竞争的欺诈、垄断、操纵等行为上。行为监管是危机之后监管改革的重点方向。如即英国金融行为监管局总部(Financial Conduct Authority,简称FCA)在市场行为监管中一项主要监管内容是市场基准,这是市场定价、衡量绩效以及估值的关键。第二,“公平有效竞争”强调竞争中立和公平。竞争中立原则强调资源配置在公私企业之间的公平性。不同所有权的公司都有其存在的客观基础,要推动包括各种产权制度的企业市场改革,根本和关键仍在于构建并完善以竞争为核心的基础制度。我国《银行业监督管理法》第3条规定:“银行业监督管理应当保护银行业公平竞争,提高银行业竞争能力。”银行业的监管目标已经体现了对公平竞争的重视,但是金融市场的构成还包括证券、保险、信托等子系统,因此无论采用何种监管模式,立法设计中应将保护整体金融市场公平竞争作为系统性的金融监管目标。

3.“金融消费者保护”中的倾斜与适度

金融危机之后各国从立法层面加强金融消费者保护已成为共识,并纷纷设立专门性机构,这些立法和措施对我国的监管目标和监管模式改革也产生了深远的影响。对这一目标可以从两个方面加以理解:

第一,“金融消费者保护”是对监管失灵的自我矫正。传统监管目标一般仅包括金融安全和金融效率,然而市场发展表明:金融机构对相对主体利益的侵害会直接影响到这些目标的实现。根据规制经济学中的规制理论,政府或其监管机构通过平衡生产者与消费者的利益来寻求社会福利最大化,此时规制收益将会大于规制成本。金融市场发展的复杂性使得各主体的博弈能力越来越不对等,而这种不对等无法通过市场自发调整。在传统监管目标对此未予考虑的情况下,金融市场各主体的真实供求便无法通过定价达到均衡。因此平衡金融市场主体利益的职责便由政府或监管机构来完成,实现对监管失灵的矫正和完善。金融消费者保护的通常路径是信息披露,即提高金融机构对相对主体的信息披露义务。但同时应指出的是,“双峰”监管的目标及监管模式强调了金融消费者保护的重要性,但如果以此过度强化或扩张监管权,则又存在着对金融发展和效率的影响,导致并不能真正达到平衡的目的。

第二,“金融消费者保护”的适度性。对于如何界定“金融消费者”国内外一直存在不同的理解和立法,其中“金融消费者”和“投资者”的关系是这些分歧中的关键。英国在《金融服务与市场法》中覆盖非常广泛,其“消费者”基本上包括了整个金融服务领域的非专业交易者和投资者。美国则在《多德弗兰克法案》中同时并列使用“消费者”和“投资者”两个概念,分别对应于银行和证券领域。但无论采用哪种概念处理方式,“金融消费者保护”的“倾斜性”均要受到“适度性”的约束,即金融消费者保护应遵循金融机构与消费者自身责任之间的恰当平衡。《金融服务与市场法》要求FCA在确定消费者保护的适当程度时,必须考虑到消费者应当为自己的决定负责这项一般原则,其实就是投资者保护中“买者自负”原则在金融消费者保护中的反映。这就为金融消费者保护的程度设立了边界,以免过度加重金融机构的负担导致影响金融市场的发展。

