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施伟东等:以个人所得税退税拉动消费的法律政策研究

2020-03-27 09:36:18 字体:

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2020年初暴发的新冠病毒肺炎疫情,对中国短期内经济运行造成较大冲击。在3月18日召开的中央政治局常委会议上,习近平总书记强调“要加快建立同疫情防控相适应的经济社会运行秩序,积极有序推进企事业单位复工复产,努力把疫情造成的损失降到最低限度。”今年是决胜全面建成小康社会的收官之年,短期内需要如期实现全年经济社会发展目标,从长远来看,经济的恢复需要两方面力量的作用,一方面企业尽快复工复产,恢复生产活力,充分保障市场工业;另一方面也需要提振居民的消费能力,在全球疫情蔓延的态势下,内需成为经济发展“三驾马车”里最有保障也最为关键的一环。

改革开放40年来,中国经济飞速增长,其中投资一直占主导地位,但是过度依赖投资也导致了产能过剩,近年来,投资增速已低于GDP增速了,投资放缓势必影响中国经济增长。出口也是经济增长的重要驱动。加入世贸组织19年来,中国对世界经济增长的平均贡献率接近30%,截止2019年中国已连续十年成为全球货物贸易第一出口大国。但2018年以后,随着一些国家单边主义、保护主义甚至霸权主义愈演愈烈,中国出口遭遇巨大挑战。且在现有出口结构下,单位出口对经济增长的拉动力在下降,并引起产业结构和收入分配结构变化,进而影响内需持续增长。当投资、出口下降后,中国经济增长的重担落在了消费上。相比投资,消费对经济的拉动见效更为直接和快速。尤其在疫情影响下,全球经济衰退已无法避免,不论是应对短期经济下滑,还是支撑未来经济增长,通过提振内需,促进消费回补和潜力释放,实现企业和流通环节回笼资金,形成强大国内市场势在必行。在应对经济危机、刺激消费的非常时刻,应当从提高消费意愿和改善消费能力两个方面同时发力,可以从税收层面实施刺激消费的临时性措施,其中直接作用于消费者的就是个人所得税。

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(图片来源于中国税务报)

一、实施个人所得税退税拉动消费的可行性

(一)退税是促进消费的常用政策手段退税是世界各国常用的促进消费的手段,最常见的是“离境退税”。2015年初,财政部发布《关于实施境外旅客购物离境退税政策》,标志着离境退税制度在全国范围内推开。这一制度一方面能够降低我国产品的生产成本,增强产品的国际竞争力;另一方面,从行为经济学角度出发,离境退税的“红利”能有效刺激游客的消费欲望,促进产品出口创汇并刺激国内消费品市场的发展。在供给侧改革的大背景之下,各行业应在不增加资源消耗的前提下,扩大供给数量和规模。为达到这一目的,一个非常重要的手段就是通过税收改革降低企业的经营成本或扩大企业的利润空间,而离境退税则是实现这一目标的有效手段。从该制度运行5年的实效来看,我国离境退税的金额总量并不大,但其所产生的促进消费效应却是巨大的。当然,由于离境退税针对的主体是外国公民,所以其所退之税也只能是所购商品在境内流转环节的增值税、消费税,尚不涉及个人所得税的问题。从拉动内需的目的出发,对于境内纳税人来说,退还个人所得税远比退还流转税更为实际。一方面,纳税人的个人所得税纳税信息易于掌握,由于我国个人所得税采取的是“按月缴纳、年度汇算清缴”的制度,故民众的纳税额度对于纳税人和税务机关来说都是非常明确的。但对于流转税来说,由于日常消费数量众多及其非实名化的特点,使得税务机关掌握自然人纳税人的纳税信息并进行退税非常困难。另一方面,由于增值税是间接税,纳税人在负担税款时的“税痛感”远不如个人所得税来的强烈。所以选择个人所得税为退税的主体税种无疑更能够放大退税政策的刺激效应,鼓励民众消费。(二)个人所得税内在的调控属性与退税政策相契合1.市场调控是个人所得税的内生属性

