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陆婵:浅议司法改革背景下案管内部监管机制完善

2020-08-24 08:58:02 字体:

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陆婵  上海市青浦区第六检察部检察官。

内容摘要

司法改革,不仅改变了传统的办案模式,对于检察权的运行方式都产生了深刻变革。司法责任制改革要求进一步完善责任追究制度,"捕诉一体"新办案模式要求进一步加强内部监督制约,内设机构改革要求进一步理顺上下级间的领导指导关系。案件管理部门作为检察业务管理枢纽部门,其自身的职能定位决定了其在新时代背景下承担了更多检察权内部监管的职能。然而,目前的案管工作中还存在着职能定位不清、监督与服务关系难以平衡以及业务人才流失等问题。针对上述问题,应当进一步完善案管内部监管机制,一是强化以数据分析研判为引领,案件流程管理、办案流程监控和案件质量评查为主责主业的监管模式。二是进一步健全与业务部门的合作共赢机制。三是进一步完善多途径人才培育机制。

关键词:司法改革  案件管理  检察权运行内部监管

在深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制的进程中,如何正确处理有序放权和有效监管的关系以及加强司法权力运行监督管理是事关改革成败的关键问题。案件管理部门作为检察机关业务管理枢纽,承担着检察权运行内部监督管理的大部分职能。面对新时代、新形势、新要求,更加需要聚焦主责主业,强化对检察权运行的内部监督制约,构建权责明晰、制约有力、运行高效的检察权运行新机制。

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一、司法改革后检察权运行中出现的新情况

随着以司法责任制为核心的司法权运行机制初步形成,捕诉一体化新办案模式顺利运行,司法体制改革中具有"四梁八柱"性质的改革主体框架基本确立。本轮改革,不仅改变了传统的办案模式,对于检察权的运行方式都产生了深刻变革,具体体现在以下三个方面:

(一)司法责任制带来的对检察官司法责任追究问题

司法责任制改革突出了检察官的办案主体地位,赋予检察官更多的独立自主权,根据《上海市各级人民检察院检察官权力清单(2018年版)(征求意见稿)》,检察官的权力清单范围涵盖办理审查批捕、审查起诉、职务犯罪、刑事诉讼监督、刑事执行监督、民事行政检察、公益诉讼、控告申诉、案件管理业务、检察业务研究等十余项案件,可以对普通刑事案件直接做出批准逮捕、提起公诉等决定,三级院的主要业务部门可以由检察官独立行使的权力均有100余项。司法责任制改革解决了以往办案层层审批,办案者不决定,决定者不办案的问题,办案效率得到了有效提升。然面,在看到办案决定权下放至检察官带来的积极层面的改变外,也不应当忽视其背后潜在的风险。约翰.阿克顿指出,权力必然导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。如何对检察官办案权限的行使开展有效监管,处理好有序放权和有效监管的关系是本轮司法改革带来的新问题。

(二)"捕诉一体"新办案模式带来的内部监督制约问题

2018年检察机关推行"捕诉一体"办案模式改革,刑事案件办案模式由"捕诉分离"向"捕诉一体"的转变,改变了以往案件先由侦查监督部门的检察官审查逮捕后由公诉部门的检察官审查起诉的办案模式,改由同一名检察官负责审查逮捕和审查起诉。在"捕诉一体"办案模式下,同一刑事案件的检察官有权决定该案在检察环节的所有处理意见,较以往"捕诉分离"的办案模式缺少了一道内部监督制约环节。在此情况下,如何通过开展有效内部监管,确保办案程序规范、办案结果公正是各级检察院不得不思考的现实问题。

(三)内设机构改革带来的上下级院间的领导指导问题

2019年初,上海市检察机关启动内设机构改革,由原先的以诉讼阶段为主的内设机构分类模式改为以案件类型为主的分类模式。从严格意义上来说,本次内设机构改革,也是对检察权运行模式的改革。内设机构改革打破了以往上下级之间内设机构一一对应的关系,就上海市而言,市检察院、分院与基层院三级院之间的内设机构数量、职能均存在一定程度的差异,出现了基层院一个部门受多个上级院部门领导的现象。此外,内设机构改革后,审查逮捕、审查起诉等核心业务由多个业务部门开展。由此带了业务指导工作中主管责任部门不清、指导权威性不强的新问题。

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二、司法改革背景下案管部门开展内部监督管理的重要性分析

近年来,检察机关业务管理形成了在检察长和检委会领导下,以办案部门和办案人员自我管理为基础,以案件集中管理为枢纽,以纪检监察、政工人事等部门综合管理为支撑的案件管理立体格局。案件管理部门通过对案件集中管理,对检察权的运行承担着重要的内部监管职能。

(一)案件管理部门的职能定位

2012年2月29日通过的《最高人民检察院案件管理暂行办法》第二条明确了最高人民检察院案件管理办公室是专门负责案件管理的综合性业务部门,主要承担案件管理、监督、服务、参谋职能。近年来,随着司法改革的不断深入,案件管理工作的定位也随着新形势不断变化,现在的案件管理办公室已经发展成为集业务管理权运行的枢纽组、业务数据的枢纽和业务流程的枢纽三位一体的业务管理枢纽部门。而在职能方面,虽然"管理、监督、服务、参谋"的四项职能名称没有变,但随着改革的需要被赋予了更多的内涵,目前的核心职能主要包括程序、实体、数据三个方面的"监管"和服务领导决策、服务司法、服务诉讼当事人、服务人民群众四个方面的"服务",可以说案管的职能随着司法改革的进程不断延伸。