适度性原则在具体监管内容上的体现会基于金融市场或产品的风险差异而不同。合格投资者制度是私募市场的核心内容,其既是对非合格投资者的保护,也是提升金融效率、防范金融风险的重要安排。通过建立不同市场或产品的合格投资者要求,实现对有能力识别和承担不同风险的投资者的筛选,将不能承受这些风险的投资者隔离出去从而达到保护的目的。因此,对何谓“合格”和“不合格”的区分则成为“适度性”原则下保护投资者的关键。合格投资者制度来源于美国证券私募发行注册豁免,经历了从简单的“人数”标准、到立法目的主义下的“需要保护”标准、再到严格的“关系要件”标准、直至“分离检验”标准的确立,反映了美国对如何通过准确理解合格投资者,从而平衡投资者保护和鼓励市场发展、保持市场稳定这几个目标的思考和监管演变过程。我国合格投资者制度已体现在诸多行政规章和规范性文件中,这也是一个随着市场的发展和对该问题的逐步理解而不断完善的过程。对于国外已经成熟的一些标准包括机构投资者、与发行人存在特殊关系的成熟投资者、谨慎对待零售投资者、根据不同投资者做出不同人数限制等,可以作为借鉴从而对股权众筹、资管计划、私募基金等市场或产品的合格投资者制度进一步完善。但与此同时也要充分注意我国金融市场的发展阶段,分析相关标准的可适用性。如机构投资者作为合格投资者这一标准如何适用的问题。我国银行间债券市场目前结构日趋多元化,中小金融机构发挥了越来越重要的作用。但是其在资产及负债方面的表现有较大不同,主营业务存在差异化,风险防范能力差异明显,营利能力有较大差异、现券交易收益点显著不同,同时存在与单一对手方同类交易双向反复操作现象,因此建立相应的合格性评判标准就成为该领域确定机构投资者为合格投资者的关键。

金融系统动态性与金融监管的前瞻性和谦抑性

金融市场的系统动态性对监管有效性提出了很高的要求。一方面,不断发展和变迁的金融系统隐含着各种复杂的风险变量,对未来产生的影响难以判断。出于审慎动因,需要进行前瞻性制度供给,以防范系统性风险、维 护金融稳定;但另一方面,系统动态性也反映了金融市场的内在发展需求,在监管理念中应同时体现监管的谦抑性。

(一)系统动态性对金融监管制度前瞻性的要求

市场发展总是走在监管前面。市场庞大的主体根据本身或本地情况自主决策时所能容纳和利用的知识量,推动着金融市场在创新和风险并行状态下的发展。未来具体发生何种风险并不确知,但可以确定的是未知风险必然存在。出于前述各监管目标的考量,前瞻性监管安排也应成为有效监管的内在要求。对于前瞻性监管的理解,一是在认识到市场是一直动态发展的这一客观基础上,对未知的金融市场的风险性需要作出判断,并进行有前瞻性的准备;二是在认识到认知是有限的(因此难以对未来做出判断)这一条件下,应根据已有的成熟认知,作出预防性的监管制度安排。总体而言,前瞻性监管具有主动性、试验性、预防性这三个方面的表现特征,这三个特征在具体监管制度中有可能同时存在。

前瞻性监管的表现特征之一为主动性。在金融创新不断发展、新金融不断涌现的金融市场,提前预判潜在的风险和问题极为必要,事前监管不应缺失。FSB在对影子银行加强监管的建议中指出:“监管应是具有前瞻性和适应性的:监管措施不应仅关注在最近危机中已显现的风险,也要解决金融市场对新情况适应和发展时可能出现的问题,例如金融机构为应对巴塞尔III框架产生的激励变化”。在前瞻性监管框架下,“以判断为基础”的监管方法非常必要。未来金融系统发展内在不确定,在如此复杂的金融体系内如果适用极为具体的规则监管,显然难以取得预期结果。英国审慎监管局(PRA)在其监管方法手册中明确表明采用“以判断为基础”的监管方法,“监管者将基于机构运营的风险,以及该风险对PRA监管目标的影响,作出该机构是否可能触发监管条件,以及如何解决存在问题或缺陷的判断。尤为重要的是,监管者应判断哪些是最实质性的、必须持续跟进的风险”。可见,事前监管并非意味着提高准入门槛、加重监管负担,而是在尽可能充分的信息占有和分析基础之上作出是否需要监管的判断,并提出如何监管的建议。在虚拟货币的监管态度上,欧盟委员会充分讨论并论证:虚拟货币作为一种新兴的资产类别,对金融市场、投资者保护以及市场完整性存在的影响。“委员会目标旨在确保投资者保护、市场完整性和金融稳定,同时充分促进新技术发展带来的进步。虚拟货币及其底层区块链技术正在影响包括金融在内的诸多部门。”这种讨论和论证都将成为欧盟在该领域确定监管态度的基础。