从功能定位视角来看,个人所得税制度变迁经历了三个阶段:第一个阶段是筹集收入的个人所得税。第二个阶段是筹集收入、调节分配和稳定经济并重的个人所得税。第三个阶段是提高税制竞争力的个人所得税。伴随着2019年1月1日我国新修订的《个人所得税法》正式施行,我国个人所得税制逐步迈入第三阶段。从世界范围来看,个人所得税的税制竞争力除了体现在传统的筹集财政收入层面,更重要的是体现在其调控功能上。调控不仅局限于基于分配正义对个人收入的调控,更有市场调控的含义。充分激发个人所得税市场调控的内涵方能使我国税制的全球竞争力充分彰显。正如疫情期间,我国政府所给予的企业所得税优惠政策一样,个人所得税作为“直接税”,是能够直接作用于居民自身,影响其消费能力、消费意愿的重要杠杆。2.施行个人所得税退税政策更能激发消费潜力长期以来,个人所得税主要通过减税的方式增加居民的可支配收入,进而增强居民的消费能力,以实现其调控目标。但如下表所示,消费能力的增强并不等于消费意愿与实际消费的增加(如表格1所示)。从行为经济学的角度来讲,减税的促进效应远非退税可比。

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具体来说,伴随着疫情逐渐消散,消费者被压抑的消费欲望和情绪将通过补偿性消费来释放,进而带动餐饮、娱乐等部分行业消费需求反弹。但是,受疫情影响,很多市民收入减少,特别是低收入、困难群体,虽然有消费欲望,但经济能力限制了他们的消费行为。因此,向纳税人按一定比例退还其所缴纳的个人所得税,让他们从心理上有获得额外收入的感觉,可以在最大程度上释放消费者的消费能力,满足其现实消费需求。此外,在大量企业因疫情陷入生存危机的时候,各级政府均以不同形式给予商家一定的税费优惠、水电费减免、补贴政策等,但这些只能发挥短期扶持效应,长久之计还是要尽快恢复市场活力,让商家通过正常经营维系发展。个人所得税退税政策的推出,能对商家营收有提振效应,能够通过刺激消费推动复工复产,弥补商家的经济损失,改善现金流和经营困境,让经济社会更快地恢复正常秩序,最终实现个人所得税的市场调节功能。

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个人所得税退税的境内外经验总结1.域外经验介绍:以韩国为例为应对亚洲金融危机,韩国自1999年起实施个人信用卡消费可抵所得税方案,纳税人的信用卡总消费如果超过该年度所得的10%,可将当年度信用卡消费总额的10%从其所得税中扣除。随后这一政策的适用范围还从信用卡交易扩展到了所有现金交易,即消费者使用现金交易后通过核验身份信息,亦可享受个人所得税的扣除优惠。这一制度出台后较好地刺激了居民消费,有力拉动了韩国的经济发展,并一直沿用至今。韩国这一政策的特色有两点:一是直接将消费金额与退税金额挂钩,在不超过退税上限的情况下,消费金额越高,所退税款越多;二是将税收优惠政策以法律的形式固定,实现“税收法定”。2.境内经验介绍:以上海为例在我国历史上亦曾出过以退还个人所得税的方式促进消费的实例。自1998年6月1日起,上海市政府当时为鼓励房地产市场发展,推动住房商品化改革,实施个人购买或者差价换购商品住宅所支付的购房款(含担保贷款本息),经主管税务机关核实后,五年内可从个人所得税计征税基中扣除的政策。这一政策一直持续到2003年底,伴随着这一政策的推行,上海市住房商品化的改革领先全国,起到了有目共睹的成效。

(四)其他促进消费的政策1.发放消费券
2008年,受国际金融危机的影响,我国的实体经济出现较大幅度下滑。在这种情况下,从中央到地方政府陆续出台了许多扩大内需促进消费的政策及措施。杭州市政府就是其中之一。在2008年下半年出台一系列促进消费的政策后,2009年1月中旬启动了消费券发放和使用措施,杭州市分两阶段、三批次发放了总额共计达到9.1亿元的消费券。当年,杭州城市经济迅速反弹,且远超全国速度。有研究表明,消费券对消费的额外拉动作用在10%-40%之间,即相比于没有发放消费券的情形,发放100元消费券后,能够多带来10-40元的消费。为应对本次疫情对经济的冲击,3月13日,国家发改委等23个部门联合印发《关于促进消费扩容提质加快形成强大国内市场的实施意见》,聚焦改善消费环境、破除体制机制障碍、提升消费领域治理水平,提出19条政策举措。多地政府也发放消费券,希望通过发行“消费券”,带动生产增加,生产增加带动收入增加,收入增加又带动消费增加,重新形成消费回补的良性循环。2.现金补贴为降低此次疫情影响,澳门、香港先后为居民下发现金。不过,这对于14亿人口的内地来说,明显不具备可复制性。

