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肖卫兵:《政务公开法》或可期待

2020-03-12 09:23:45 字体:

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肖卫兵  上海政法学院教授,经济法学院副院长。

内容摘要

2019年底开始席卷全国的新冠病毒疫情让我们不得不反思现有信息公开立法是否需要改革,有没有必要制定一部《政务公开法》。应该来说,制定一部《政务公开法》是确立以人民为中心的公开理念之需要,也可以克服现有《政府信息公开条例》自身难以逾越的障碍,更是统筹解决和其他法律法规之间不协调的矛盾之需要。在政务公开制度体系基本形成、政务公开概念基本定型、制定《政务公开法》具备民意和实践基础,并且政务公开标准化规范化,工作已进入全面推进阶段时,制定《政务公开法》也是可行的。未来有必要通过制定《政务公开法》,侧重规范已申请公开的政府信息,全面总结符合我国国情,契合新时代,又具有鲜明特色的政务公开的“中国模式”。

关键词:政务公开法  知情权  政务公开理念  全链条公开思维  新冠病毒疫情

中共中央政治局常务委员会2020年2月3日召开的会议指出,新冠病毒疫情是对我国治理体系和能力的一次大考。这次新冠病毒疫情无疑是一次全民参与的信息公开方面的公开课,几乎无人不意识到及时准确公开客观信息的重要性。我国政务公开工作自20世纪80年代开始推行,现如今随着《政府信息公开条例》的十多年实施,制度体系已日趋成熟,本土实践日渐丰富。不过,面对这次重大疫情考验时候,还略显心有余而力不足,无法发挥疫情暴发初期的“预防”“疏导”等贡献者作用。面对未来,我们应该呼吁制定一部《政务公开法》,结合已修订的《政府信息公开条例》和其他法律法规的配套修改完善,全面构建起一个以人民为中心的政务公开制度体系,为完善我国国家治理体系和治理能力现代化作出应有贡献。

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(图片来源于新华网)

制定《政务公开法》的必要性(一)确立以人民为中心的公开理念之需要

坚持以人民为中心的发展思想,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。新冠病毒疫情在全国暴发后,习近平总书记多次强调:生命重于泰山!要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位!把疫情防控工作作为当前最重要的工作来抓!而推行政务公开,是政府服务人民、依靠人民,对人民负责、接受人民监督的重要制度安排。如今的政务公开已不是之前单一倡导的工具思维、权利思维,而是强调治理思维。它对保障人民主体地位、发展社会主义民主政治、推进国家治理现代化和建设法治政府方面的积极意义不言而喻。不过,各地在贯彻落实这种以人民为中心的公开理念上却还不尽如人意。

(二)《政府信息公开条例》自身难以逾越的障碍

我国2007年因非典这一突发公共卫生事件加速出台的《政府信息公开条例》至今已经实施了十多年。2008年5月1日的正式实施后不到两周就迎来了5.12汶川大地震的大考。2019年完成了《政府信息公开条例》的第一次修改,至今实施还不到一年,也迎来了2019年底和今年年初来势汹汹的新冠病毒疫情的大检验。但是这次我们并没有看到在疫情暴发前期,信息公开真正为畅通内外部、主被动公开信息流尽到贡献者作用,发挥应有的疏导和预防作用。这从侧面反映出《政府信息公开条例》自身难以逾越的障碍。总的来看,目前的《政府信息公开条例》还是突出权利导向,更多停留在静态、结果和被动层面的政府信息公开,和现如今的强调动态、过程和主动的制度效果型政务公开无法契合,难以涵盖现如今所理解的政务公开的所有内容。