试验性也是前瞻性监管的重要表现特征。其核心是面对新金融所带来的监管挑战,根据已有监管经验进行分析和预判,促进新金融在一定范围内发展同时控制风险,为未来监管制度供给作好准备。在这方面英国的监管沙箱试验广受关注。如何应对FinTech带来的监管挑战,各国及国际组织都在进行观察、研究和推出自己的监管实践。英国率先推出监管沙箱(Regulatory Sandbox),作为对金融市场快速发展的及时回应,并获得了澳大利亚、新加坡、泰国的效仿。根据FCA2015年11月发布的文件,创设监管沙箱是为了提供一个“安全空间”,在此空间里,金融机构可以测试创新性产品、服务、业务模型以及交割机制等,但不会立即引发正常监管状态下的后果。FCA认为监管沙箱可以减少市场创新的时间和成本,促使更多产品通过测设进入市场,并且通过与创新者合作确保新产品或服务已采取适当消费者保护措施,因此能够在有利于消费者利益的前提下促进有效竞争。可以看出根据金融市场的发展,FCA已经前瞻性地开始为未来监管创新的供给作准备。

前瞻性监管的另一个特征是预防性。从广义上而言,目前已有的监管制度都是在既有经验的基础上,为了预防未来可能发生的风险和问题而制定的,包括宏微观审慎监管。PRA认为审慎监管是“前瞻性的,不仅对现存风险进行安全和稳健评估,也包括未来非常有可能发生的。而且如果PRA判断应该介入以缓释某金融机构将产生的风险,这种介入就应该是早期介入。”这是监管主动性和预防性的反映。随着监管经验的不断积累,预防性监管的内容也在不断地发展和深化。危机之后各国对影子银行、恢复与处置计划(也称为“生前遗嘱”)的监管制度在国际监管标准的促进下得到了较大程度的发展。金融机构的“生前遗嘱”制度,就是要求金融机构以面临倒闭为前提事先提交“生前遗嘱”,处置当局以此为基础制定并在必要时实施该处置计划,以促使金融机构恢复日常经营能力,或实现其部分业务功能分拆或机构整体的有序关闭。“金融机构需准备处置方案,以当情况发生时,可以对重要金融服务造成最小影响的前提下进行有序安排”已成为英国审慎监管原则之一。

(二)系统动态性对金融监管谦抑性的要求

金融市场的动态发展有其内在需求,采取和市场激励相容的监管方式,可以同时达到既能维护金融市场安全和稳定,又能提高市场效率、促进竞争的监管目标。

第一,市场发展内生需求监管谦抑。基于金融对于经济的核心作用,监管如果过度则会产生金融抑制,实体经济和居民对金融服务的需求将无法得到满足,因此各国的监管目标一般都是兼顾安全和效率。一个能为经济提供关键金融服务的稳健金融体系,是经济健康和发展的必要前提。而充分有效的竞争则是能提供满足需求的金融服务的关键。PRA的首要监管目标是促进受监管机构的安全和稳健,从2014年3月起又被赋予了第二监管目标:促进有效竞争。竞争目标的引入将PRA的关注点扩大到了竞争,在审视审慎监管框架时,PRA就会考虑任何监管内容的改变在不损害首要目标的前提下是否有利于第二目标。事实上从各国目前对影子银行的监管态度也可以看出,尽管危机之后监管改革的重点之一是加强影子银行监管,但均并未采取禁止的态度。在肯定影子银行能够补充市场流动性的基础上,将监管重点放在影子银行通过过渡期限/流动性错配、高杠杆率和不当信用分担机制而可能引发系统性风险的机构和产品。这在强化宏观审慎监管理念的同时也反映了监管谦抑的立场。我国新《证券法》对于场外配资进行了绝对禁止,将融资融券作为证券公司专营业务,这是否符合市场发展需求尚待检验。

