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陈邦达:聚焦5月1日起施行的《上海市司法鉴定管理条例》

2020-04-27 09:16:32 字体:

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陈邦达  华东政法大学刑事法学院副教授,硕士生导师,上海青年法学法律人才库成员。

上海市十五届人大常委会第十六次会议表决通过的《上海市司法鉴定管理条例》(简称《条例》)将于今年5月1日起施行。这是一部健全落实司法鉴定统一管理体制改革,加强司法鉴定管理,规范司法鉴定活动,提升司法鉴定质量的地方性法规。这部《条例》与其他省市既有立法存在哪些普遍的特征?它在治理司法鉴定乱象和提升司法鉴定公信力方面做出哪些制度创新和努力?这些问题值得关注。

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一、司法鉴定管理地方性立法的普遍特征

目前全国已有20多个省市相继制定了地方司法鉴定管理条例。这些条例普遍是在《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》(简称《决定》)和部门规章的基础上,结合地方司法行政管理的特点,对健全管理体制、完善工作机制、加强政府保障、严格执业责任、强化监督管理等方面进行了探索创新,有力推动了当地司法鉴定工作改革发展,为司法鉴定管理立法的完善提供了有益经验,不断提升了司法鉴定质量和公信力,保障了诉讼活动顺利进行,促进司法公正。

各省市普遍对司法鉴定机构、鉴定人实行分类管理,加强对“四大类”鉴定的登记管理,健全对“四大类”外鉴定的监管。根据《决定》及《最高人民法院、最高人民检察院、司法部关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》(司发通〔2015〕117号)对法医类、物证类、声像资料、环境损害以及国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定的司法鉴定业务的鉴定机构、鉴定人进行登记管理。而对上述“四大类”外从事其他司法鉴定业务的鉴定机构、鉴定人没有纳入到司法行政部门的登记管理,有的省市实行备案管理制度,例如黑龙江省;有的省市采取按照目前法律、法规有资格资质许可以及执业规范等规定的,从其规定,例如上海市;有的省市实行统一登记管理,例如陕西省;有些则没有明确规定,例如安徽、云南、福建等省。

各省市对鉴定准入机制与退出机制设立较为明确和严格的标准。许多省市对申请从事司法鉴定业务的机构、人员在参照《决定》的基础上,设立更为严格的条件。例如,上海市的《条例》增加规定申请从事司法鉴定业务的机构必须符合规定的资金、执业场所等准入条件。退出机制方面,《决定》只规定对鉴定人、鉴定机构有违反决定规定行为的,省级人民政府司法行政部门给予处罚,情节严重的,撤销登记。各省市在此基础上,结合司法部《司法鉴定机构登记管理办法》《司法鉴定人登记管理办法》对鉴定机构和鉴定人的退出机制进行完善,从而动态保证鉴定队伍的整体水平。

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二、司法鉴定领域存在的乱象及其原因

在《条例》立法调研过程中,上海市委书记李强对做好上海司法鉴定管理工作提出要求:要坚持问题导向,找准司法鉴定领域的难点、痛点和盲点,制定全流程、全要素管理制度,并在实施过程中不断调整完善;要着力培养一批高资质高水平的司法鉴定机构,把上海司法鉴定打造成为上海法律服务的重要品牌。当前司法鉴定行业总体规范有序,但也存在准入门槛低、执业能力参差不齐、执业活动不规范和鉴定“黄牛”等突出问题。客观地说,上海司法鉴定领域存在的乱象在其他省市、乃至全国也有不同程度的存在。背后隐藏的问题根源主要在于目前市场上鉴定机构和鉴定人的鱼龙混杂,司法鉴定管理环节存在一定的盲点、难点和薄弱点。虽然全国人大常委会《决定》为司法鉴定管理提供法律依据,但在实施方面,地方需要在国家立法的基础上结合当地实践经验进行细化规定,以适应地方司法鉴定行业发展水平、管理实践、执法难点等的个性需求。另外,司法鉴定机构、鉴定人的准入门槛过低,造成鉴定机构的质量参差不齐。不当的市场利益导向成为一些司法鉴定机构运作的内驱动力,存在“劣币驱逐良币”现象。《决定》规定的退出机制未能充分实质奏效,并且《决定》只赋予司法行政部门对“四大类”司法鉴定实行登记管理的权限,影响司法鉴定管理“全覆盖”的效力。

三、《条例》的制度创新和重要亮点

从《条例》的内容看,主要有以下几个制度创新和亮点:

第一,创设公共法律服务平台。由于全国人大常委会《决定》只明确对法医类、物证类、声像资料、环境损害等“四大类”司法鉴定机构和司法鉴定人实行登记管理,因此地方管理条例无法突破上位法的这一规定。对“四大类”之外其他司法鉴定业务的鉴定机构、鉴定人应该如何管理一直是个老大难的问题。《条例》遵循上位法的规定,对“四大类”司法鉴定,由司法行政部门进行登记管理的同时,在《条例》第8条创设了“公共法律服务平台”作为对司法会计、建筑工程、知识产权鉴定等“四大类”之外其他鉴定机构、其他鉴定人信息进行日常监管的平台,发布其他鉴定机构、其他鉴定人信息,提供查询服务、接受业务咨询和网上办事的预约服务等。这是《条例》的一项重要制度创新。