其一,我国《政府信息公开条例》虽然具有鲜明的主动公开特色,但是这种主动公开更多指向静态的结果信息,无法体现动态可变的政府信息公开,并且在主动公开的及时性难以发力。20个工作日内及时公开的规定意味着少于20个工作日就可达到及时。武汉市卫健委的第一次通报是2019年12月31日,距湖北省中西医结合医院12月29日最早向武汉市卫健委报告的间隔是两天,不谓不及时。即使武汉市卫健委在1月份有两次将近一周的时间间隔无疫情通报也不能说是未达到及时性要求,但对防疫作用没有丝毫益处。另外,《政府信息公开条例》也缺少对主动公开信息的充分性提出要求。武汉市卫健委2020年1月11日后取消了“未发现医务人员感染”的表述,实际上默认了有医务人员感染之事实。单从表述上找不到不准确之处,却漏掉了可人传人的关键信息。随后的全国各省份的疫情通报千差万别,文字描述有详有略、统计区间各异。

其二,我国《政府信息公开条例》的被动公开色彩也越来越浓。修订后的版本更是如此。有法定答复时限要求并可并可延期一次的被动式的依申请公开无疑不利于应对包括突发公共卫生事件这类的突发事件。在新版《政府信息公开条例》中,依申请公开工作独立成章,共用了19条进行规定,在条例总共56条中,占了三分之一以上篇幅。这虽是为了解决旧条例所规定的模糊之处,也是为了吸纳各地丰富实践之需要,但是面对新冠病毒疫情,寄希望于各界人士通过递交政府信息公开申请予以推动疫情信息的公开透明,即使最终能够获取更多信息,从20个答复工作日的法定时限来看,也是于事无补。

(三)统筹解决其他法律法规规定不协调的矛盾需要

《政府信息公开条例》的立法层级不高,作为行政法规,效力低于《保守国家秘密法》等法律,这种法律层级的配置难以回应党的十八届四中全会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中所强调的“以公开为常态,以不公开为例外”原则。因此,我们可见条例中有多处出现“依照其他法律法规规定”这种表述。该表述和分散在其他法律法规当中涉及公开权限、公开程序、禁止公开、允许公开、公开期限、特别公开途径等诸多方面。在和其他法律法规适用冲突时,《政府信息公开条例》需要遵守。条例的这种规定降低了其作为标志性公开立法的地位,可以说是一种无奈之举。最为不利的是,目前散见在其他法律法规中的公开规定并没有形成一种相对固定的立法模式,针对同一事项的公开要求并未完全统一。这就让具体适用部门有时无所适从,甚至打擦边球,为不愿公开寻找理由。这次新冠病毒疫情也充分暴露了这点。武汉市市长的一番感言掀起了社会各界对疫情发布权限问题的热议。其中就涉及《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》和《政府信息公开条例》当中的不一致规定。这也提醒我们,如果没有一部确立正确的公开宗旨的法律,无法给法律法规在出现公开规定冲突时提供良善解决方案的话,在出现这种事关人民群众生命安全和身体健康这一重大公共利益场合,要想统筹解决分散在我国众多法律法规中的各式各样不一致的公开规定几乎不具有可操作性。

制定《政务公开法》的可行性(一) 政务公开制度体系基本形成
经过三十多年的发展,我国政务公开制度体系日趋健全。作为政务公开工作制度化的重要标志是2007年通过的《政府信息公开条例》,其于2019年首次修订完善。各省、自治区、直辖市和较大的市也在条例基础上制定了政府规章。《食品安全法》和《优化营商环境条例》等诸多法律法规的制定或修改,都涉及政务公开方面的特别规定。各地也在积极探索数据开放方面的立法。涉及行为等其他政务公开方面的规定,则通过出台《关于全面推进政务公开工作的意见》及其实施细则,印发推进财政预算、重大建设项目批准和实施、公共资源配置、社会公益事业建设等重点领域信息公开的有关文件,予以推动。应该来说,我国政务公开制度体系基本形成,相关认识也趋向统一。