第二,金融监管谦抑的路径之一:重视金融私法调整。一国金融私法是否完善从某种程度而言决定了金融监管的边界。私主体自身通过合同法、担保法、信托法、破产法等制度安排,实现对金融风险的承担。金融市场由众多金融产品来具体实现储蓄、投资、交易、对冲风险等功能。而每一金融产品的实质都是合约或者合约组合。金融市场主体呈现出不同风险偏好,包括风险爱好、风险回避和风险中立。这些不同风险偏好的人对金融产品存在着不同需求,进而产生了不同的合约类型和条款。市场主体对风险的承担能力也是各不相同。不同偏好和承担能力的要素组合,通过合约权利义务的安排,实现了双方主体对于风险的分配,例如对于金融债务合同中最典型的信用风险,可以通过担保条款进行缓释,或者通过合同替代进行转让;对于信息不对称问题可以通过知情权和告知义务来进行消费者保护;对于缺乏时间、专业知识但又具有投资意愿的主体,信托合约通过规定受托人权限、权利、义务、责任以及受益人权利与义务条款,提供由他人管理或处分财产的金融产品。如果金融机构经营不善,还可以依据该国普通或特别破产法进行退出。随着一国金融市场的发展,既有的金融私法是否能与之适应需要不断审视。只有不断进行完善,私法调整的空间才能扩大,金融市场私主体自愿性分担风险的机制安排才会更广泛,金融系统也才会更加稳健。

第三,金融监管谦抑的路径之二:引入比例原则。监管谦抑性的一个实现路径是在金融监管中引入比例原则。比例原则发端于德国公法,作为基本原则沿用至今并影响整个欧盟。该原则主张当公共权力介入公民生活时,必须具有有效性并受到报应正义和分配正义之限制。即比例原则主要是基于限制的视角,对各种公权力手段进行斟酌和筛选,以期在保障个体权利与平衡公共利益的层面上获得平衡,主要目的在于防止过度的与错误的立法与行政决定,避免或减轻公权力与公民之间的利益冲突。

在比例原则应用于金融监管时,我们首先应明确所讨论的公共利益为何?所涉被监管对象权利为何?两者是否产生了冲突?如何应用比例原则进行分析和权衡?各国对金融监管目标的确立相当于进一步明确了“公共利益”的内涵,通过比例原则的适用,可以充分权衡公共利益与被监管者的权利,有助于提升监管的有效性。

比例原则包括适当性原则、最小侵害原则和均衡性原则三个核心子原则。其中适当性原则又称“合目的性原则”,是指监管部门所采取的措施必须有助于目的之达成,而不是无助甚至是相反。最小侵害原则又称“必要性原则”,是指如果有多种措施均可达成目的,应采取对公民侵害最小者,即需要衡量是否存在其他可替代的、给被监管者造成更小损失的方案。均衡性原则又称“衡量性原则”,是指对采取监管措施所欲达成之“公共利益”与被监管对象的损失之间进行定量分析,两者之间不能显失均衡。在国际层面事实上已经将比例原则引入到国际金融监管标准之中。FSB加强影子银行监管建议中的监管原则之一就是比例原则,“监管措施应与影子银行给金融体系带来的风险成比例”。在针对问题金融机构的处置标准时,FSB指出,“当对金融集团位于管辖范围内的子机构行使处置权力时,处置机关应考虑对集团的整体性影响以及对其他相关管辖区域的影响,并尽最大努力避免采取可能会引发金融不稳定的监管行动”。“对CCP的处置应......(ii)避免任何对处置中的CCP和其他金融市场基础设施之间联系的破坏措施,如果这种措施可能对金融稳定或市场功能产生重大负面后果”。这些都体现了国际标准制定组织在具体制度制定时对于比例原则的考虑。

金融系统开放性与金融监管的国际化和国别性

金融系统的开放性是基于资金定价均衡的内在要求。只有在开放条件下真实的反映资金供给和需求,才能获得支持有效金融市场各类金融产品的基准价格。资金的跨国流动、金融产品跨国交易都给监管国际化提出了较高的要求。但与此同时,各国金融市场有着自身的发展特点和阶段,差异化的监管需求在金融全球化背景下亦应予以充分重视。

(一)金融系统开放性对监管国际化的要求

当前金融全球化的发展已给金融监管带来了深刻的影响,具体表现为:其一,金融监管的标准化。在金融市场发展全球化背景下,银行、证券、保险等领域的监管,越来越多地受到各国际金融标准制定组织的影响,通过软法硬法化的过程,将各类建议的监管标准转变为国内立法和监管实践。一国除非选择完全封闭,否则在制定国内监管政策时将不得不考虑国际金融监管的发展和趋势。其二,对国际协调和合作的依赖在加强。无论是各国传统监管中银行、证券、保险监管机构之间信息的沟通,还是危机之后从系统性风险识别到问题金融机构的跨境处置,都极为强调金融监管的国际协调和合作。随着金融全球化程度越来越高,这个问题的重要性也将不断提升。