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(图片来源于新浪财经)

二、个人所得税临时性退税政策的具体制度设计

个人所得税的调节功能不仅仅着力于社会分配公平层面,更可以着力于消费市场的。这在我国改革开放四十年的历史进程以及海外其他国家的税法实践中均有过成功的范例。为促进疫情过后的消费市场健康发展,我国亦可以尝试个人所得税的临时性退税政策。而相比退现金,以消费券折抵税金返还纳税人,更能起到直接带动消费的目的。

(一)在宏观制度层面应恪守法定原则从法理来讲,我国《立法法》第8条已经明确规定了“税收法定”原则,《税收征管法》第3条亦明确了“退税”必须法定。因此,若要试行个人所得税临时性退税政策以促进税收,则必须在立法层面获得授权。此前,全国人大常委会已经明确表示,“将根据疫情防控的实际需要,抓紧修改完善相关法律以及出台相关决定。”此外,为了抗击疫情、帮助企业渡过难关,已经有一系列税收优惠政策推出或正在酝酿。在此基础上,出于税收效率原则考量,建议全国人大常委会可以以决议的方式授权国务院或国务院财税主管部门在疫情期间出台临时性税收政策或对相关税法规定进行临时性调整。这种“一揽子”的授权模式,将为本政策的推行提供法理依据。

从财政法定的角度来讲,纳税人的税款缴纳后,各级税务机关即将其解缴入库,纳入一般公共预算统一管理。在目前“收支两条线”的财政管理体制下,如何在预算体系内为其找到合适的支出项目也是应当研究的。根据我国《预算法》规定,有如下几条途径可供参考:第一,临时支出安排。对于每个自然年度内,各级人大开会之前,各级人民政府可对因突发事件而发生的事权调整进行支出,并在预算草案的报告中作出说明。目前我国十三届人大第三次会议已推迟召开,如在此之前推行此项政策,则完全可以通过临时支出安排的方式进行。第二,预备费制度。根据《预算法》第64条之规定,各级政府在当年预算中可预留预备费以供调整事权时使用。各级政府预算按本级政府预算支出额的2~5%设置预备费,具体比例由各级人民代表大会自行确定;民族自治地区预备费的比例为5%。就此比例来讲,基本可以涵盖个人所得税退税的财政需求。第三,预算周转金。预算周转金的作用是在一个预算年度内跨月份、跨季度平衡之用,对于较小规模的财政事权动态调整而言,为防止因调整造成短时间内的收支不平衡,可以用其“调剂年度内季节性收支差”。对于因疫情造成的临时性支出超过预备费的部分,是可以从预算周转金中作出制度安排。(二)退税应充分考虑央地协同从财政负担的角度来说,对个人所得税进行退税会在一定时间内给各级财政带来一定的压力,为此必须在法律框架内探寻合理的央地协同机制。首先应当明确,由退税而引发的支出责任应当在中央和地方之间进行分担。从事权与支出责任划分的角度来看,“体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务”应当被明确为中央与地方共同事权。疫情后期,促销费、促生产应是中央战略意图,纳税信息的共享等问题均牵涉到中央与地方多个部门的共同协作,所以可以将这一项工作定位为中央与地方共同事权。根据“事权与支出责任相匹配”的原则,这部分的财政支出也应当由中央和地方政府共同承担。从另一个角度来讲,个人所得税系中央与地方共享税,其税收收入由中央和地方按60%∶40%的比例分享,所以在返还时自然也可由中央和地方政府按此比例返还。当然,对于部分经济较为困难或疫情严重的区域,中央可以承担更多比例的返还责任。从稳妥的角度考量,可以先在北京、上海以及受疫情影响较为严重的湖北等地开展试点。

(三)所退税款宜以电子消费券形式发放具体到返还形式上,世界各国目前有两种做法:一是直接现金返还,如我国香港地区在疫情期间为用以鼓励带动本地消费、缓解短期经济压力向所有18岁以上的香港居民派发10000港元的现金;二是以消费券的方式返还。笔者认为后者更符合我国的实际情况。首先,从民众心理而言,自古以来我国居民有着很强的储蓄习惯,我国近年储蓄率始终徘徊在40%上下,为全球最高。尤其对于经济能力较强但消费意愿较弱的中老年人来讲更是如此。消费券“用则获益,存则作废”的特点将在最大程度上促使人们消费。消费券的另一功能在于定向引导,疫情过后的消费不应是挥霍式消费,应当对民众的消费方向进行有序引导。退税时所返还的消费券,可以载明该券的使用范围,以引导民众健康消费,同时也带动国家重点发展和扶持的产业迅速恢复并进入良性发展。此外,从效率的角度来讲,依现行规程,以现金的方式退税应当经过“资格确认、退税申报、退税审核、退税批复、办理退库”等一系列程序,较为繁冗。但对于消费券发放来说,可引入微信、支付宝等第三方平台,以电子消费券的方式发放到消费者的手中。既提升了效率,也节约了行政成本。