(二) 政务公开概念基本定型经过三十多年政务公开的本土实践,我们对于当下政务公开的认识也开始趋向统一,完成了从微观、静态的政府信息公开到宏观、动态的政务公开转型。2016年11月国务院办公厅发布的《<关于全面推进政务公开工作的意见>实施细则》对政务公开内涵从官方层面首次进行了界定,认为政务公开是行政机关全面推进决策、执行、管理、服务、结果全过程公开,加强政策解读、回应关切、平台建设、数据开放,保障公众知情权、参与权、表达权和监督权,增强政府公信力执行力,提升政府治理能力的制度安排。至此,自《政府信息公开条例》通过后沉静了很长一段时间的政务公开替代政府信息公开,重新成为显词并适应信息时代需要被赋予了新的含义。这一定义从政务公开工作全链条出发将政务公开的内容细分为决策、执行、管理、服务、结果公开(简称“五公开”);政策解读;回应关切;平台建设;数据开放。这些细分内容体现了从过往注重静态的结果公开到现如今的注重动态的全过程公开和公开后的解读回应环节。无论是“五公开”、政策解读,还是回应关切和数据开放,都是一种主动公开方式。“五公开”要求决策预公开、会议开放、“双公示”等主动公开。政策解读强调让公众看得到,还要让其看得懂、愿意看,更是一种避免误解误读、稳定预期的主动公开方式。回应关切是一种被动启动的主动公开,要求政府及时回应公众关切和正确引导舆情,解决政府面对公众关切不回应、不发声等问题。数据开放侧重从再利用角度的主动公开。信息公开和数据开放两者相互依存,均为政务公开工作的内在组成部分,三者得以有机融合。

