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屈文生 万立:新加坡《传染病法》第44次增补对完善我国公共卫生制度的启示

2020-03-19 09:22:11 字体:

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屈文生  华东政法大学教授、博士生导师、科研处处长,全国人大法工委法律英文译审专家委员会委员,中国译协法律翻译委员会副主任委员,上海市法学会法学翻译研究会会长。

万立  华东政法大学法律语言学硕士研究生。

1976年,新加坡颁布《传染病法》(Infectious Diseases Act),该法第44次增补自2020年2月28日起生效。四十余年来,该法成为新加坡防控传染病最基本的应急法律储备(legal preparedness)。2018年公布的《国际卫生条例核心能力联合外部评估之新加坡》(Joint External Evaluation of IHR Core Capacities of Singapore)显示,新加坡在十九大评价指标中,65%以上取得满分,并有望在区域和全球层面发挥引领作用。关于其中第一大指标“国家立法和财政支持”,联合外部评估秘书长指出新加坡《传染病法》及其多次修订是应对突发公共卫生事件和维护公共卫生秩序稳定的关键。为此,对该法的研究实有必要,正契合《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》要求的“与周边国家在传染病疫情信息沟通、防治技术交流、专业人才培养等方面的合作,提高合作处理突发公共卫生事件的能力”。

基本体例
2003年非典(SARS)暴发后,我国国务院迅速颁发《突发公共卫生事件应急条例》,并于次年修订《传染病防治法》。同中国类似,非典危机中,新加坡立即对1976年颁布的《传染病法》予以重大修订,并于2003年7月31日起正式施行,此后历次修订均在该版本基础上完成。2020年新冠肺炎疫情暴发后,该法迅速将新型冠状病毒(COVID-19)纳入附表二“危险传染病”中。该法共设九章,74个条文,并由六个附表(2019年废止最后两个)载明各类传染病及特定防疫措施。九章分别为:导言、实施、新加坡传染病控制、控制艾滋病毒感染、防控传染病国际传播、疫苗接种与其他预防措施、强制措施、国家公共卫生研究及其他规定。四个尚在生效的附表分别为:传染病、危险传染病、关于疫苗接种和其他预防措施及儿童需接种的疾病。条标清晰,逻辑简明。在立法技术上,《传染病法》每一条文均设有条标,清楚显示出条与条、条与章、章与章之间的逻辑关系。例如,该法第5章防控传染病国际传播中,第26-45条按照确定感染区范围,境外航行器抵达新加坡提交信息,接种疫苗、消毒,发放无疫通行证等顺序安排,使执法者、司法者及境内外民众可快速了解入境新加坡须执行、遵守的防控措施。及时更新,修订留痕。法律修订委员会公布的每一版《传染病法》最后均附有“立法历史”(Legislative History)一栏,供读者了解法律修订的时间节点。该法每一条后还附有变动记录,以便快速定位先前版本,比对变化之处。

突出“同一地球、同一健康”理念

新加坡政府积极履行增进人民福祉的责任,以强有力的法律、政策及财政机制构筑国家公共卫生安全保护网。《传染病法》第3条详细规定了新加坡公共健康局总局长、环境局总局长、食品管理局总局长的分管领域和共治事宜。基于此,新加坡卫生部、食品管理局及环境局之间建立起“同一健康”(One Health)机制,由公共卫生专门工作组协调涉及人类、动物、环境的各项事宜,显示出新加坡政府较为先进的综合立法理念。

《传染病法》由各部门联合实施,医药服务局局长(Director of Medical Services)、公共健康局总局长(Director-General of the Public Health)、食品管理局总局长(Director-General, Food Administration)及卫健官员(Health Officer)等卫生行政官员和执业医师(medical practitioner)发挥的作用至关重要,是该法有效实施的关键。《传染病法》第7条规定,医药服务局局长可不时实施公众卫生监察计划,或对人类、动物或病媒开展传染病学调查,确定特定传染病的存在、暴发或发病率及其可能性。同时,该法在第7章修订后,特别授权医药服务局局长组织或推动实施其认为有必要的任何研究,发现或创造全新或改进材料、装置、工艺或产品,用于传染病的检测、预防或治疗。

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(图片来源于新加坡眼)

“吹哨人”理念保障下的严格通报是防控传染病暴发的首要制度
新加坡《传染病法》第6条规定,每名执业医师认为任何其诊疗之人患有指定传染病或携带者的,须以公共健康局总局长规定的方式直接通报。审查后,总局长将迅速通知所有医务人员和相关实验室。该法第10条赋予医务人员广泛的通报权,即可以突破成文法、法律规则、职业规范或合同关于信息披露的任何限制,向医药服务局局长通报。

为避免传染病大规模传播,根据《传染病法》第17-21条规定,卫生主管部长可以对任何可能暴发传染病的区域实施以14日为一个周期的封锁,由卫健官员严控人员进出,并要求区域内建筑物业主予以相应安排,实施清理、消毒及封闭等各类措施。医药服务局局长还可以禁止举行公众集会,降低暴发风险,并协助调查、控制传染源。