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(图片来源于消费者报道)

(四)消费券的使用领域应当有所限制电子消费券的一大优势在于可以通过限制消费券使用领域来引导消费者。关于消费券的使用领域,可考虑以下原则:
1.不可导向奢侈品消费与房地产市场如上文所述,上世纪90年代,为推动住房商品化改革,上海、广州等地曾推行“购房退税”的政策,取得良好的效果。时至今日,我国房地产市场已发生根本性的变化,秉持“房住不炒”的原则,此次促进消费的资金流向决不能流入房地产市场。同时,对于奢侈品消费也应持谨慎态度。一方面,奢侈品消费的主要群体是高净值人群,退税对其消费的影响程度较小,难以发挥政策本意;另一方面,奢侈消费并非为全社会所提倡,目前我国已开征消费税以调控奢侈品消费。如果将个人所得税的退税效应作用于奢侈品,则将会大大抵消消费税的调控效果,造成制度内耗、流失制度正义。此外,奢侈品在整个国民经济中所占份额微乎其微,且多非国产,与我们以消费促生产的制度设计导向并不契合。2.无需导向米面粮油等基本生活必需品对于米面粮油,包括肉蛋奶等生活必需品来说,疫情之下居民收入受到影响,再叠加物价上涨因素,部分群众基本生活面临的确面临一定困难。但为了丰富居民“菜篮子”,兜住捆紧“米袋子”,确保人民群众基本生活物资不断供,中央已通过各种举措做好居民生活必需品保供调度,既解决结构性、现实性矛盾,也充分化解苗头性、趋势性问题。因此,笔者认为在这一方面无需再进行政策激励,以防政策过分叠加,影响社会公众对长期经济向好的基本预期,反而起不到应有的政策效果。3.应以网络消费、文旅消费、电子信息行业为重点投向近日,经国务院同意,国家发展改革委、中宣部、财政部、商务部等二十三个部门联合印发《关于促进消费扩容提质加快形成强大国内市场的实施意见》(以下简称《意见》),《意见》的出台其实为未来消费市场的发展划定了发展路径。结合该《意见》精神,消费券的使用范围应当包括如下行业:(1)网络消费,受疫情影响网络消费“异军突起”,从供给端来看,疫情也进一步促进了供给端零售新模式、新业态的出现,促使线上供给端能够更好地满足消费升级的需要。进一步形成供给与需求双升级的格局,两端相互促进,从而为线上消费未来增长形成良性循环。当然,网络消费不仅包括传统的网络购物,还应当包括在线医疗、在线教育、在线娱乐,线上线下融合的生活性服务业等新型网络业态。因此,进一步通过消费券的形式引导居民的消费习惯养成很有必要。(2)文旅消费,正如《意见》中所说,下一阶段应“着力推进文旅休闲消费提质升级,丰富特色文化旅游产品,改善入境旅游与购物环境,创新文化旅游宣传推广模式”,文旅消费作为产业链枢纽,其发展将对上下游产业发挥传导效应,使退税政策的效果最大化。目前江西省政府就出台举措针对居民派发价值千万元的“旅游消费券”,以提振受疫情影响最严重的旅游行业的信心。(3)绿色、智能消费,为推动我国产业结构升级,充分发挥税收的产业调控功能,消费券的使用范围还应当包括绿色智能消费产品,如智能汽车,超高清视频、虚拟现实、可穿戴设备等新型信息产品以及基于5G技术的信息服务消费,绿色节能产品等,以促进疫情过后我国制造业的产业迭代。

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(图片来源于人民日报)