(三) 制定《政务公开法》具备民意和实践基础在这次新冠病毒疫情之前,就有专家学者呼吁打造升级版政务公开制度。时任国务院副秘书长王仲伟也为升级版政务公开提出了具体的标准。王敬波教授认为《政务公开法》要比《信息公开法》涵盖范围更广,我国需要制定一部《政务公开法》。2019年全国“两会”期间,全国人大代表、上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵教授就提交了一份《关于制定<中华人民共和国信息公开法>的议案》,获得了上海代表团30位代表委员联合署名。这次新冠病毒疫情无疑是一次全民参与的信息公开方面的公开课,几乎无人不意识到信息公开的重要性,“公开是最好的疫苗”“谣言止于公开”“信息公开是防控疫情的特效药”等提法不绝于耳。国家层面也高度强调这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考,我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足予以弥补。突发公共卫生事件信息发布就是其中一项需要完善的内容。已有各界人士,如中国政法大学赵宏教授和北京大学法学院沈岿教授对优化突发公共卫生事件信息发布从微观层面进行了系列探讨。不过,面对这次事件,更需要从宏观面上树立正确的政务公开思维,构建完整的政务公开知识体系。可以说,这次疫情在得到中央高度重视后,国家层面和各省市所采取的一系列公开动作,见证了政务公开理念的充分实践。一是兼顾事前-事中-事后全过程公开理念得以实践。理解政务公开中的“五公开”,需要从以下两个方面着手。首先是一种兼顾事前-事中-事后全过程公开的思维。这对决策公开更是如此。不仅是最终的决策结果公开,而且还要做到年度重大行政决策事项目录、征求意见通知、决策草案、起草说明、公众意见收集采纳情况、会议公开、决策结果及解读公开。其次,是决策-执行-管理-服务-结果全方位公开。这是做好新冠病毒疫情防控工作的关键之举。群众关注的疫情信息每日通报,公安、交通等部门的防控措施,市场监管等部门的价格稳和行政处罚信息,商务、工信等部门的物资供应信息等均需及时准确充分发布,各类受捐款物渠道以及公示情况也都需要第一时间公开。政务公开已不再仅仅以结果公开为重点,决策、执行、管理和服务公开在这次疫情信息公开中得到了进一步的提升和重视。二是公开-解读-回应全链条公开理念得以贯彻。做好公开工作只是实现了让群众“看得到”这第一步。在防控疫情过程中,我们看到各地政府网站在醒目位置设置了“新冠病毒疫情信息公开专题”板块,通过该专题集中对外发布疫情防控的最新动态、政策措施、工作进展以及疫情通报。但是,在这情况下,如何让群众“看得懂、愿意看”也非常必要。这就需要解读环节切入。2020年1月20日央视邀请钟南山院士作为专家进行的病毒可人传人的解读引起了大家的警觉。世界卫生组织等其他单位制作的图文并茂的防护小贴士及时跟上,国家应急管理部提供的新冠肺炎防控知识手册等,都能让大家充分知晓。上海市华山医院张文宏医生的幽默不失权威的科普让大家印象深刻。避免误解误读的积极效果已然显现。除了主动作为的公布和解读环节,被动作为的回应关切也必不可少。面对重大热点事件,相关部门负责人通过接受采访和召开新闻发布会进行权威回应必不可少,但也需高度重视,并真正做到舆论引导。另外,在回应上也应以“疏”和“引”为主,不宜以“堵”为主。在全国开始启动突发公共卫生事件一级响应后,各地以权威发布回应社会关切、以及时务实态度回应群众疑问、针对不实信息及时辟谣,最大限度缓解群众恐慌心理。三是公开-开放的全链条思维也得以充分贯彻。光有公开不够,也要注意到主动公开数据的可用性。面对新冠病毒疫情,政府的数据开放有很大空间可开拓。通过对国家卫健委和30多个省级自治区卫健委在疫情发布信息的比较分析,不难看出,各省有的仅有简单的文字描述,有的有详细的病例流调和溯源数据;有的省份提供多语言版本,也有的省份提供统计地图和统计趋势图,强调可视化。再到最近的确诊病例的分区县、具体小区点位统计、确诊病例的出行轨迹、疑似病例的隔离期间等信息,各地顺着民意的关切而不断深化。四是政务公开全平台公开理念得以实现。渠道和载体是信息公开的依托。应对来势汹汹的疫情,需要充分利用好线上-线下、新旧媒体和官方民间平台,注重多平台联动,让权威信息跑起来并且跑得快。这次疫情防控工作也充分体现了这点。一是线上-线下平台公开。在各地启动突发公共卫生事件一级响应后,各级政府部门在其官网和官微上及时发布疫情防控政策、动态、解读、回应等信息。线下也通过广播、走街串巷喇叭、标语横幅等各种方式让民众充分知晓新冠病毒知识,做好自我防护。二是新旧媒体平台公开。从这次新冠病毒疫情可以看出,在传统媒体2020年1月前一定程度失声后,微博微信等新媒体却已刷屏,自2020年1月20日钟南山院士告知说本次病毒确定可以人传人后,疫情信息更是刷屏。三是官方-民间平台公开。这次新冠病毒疫情有幸看到了另一个协同趋势,即官民平台的有效联动。在明确了新冠肺炎可人传人后,丁香医生首先推出了“全国新冠病毒疫情实施动态”,汇总公开了疫情地图、辟谣与防护、实时播报和疾病知识,一时成为大家必不可少的集公开、防控和科普于一身的小帮手。后面陆续有腾讯新闻和新华网等类似实时动态平台推出。再后来的较真查证、谣言排行榜、就医查询、同行程查询等工具都成为了这次防疫工作的利器,真正做到了官方发布权威信息、精准施策,民间开发好用易用产品,切切实实形成了群防群治抵御疫情的公开共同体。

(四) 政务公开标准化规范化工作进入全面推进阶段

政务公开标准化工作自2017年以来在我国紧锣密鼓启动,经历了基层试点、部委指引、全面推进阶段。该项工作的推动是我国为了顺应新时代政务公开提升公开实效要求所采取的一项重要举措。