第二,打造公平公正委托鉴定的途径。对于“四大类”以及司法行政部门商“两高”确定的司法鉴定业务需要进行鉴定的,办案机关应当在全国统一的司法鉴定机构名册中抽选司法鉴定机构进行鉴定。审判机关委托本市司法鉴定机构的,应当及时将有关信息向本市统一的司法鉴定管理平台归集,并纳入全流程管理;其他办案机关委托本市司法鉴定机构的,应当通过本市统一的司法鉴定管理平台进行委托。而对于“四大类”以外的其他鉴定事项,办案机关可以优先选择在公共法律服务平台公告的其他鉴定机构进行鉴定。通过上述规定,促进委托鉴定的公平性。

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第三,打造“智慧司鉴”系统促透明。上海市司法局按照“全程留痕、人案关联、监管前置、态势感知”的思路打造“智慧司鉴”系统,针对法医临床、法医病理、文书鉴定等不同鉴定类别需求设置司法鉴定办案系统,实现鉴定案件全流程在线办理及鉴定业务的规范化。借助音视频记录、文字识别、语音识别、技术标准及案例库嵌入系统等方式辅助鉴定人办理案件,实现鉴定办案的智能化。不断探索与“道交一体化”、206系统、行政许可系统、12348平台及公检法办案单位对接,打通数据壁垒,实现鉴定服务便捷化。通过鉴定案件网上全程留痕,建设完成十多类模型,实现鉴定业务可视化监管与管理决策的精准化。从理论上说,这套系统通过技术手段促进司法鉴定执业活动和执业环境的规范化,使鉴定程序走向透明,有利于提升司法鉴定的质量和公信力。其实施效果将有待实践检验。

第四,发挥行政管理与行业管理两结合优势。由于司法鉴定行业的专业性极强,行政管理往往受制于鉴定专业知识的壁垒,管理手段有限,因此采取行政管理和行业管理“两结合”管理模式具有合理性。行业协会在专业管理上具有经验和优势,并且容易得到业内认可,在现有行政管理手段不足的情况下,可将司法鉴定协会的行业管理作为重要补充。《条例》第43条对司法鉴定行业协会的定位和职能进行规定,主要侧重强调其行业自律管理的职能。司法鉴定协会在行业自律管理,保障鉴定人执业合法权益,开展鉴定人继续教育,配合司法行政部门处理对司法鉴定执业活动的投诉等方面能发挥积极作用。值得注意的是,目前行业管理存在一些制约性因素,如行业协会的人、财、物主要来源于行业会费,缺乏财政支持,经费相对不足,影响相关工作顺利开展。行业协会的主要职能是行业自律管理,只限于会员管理。但由于上位法并没有将加入行业协会作为司法鉴定主体执业的前置条件,因此行业协会要展开自律管理存在瓶颈。解决上述问题须多管齐下,协调行政监管与行业管理的职能划分,鼓励司法鉴定机构、鉴定人加入市司法鉴定协会并接受其自律管理。

第五,建立专家委员会咨询制度解难题。长期以来,司法实践中存在“重复鉴定”的顽疾,同一鉴定对象基于同样的目的重复鉴定多次。虽然重新鉴定有其合理性,它对认定事实真相、复查监督初次鉴定、强化司法鉴定人的责任心、帮助当事人释疑等方面具有积极作用。但是,重复鉴定也造成了浪费鉴定资源、增加诉讼成本、拖延诉讼时间等后果。因此,设定防止重复鉴定的机制确有必要。《条例》第34条规定,本市建立司法鉴定专家委员会咨询制度。司法鉴定专家委员会由相关专业领域内具有高级专业技术职称并熟悉相关司法鉴定业务,同时具备良好的科学道德和职业操守、健康状况良好的人员组成。专家委员会可以发挥对特别疑难、复杂、特殊的技术问题以及有较大争议的鉴定案件,办案机关可以委托司法鉴定专家委员会提供专家咨询意见。专家委员会咨询制度可发挥集思广益的优势,对重大、疑难、复杂案件的鉴定争议事项以“专家咨询”的方式辅助查明,也能从管理体制上解决避免重复鉴定的问题。

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第六,建立管理与使用衔接机制促监督。《条例》第46条规定,市司法行政部门应当及时将司法鉴定机构、司法鉴定人名册和其他鉴定机构、其他鉴定人信息提供给办案机关,审判机关应当将鉴定人出庭作证和鉴定意见采信等情况向同级司法行政部门通报。司法行政部门应当将审判机关通报情况作为司法鉴定机构、司法鉴定人定期考核、诚信评价的重要依据。这一规定也是根据《最高人民法院、司法部关于建立司法鉴定管理与使用衔接机制的意见》,并结合上海工作实际进行的制度创新。旨在实现司法机关与司法行政部门的信息对接、信息共享,并将鉴定人出庭作证作为纳入到管理考核的重要指标,促进鉴定人出庭作证制度的完善。

第七,确立禁止性规范治理“黄牛”鉴定。《条例》第37条规定,司法鉴定机构、司法鉴定人不得以支付回扣或者介绍费、进行虚假宣传、诋毁其他同业机构和人员等不正当手段招揽司法鉴定业务。还设定了严厉的处罚手段,在法律责任部分第48条中规定,鉴定机构有支付回扣、介绍费,进行虚假宣传等不正当行为的,由司法行政部门责令改正,没收违法所得,并处以警告。第50条规定,司法鉴定人故意作虚假鉴定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

司法鉴定是实现以科学捍卫公正的重要技术手段,更是促进司法公正和社会公平正义的重要司法制度,期待《上海市司法鉴定管理条例》的执行,促进司法鉴定的质量和公信力的全面提升!

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