(五)退税过程中可引入第三方线上平台在退税方式的选取上,建议采取以线上派发消费券为主,线下手段为辅的方式进行。首先,以线上派发并引入第三方线上平台,是一个双向便利的选择。一方面对于政府而言,既节约了大量派发成本,也有利于线上信息对接,可以将消费券精准地派发到纳税人手中;同时对于消费者来说,使用起来也较为便利。其实在疫情期间,多地均推出了消费券制度,虽然这些消费券的派发与退税并无关联,但他们也都采用了在第三方平台的方式进行(如表格2所示)。尤其是对于个人所得税返还的消费券而言,由于我国对退休工资不征收个人所得税,故该消费券的派发对象一般不涉及高龄群体,线上派发的民众接受度更高。当然考虑到退休返聘收入课征个人所得税的情形,笔者在此也建议适当保留线下申领消费券的渠道,可由纳税人通过其个人所得税代扣代缴义务人自行选择领券方式。选择线下领券的,亦可通过代扣代缴义务人进行发放。

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(六)具体返还标准设置应考虑财政负担能力在具体返还标准设计上宜明确以下几点:第一,从税收公平的原则出发,这一政策的适用范围应当具有普适性,即不论收入多寡,只要是个人所得税的纳税人均可按照一定的比例享受税收返还。若单纯考虑消费弹性或既有补贴因素而取消对高净值人群和低收入人群的返还,则有违个人所得税致力税收公平的初衷。第二,从退税的边际效应来看,最易因退税而产生消费需求的人群是中等收入阶层。对于高净值人群来讲,退税较难改变其消费偏好。故中等收入人群应是此次退税政策的关注重点。建议可在常规退税制度外,对其进行“加成退税”。第三,在具体退税比例的设计上,可按2019年度个人所得税纳税总额的5%这一比例进行退税。这是因为,2019年度我国个人所得税的税收收入规模为10388亿元,若按5%的比例进行退税,则退税规模约为520亿元,这与我国中央财政预备费500亿元的规模基本持平,若考虑到央地支出责任划分因素,则地方政府需承担的退税规模为收入总数的2%,这也恰好与地方政府预备费提取的下限相吻合,不会超出地方政府的财政承担能力。当然,正如上文所说,对于中等收入阶层以及低收入阶层,即根据个人所得税税率表,年收入30万元以下的,可以按5.5.%–7.5%的比例加成退税,以更好地释放这一群体的消费潜能。

(七)以退税政策为契机推动区块链技术的大规模商用以电子消费券的形式对个人所得税进行退税涉及到具体的信息技术运用问题,建议吸纳第三方网络平台的参与。首先,第三方平台的参与应以信息共享为前提,通过税务机关与平台的数据共享,明确每位纳税人的退税数额,进而开展线上线下的退税工作。同时应及时收集、汇总电子消费券的使用情况,以对该政策作出绩效评估、精准分析,及时对政策进行动态调整,以确保政策效能发挥的最大化。其次,要以信息安全为保障。由于大数据环境下纳税人涉税信息的高价值性,再加之存储载体易受攻击、智能终端防护困难、密钥技术不完善等方面的技术困境,导致目前税务机关在信息管理、安全防护方面的能力和水平与其所掌握的海量纳税人涉税信息严重不匹配,一旦遭遇病毒入侵、黑客攻击等破坏,纳税人的涉税信息安全将面临严重威胁。尤其在与第三方平台合作的过程中,信息安全风险显著提升。借退税政策为契机,进一步提升涉税信息保密水平,既保证硬件环境能够高效安全运行,又要在软件方面实现网站安全访问,采取多重信息验证,完善数据加密算法、安全密钥等保障措施,并同时完善相关法律规范,方能让退税政策在安全的信息环境中落地。再次,传统的税务流程,包括信息的整理、清理和核实到申报单的编制、验证和提交等等,在很大程度上是纸张密集型和劳动密集型的过程,这不仅产生很高的人力物力成本,也让税务团队和政府没有太多时间投入真正的增值活动。区块链技术能够从多个层面向大量受众提供可靠的实时信息,不仅改变了纳税人和税务机关之间的关系,还改变了纳税申报、纳税和信息存储的方式,让传统的税务流程向一种完全不同的形式转变。当前,许多国家已经注意到税收数字化的潜力,并出现了新的解决方案,如欧洲的安全税或南美洲的实时电子发票。当前区块链最大的难题,不是技术上的,而是要找到商用场景,让企业和民众主动大规模的采用这种结算工具。而电子消费券退税或许是一个很好的契机,可以生成小额电子货币大规模商用的丰富场景,为未来央行数字货币的发行积累宝贵实践经验。

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