1.金融系统全球化下的监管标准化趋势

在金融市场全球化发展的背景下,三个重要的国际金融标准制定组织即巴塞尔委员会(BCBS)、国际证券监管者组织(IOSCO)、国际保险监管者组织(IAIS)以及金融危机期间成立的FSB推出了一系列的监管标准和建议。其中尤以BCBS对各国银行监管的影响最大。这些标准和建议的背后是发达国家通过制定国际标准来输出其国内金融监管的竞争力,进而影响着各国监管规则的制定和改变。

BCBS从成立以来发布了众多针对单个银行机构安全的监管标准、核心原则,涉及商业银行各类风险管理、流动性、公司治理、合规、存款保险、透明度、金融集团、跨境监管以及会计审计原则等各方面内容。巴塞尔协议Ⅰ正式将资本充足率作为商业银行监管的国际标准,并在巴塞尔协议Ⅱ和巴塞尔协议Ⅲ中不断改进不同风险的资本衡量,目前已经覆盖了信用风险、市场风险、操作风险、对手方信用风险和资产证券化风险。针对危机中暴露出来的问题,巴塞尔协议Ⅲ进一步完善监管指标,除了对资本充足率指标在质和量上都显著加强,还重点强调了流动性、杠杆率、大额风险集中度、风险管理以及公司治理等指标。

金融危机发生后,国际层面的监管改革在FSB和BCBS的主导下迅速推进,除了传统的由BCBS主导的微观审慎监管,在宏观审慎监管领域也取得了显著的进展。

宏观审慎监管主要包括系统重要性金融机构(SIFIs)监管、逆周期监管以及影子银行监管这三个方面,主要是防范风险的顺周期累积和跨部门、跨市场传染,以及风险因监管真空导致的传导。(1)在对SIFIs的监管问题上,从2009年11月发布《金融机构系统重要性评估指引》到2017年7月的《处置中机构进入金融市场基础设施持续性之指引》,FSB共发布了20份标准性文件,包括SIFIs的识别指引、有效处置、信息共享、跨境有效处置、整体损失吸收能力原则、全球系统性重要银行有序处置短时融资指导原则、中央对手方处置方案指引等,内容覆盖了从SIFIs的识别到为其制定恢复和处置计划的整个过程。巴塞尔协议Ⅲ则专门提高了SIFIs的资本要求。(2)鉴于对危机的反思,国际层面将逆周期监管作为转变监管思路的重要内容。2009年FSB-BCBS联合工作组发布《减少金融体系顺周期性的监管建议》,建议监管机构在银行资本框架、贷款损失备付金、杠杆和估值这几个领域减少顺周期性的风险累积效应。巴塞尔协议Ⅲ中增加了逆周期资本缓冲的要求。(3)影子银行游离在监管体系之外,如果出现过高杠杆率、过度的期限错配和流动性错配,同样会给金融市场带来系统性风险。FSB在2011年颁布加强影子银行监管的建议,之后通过对证券贷款和回购、非中央清算证券融资折价、全球证券融资数据收集、资产管理业务结构脆弱性矫正、非现金担保再使用等具体领域发布标准和建议,不断进行细化和完善。

通过“软法硬法化”将国际金融监管标准转化为国内法,巴塞尔协议是一个成功范例。BCBS在章程中明确指出,BCBS是由部分直接的银行监管当局和央行所组成的组织,“是银行审慎监管最主要的全球标准制定组织,为银行监管事项提供合作平台”,“BCBS并不拥有任何正式的超主权权力,其决定不具有法律效力”因此,BCBS所制定发布的巴塞尔协议等一系列文件从法律性质而言并非国际条约,仅具有指引和参考价值。然而从巴塞尔协议I到巴塞尔协议III,这些文件实际上成为当前国际银行业监管的通行准则,其协议内容被包括中国在内的众多国家不同形式、不同程度地转化为国内立法。2004年中国银监会发布和实施的《商业银行资本充足率管理办法》,其核心就是 1988 年巴塞尔协议I资本充足标准,并在总体结构上借鉴了巴塞尔协议II的三大支柱框架。2010 年通过的巴塞尔协议III则要求各成员国从 2013 年1月1日起将其列入国内法,并且要求从当日起各成员国的商业银行必须满足其分阶段最低要求。