严密监控国内传染病暴发的同时,《传染病法》对境外输入也有全面监控。该法第26条规定,主管部长可以发布公告,宣布相关地区感染区,禁止感染区任何人员进入新加坡,并对抵达新加坡人员实施医学检查。传染病暴发或疑似暴发期间,新加坡水域实施无疫通行制度。位于新加坡水域内的船舶取得无疫通行证之前,应停泊于隔离检疫锚地,或继续航行至其他港口。

港口由港口卫健官员实施强制免疫

新加坡《传染病法》第31条规定,参与国际航行的任何人员离开或者抵达新加坡的,应按照附表三接受针对指定疾病的疫苗接种或其他措施,并向港口卫健官员出示有效疫苗接种或其他预防措施的国际证书。港口卫健官员还可在适当期限内实施隔离或监视,并自行决定将违反上述规定抵达新加坡的任何非新加坡公民送回原籍地或出发地。值得注意的是,《传染病法》第6章专门规定接种疫苗及采取其他预防措施的义务。第47条规定,在新加坡任何地区暴发或疑似暴发任何传染病时,医药服务局局长可以作出命令,指令任何未受保护、未接种疫苗的人员或任何其他人员在指定期限内接种疫苗或采取其他预防措施,拒不履行的,构成犯罪。例如,前往、来自或经过暴发黄热病国家的人员,应在医药服务局局长指定的私立医院或诊所或其他黄热病预防接种中心,接种黄热病疫苗。

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(图片来源于新华视点)

重刑之下仍有温情
查世界主要国家立法例,新加坡对有关传染病犯罪的认定和处罚可谓严苛,体现其一贯秉持的重刑主义。《传染病法》涉及传染病防控、行政机构命令及信息提交等事宜的,大多规定构成犯罪的情形及相应刑罚,以维护法律的有效施行,严控传染病暴发。
《传染病法》对编造、提交虚假信息的行为持“零容忍”态度,予以严厉打击。该法第6条规定,任何人不遵守本条的规定或是将明知虚假的或有理由相信是虚假的信息作为真实信息提供的,即属犯罪。第6(6)条推定执业医师、实验室工作人员及其他相关人员明知传染病的存在。特定情形中,《传染病法》适用高度盖然性而非排除合理怀疑证明标准,并适用举证责任倒置规则。该法第21A条规定,疑似危险传染病确诊患者、携带者或接触者不得对公共场所的任何人造成危险,而在诉讼中适用盖然性权衡证明标准,被告人需证明其造成的危险实属正当,但抗辩余地极窄。《传染病法》第64(2)条为兜底性规定,任何人提供任何其明知虚假或误导性信息的,处以一万新币以下罚金,单处或并处六个月以下监禁。2020年2月25日,新加坡正式对武汉籍夫妇起诉,原因正是向卫生部提供虚假行踪及在隔离期内提供虚假信息,可能面临上述处罚。《传染病法》赋予医药服务局局长的权力较大,任何不遵照执行其命令的,均可能构成犯罪。第8条规定,医药服务局局长可要求任何传染病确诊病患或疑似病患、携带者或接触者,在指定期限和地点接受医学检查或治疗。无合理理由拒不执行该条要求的,即属犯罪。第15条规定,违反医药服务局局长作出的关于收治、隔离的命令的,符合相应情形的即属犯罪。重刑之下亦有温情。《传染病法》规定了“私了犯罪”(composition of offences)制度,以免过多的刑事诉讼。“私了犯罪”为新加坡普遍使用,其原型为英美法上合同之债或侵权之债中,当事人自愿减损己方主张以解决争议,如今与普通法上的辩诉交易、中国法上的免于起诉有相似之处。新加坡法上,“私了犯罪”是指受害人与被告人和公诉人(如涉及)达成的无罪协议,并由被告人进行金钱赔偿、赔礼道歉等。《传染病法》第68条规定的“私了犯罪”与《新加坡刑事诉讼法》第13编第3章规定一致。医药服务局局长可以对主管部长规定为可私了犯罪的任何犯罪予以私了,即对可能构成第5章犯罪之人收取最高罚金额的一半或五千新币(以孰低为准)。

《传染病法》由各部门及其他政府机构、合作伙伴、相关方共同参与制定、实施,并定期评估、修订相关规定,保障突发公共卫生事件反应中的有效协调,如新加坡内政部、移民和检查站管理局、民航局及海事和港务局等,均由诸多附属立法(subsidiary legislation)详细订明职责,保障《传染病法》的切实履行。基于“同一地球、同一健康”的治理理念,从公共卫生职责分配,传染病预防、发现及研究,到突发应对、处理,再到事后复盘、追责,新加坡《传染病法》建构起一套行之有效的治理进路,为新加坡人民造就稳定的公共卫生秩序。

分析、研究该法体现的治理理念和实施效果,有助于完善、发展我国的公共卫生制度,对加强与“一带一路”沿线国家的卫生治理合作亦有积极意义。我国在启动修订《突发公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国传染病防治法》等法律时,似可参考新加坡《传染病法》。

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