一是基层试点阶段。基层政务公开标准化规范化试点工作首次在国务院办公厅于2016年11月发布的《<关于全面推进政务公开工作的意见>实施细则》当中要求推进。为落实这一要求,2017年5月,国务院办公厅发布《开展基层政务公开标准化规范化试点工作方案》的通知,确定在全国选取100个县,重点围绕城乡规划、重大建设项目和医疗卫生等26个重点领域,开展基层政务公开标准化规范化试点工作。该项试点工作从2017年上半年开始启动,到2018年年底结束。经过一年多的试点,各试点区县开展了各种探索,积累了丰富实践,涌现了诸多创新实例。

二是部委指引阶段。伴随着基层政务公开标准化规范化试点工作的开展,国务院部门也开始了一系列工作。一方面是根据国务院办公厅《2018年政务公开工作要点》要求,相关部门开展了政府信息主动公开目录编制或动态更新调整工作。另一方面,随着基层政务公开标准化规范化试点工作的结束,国务院部门发挥从上到下的指导作用,按照国务院办公厅《2019年政务公开工作要点》要求,结合基层试点经验做法制定了相关重点领域政务公开标准指引,为构建政府重点信息公开标准化机制提供了保障。

三是全面推进阶段。在基层试点和国务院部门指引基础上,2019年新修订的《政府信息公开条例》第8条明确要求加强政府信息资源的标准化、规范化、信息化管理。政务公开标准化工作按下了全面推进键。经过一段时间的酝酿,2020年1月,国务院办公厅印发了《关于全面推进基层政务公开标准化规范化工作的指导意见》,用以着力解决基层政府存在的公开随意性大、公开内容质量不高、公开平台不统一、解读回应不到位、办事服务不透明等问题,转化推广试点成果。全面推进阶段将分三步骤完成,先是在2020年年底前编制完成本级政务公开事项标准目录,全面落实26个试点领域标准指引。再是国务院各部门于2021年年底前编制完成26个领域之外的其他领域基层政务公开标准指引。最后是计划到2023年,基本建成全国统一的基层政务公开标准体系。

关于《政务公开法》主要内容的立法建议

基于这次新冠病毒疫情,笔者建议,未来有必要通过制定《政务公开法》,全面总结出符合中国国情,契合新时代,又具有鲜明特色政务公开的“中国模式”。其中《政务公开法》的主要内容,可以涉及如下几个方面:

一是通过《政务公开法》明确授权一人人享有的知情权,破除目前《政府信息公开条例》这一行政法规无法直接规定知情权上的不足。二是强调公开质效,确立以人民为中心,让政务公开为人民创造美好生活的立法宗旨,围绕政务公开所涉及的“五公开”、政策解读、回应关切、参与互动、数据开放、平台建设几大板块内容予以具体规定,充分体现覆盖事前-事中-事后全过程公开、公开-解读-回应和公开-开放的全链条公开思维和新旧媒体—线上线下-官民全平台联动思维。三是坚持并突出中国立法的主动公开这一显著特征。这不仅要求主动公开的量,遵循“公开是常态、不公开是例外”,而且还应强调主动公开的质,从提升人民群众获得感出发,做到“能向一个人公开的就可以向所有人公开”“公开的就是可利用的”数据开放思维,做到信息主动公开的及时、准确、客观、充分、可用。加强主动公开信息标准化清单编制,通过明确公开事项的名称、内容、依据、时限、主体、方式、渠道等要素的标准化清单的发布和定期更新降低主动公开的随意性。四是突出参与互动环节,健全决策参与、人民建议、舆论引导和内部举报人保护等舆论监督制度,畅通信息流并充分发挥各种信息流之间的关系,突出疏导和预防功能,依法实行民主协商、民主决策、民主管理、民主监督,真正保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权。五是构建和其他法律关于公开或不予公开规定相冲突时的适用标准。只有当其他法律关于公开或不予公开的规定明确具体,并特别指出排除适用《政务公开法》时,才适用该一特别法规定,确立起《政务公开法》一般应予以适用的标准。

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来源:2020年《上海法学研究》集刊(疫情防控专卷)。转引转载请注明出处。