2.金融系统开放与监管国际协调和合作

当出现跨境金融活动时,如果缺乏不同国家监管职责的分工、信息共享的安排,便会引发跨国金融市场的监管套利行为,直接增大国际金融市场的风险及传染,由此产生了对监管合作和协调的需求。上述国际金融监管标准制定组织在该领域也发布了大量的建议、原则和指引。

BCBS建立之初的重点就是以《巴塞尔协议》为依据对跨国银行母国与东道国共同监管的标准制定。内容覆盖了包括合并报表监管、银行保密性与监管国际合作、对银行海外分支机构的监管原则、银行监管者的信息交流、国际银行集团及其跨境存在监管最低标准等,随着经验不断积累,于2001年发布了《银行监管者合作核心要素》,列出了母国与东道国在信息分享、现场检查、信息保护、持续协调这四个方面互相合作的核心要素。市场在发展,BCBS在国际监管合作和协调的领域也随之与时俱进,对电子银行跨国业务监管也提出合作和协调建议。随着巴塞尔协议II的制定,委员会相继推出了有效实施巴塞尔协议Ⅱ的东道国与母国信息共享、高级衡量法下监管合作与分配机制原则等重要监管建议。在2008年国际金融危机之后,BCBS高度关注跨境银行处置问题,认为国际合作和协调是其中的重要内容。此次危机更充分显示了对国际银行有效监管中联合监管的重要性,因此委员会于2010年正式发布《联合监管的良好实践原则》,在跨境合作和信息共享方面增加了更广泛的指引,对母国和东道国在联合监管目标、治理结构、沟通、信息以及其他相关领域共提出了八项原则,随后不断予以完善,于2014年合并为七项并将整个文件更名为《联合监管有效原则》。资本市场监管的国际协调和合作多为备忘录的方式,内容一般包括监管合作、磋商、信息互换、技术协助等方面。长期以来IOSCO主要致力于跨国发行、交易股票和债券的国际信息披露标准的制定。但危机发生之后对监管合作和协调也高度重视,于2010年发布了《跨境监管合作原则》,其中分析了资本市场监管合作的障碍,并提出了监管合作的机制和原则。

(二)金融监管的国际化、标准化与金融市场的国别性

尽管金融系统的开放性需要国际化的监管,但各国金融市场发展程度差异较大,即使在发达国家之间,其金融市场结构也未尽相同,在决定是否适用一个统一的国际化标准适时尤其需要考虑金融市场的国别性。对我国而言,适用国际标准时需考量和我国金融改革目标之间的关系。

受国际金融监管标准影响,我国在金融监管制度的制定上持开放性态度,将涉及银行、证券、保险监管的重要国际标准转化为国内监管制度,以保持较高专业性和国际化的监管水平。其中银行业监管尤为注重采纳以巴塞尔协议为代表的宏微观审慎监管内容,为我国银行审慎监管体系的建立起到了极为重要的作用。金融国际标准的制定是为了让各国金融机构在国际竞争中有一个公平环境,也为了防止金融危机及经济危机在国际间的传染。但是事物总有两面性,将监管标准转变为统一的监管制度会带来一个很大的问题:如果市场存在对银行服务的不同需求,单一标准的监管制度如何应对这些多元化的金融服务需求?世界银行曾表达过对该问题的担忧,“金融部门的工作统一强调金融稳定与金融效率的重要性,但是对于如何让更多的主体获得金融服务则关注较少”,而最缺少关注的就是中小企业与低收入人群。我国金融改革的总体目标明确提出要“服务实体经济”,那么我们就必须考虑采纳、适用国际标准时和我国金融整体改革目标之间的关系。

在适用巴塞尔协议审慎监管框架时,要充分注意制度本身的缺陷可能引致的与有效监管目标的偏离。巴塞尔协议有两个很重要的缺陷,其一是一致性的国际标准削减了金融机构的差异性,其二是通过信贷紧缩效应排斥了中小企业融资。

资本充足率约束产生信贷紧缩效应的研究由来已久。几乎所有的实证研究都表明,一国若实施严格资本充足率监管,中小企业贷款难的问题更加突出。巴塞尔协议是基于风险资本对商业银行进行管理,规定风险资产对资本金不得超过一定的比例。风险资产的权重要根据资产的不同信用风险、市场风险和操作性风险的状况进行计量,权重越低则同一资产计算出来的风险资产量就越少,这意味着在既定资本金的情况下,资产的风险越低则银行可以运用的资产规模就越大,银行的资本收益率就越高,因此资本充足率监管会使银行努力降低资产的风险。资产规模小、经营时间短、财务状况不良、信息不透明的中小企业计量的风险权重远远大于大企业。在美国银行业,贷款给信用评级高的大企业风险权重为20%,而贷款给中小企业的风险却达到75%-100%,这会导致对资本要求的显著差异,结果就是导向缩减中小企业贷款。

为了便于监管和实现公平,所有受监管的机构遵守相同或相近的规则和指标。这些规定对于控制金融业风险起到了重要作用,但是这些规定越详细,金融机构之间的差异性就会越小,所面对的融资需求人也越来越趋同。一个合理的金融体系应当是大中小银行同时并存,各自为不同的客户群提供服务,而在巴塞尔协议的监管之下,小银行和中型银行都趋向于大银行的经营模式,多层次银行机构体系消失。意识到既有监管体系下的金融机构对中小企业金融服务需求难以满足,BCBS专门针对银行从事小额贷款制定了相应的建议,但是在这个建议并没有提出有实质意义的指导性意见,反而间接指出了小额贷款对银行来说存在诸多不确定性。

笔者认为,真正面对小企业贷款而且效益相对较好的小型金融机构,它们在判断小企业风险与盈利平衡关系时,在对小企业风险的识别和控制方法上,均与巴塞尔协议迥然不同。因此应充分关注资本约束下的中小企业贷款难,重新检讨巴塞尔协议在中国的完全适用性,对审慎监管框架进行相应改良。笔者建议:(1)差别化实施资本监管,促进中小企业融资:小银行应按照资产而不是风险资产计算资本充足率,降低合规成本,弱化巴塞尔协议理念和风险计量方法下必然形成的“风险门槛自动筛选机制” ,消除其形成的对中小企业的风险歧视;另外,依据《关于支持商业银行进一步改进小企业金融服务的通知》的精神,对于小企业金融服务良好的商业银行,相关资本监管指标做差异化考核,充分发挥其中小企业贷款的专业化优势;(2)根据中小企业的实际资产状况,适当扩大信用风险的缓释范围:在合格抵质押品中明确知识产权等无形资产,并明确知识产权等无形资产的最低违约损失率。

金融监管是为了有效实现既定监管目标。前述已言,监管者与个体一样都有认识的局限性,那么面对复杂金融系统时,监管者该怎样制定规则或采取措施才能实现有效监管?监管制度所导致的结果将会是整体性的,面对着金融系统的复杂、动态、开放,监管制度的选择应更为审慎,因为供给失衡的监管亦即有局限性的规则可能导致的不良后果会被放大,从而形成制度诱发型系统风险。这样的监管结果便背离了监管初衷。一个有效的金融监管制度既可以从整体性和一致性上应对金融系统复杂性带来的问题,又能够恰当地保护市场个体的差异和活力;既能够前瞻性地对未知的风险作出预判,又会尊重市场自身发展的逻辑而不扼杀潜在的机会;既可以接轨国际性的监管标准和合作以应对市场的全球开放,又能够充分考虑自身的具体国情。在这样的监管环境下,金融市场中的各类个体都能找到其生存发展的位置,系统因之将更加健康、繁荣、强劲。

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来源:《东方法学》2020年第2期(总第74期)女学者特刊。转引转载请注明出处。