(二)案件管理部门对检察权运行开展内部监管的必要性

案件管理部门、办案部门、诉讼监督部门、纪检监察部门等均具有一定的内部监督职能,通过合作配合和互相监督制约,发现案件办理中的问题,并及时督促纠正,充分发挥内部监督效力。案件管理部门基于其职能定位,其对检察业务的监管就是一种检察权运行的内部监管,而在司法改革的背景下,案管部门的监管责任日益加重。原因在于以下三个方面:一是司法责任制改革后,原有的行政管理模式被弱化,而案件管理部门通过开展案件质量评查、流程监控等工作,可有效实现对检察官办案质量的监管,也是发现问题和启动追责程序的主要途径。二是"捕诉一体"办案模式下,案管部门可以实现对检察官办案事前、事中、事后的监管,其重要性不言而喻。三是内设机构改革后,就刑事案件而言,存在着多个办案职能部门,如何整合这些部门的业务共性,开展好内部权力运行监管,案件管理部门责无旁贷。

(三)案件管理部门开展内部监督管理的主要内容

2019年3月15日,中共中央政法委员会、最高人民法院、最高人民检察院印发的《关于加强司法权力运行监督管理的意见》(中政委[2019]25号)中第二、第三、第四部分内容与案件管理职能紧密相关,主要包括通过完善分案、流程监控、案件质量评查、职能化案件监督、阳光司法等工作机制,提高监管的有效性。《最高人民检察院案件管理暂行办法》第三条规定,"本办法所称案件管理,是指对最高人民检察院办理的案件实行统一受理、流程监控、质量管理、统计分析、综合业务考评等管理活动。"可见,案件管理部门开展内部监督管理的内容与其主责主业是高度重合的,在此意义上,案件管理部门履行主责主业的过程,就是开展内部监督管理的过程。

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三、司法改革背景下案管工作的新困惑

随着司法改革的不断深入推进,案件管理部门作为检察业务监管部门,其在加强司法权运行监督管理工作中的地位和作用日益凸显。然而,实际情况来看,面对新情况,还存在着如下新困惑:

(一)职能定位不清,核心监管职能的开展受到一定影响

内设机构改革后,上海市基层院的案件管理职能由第六检察部行使,同时第六检察部还承担了控告申诉、法律政策研究等方面的工作。具体运行方式方面各基层院做法各不相同,有的院三种职能独立开展,有的院则进行了归并整合。这在一定程度上导致了案件管理职能发生偏移,特别是在数据分析研判和案件质量评查工作方面,由于与法律政策研究的理论调研和检委会工作存在或多或少的联系,实践中存在人员兼职或工作联合开展的情况,但要做到兼顾工作融合的有效性和职能定位的清晰性则具有较高的难度。此外,目前案件管理部门承担着案件受理、移送审查、律师接待、法律文书公开、人民监督员等多项事务性工作,这些工作繁杂而琐碎,往往耗时耗力,容易导致实践中出现顾此失彼的情况。

(二)监督与服务关系不明,双赢多赢共赢实现路径不清

建立科学合理的检察官办案质量评价体系是司法责任制改革的应有之义,案件管理部门的案件质量评查、流程监控等主责主业都对检察官的办案质效产生评价效果。工作中,由于案管工作人员与承办检察官对待统一业务应用系统内办案以及案卡填录的认识不同、对相关法律规定和证据认定的看法不同、系统不完善导致监管不准确等问题,往往容易产生一些分歧。如何处理好监督与服务的关系是案管人的普遍困惑,对于如何在监管工作中实现双赢多赢共赢目前缺乏清晰的思路和成熟的经验。

(三)业务能力不足,信息化水平有待提高

"捕诉一体"和内设机构改革都打破了以往传统的内部监管模式,案件管理部门作为横向牵头部门承担起了更多业务监管职责,这就需要有专业的人才对各项检察业务的开展情况进行监管。但近几年案管人员流动性大、专业人才流失严重等问题较普遍,特别是面对"四大检察"的新格局,案管人员对民事行政和公益诉讼方面开展监管能力不足的问题尤为突出。同时,在人工智能时代,依靠现代信息技术是案件管理部门开展监管的主要途径,因此案件管理信息化是必然趋势。案件管理信息化是指检察机关案件管理的独立机构(如案件管理办公室)以信息网络技术为基础,以网络平台为依托,借助科技手段来管理、分析大量案件信息和数据,从而实现对案件全过程、全方位的有效监督,最终达到规范执法行为、提高案件质量目的的一种现代检察管理模式。受制于检察人员招录要求、培育方式等多方面因素的影响,既懂检察业务又懂现在信息技术的人才少之甚少,案管信息化的推进过程在缺少智力支撑的前提下无法适用形势的要求。

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四、完善案管监管职能的路径思考

监管是案管部门的立足之本,案件管理的核心价值在于强化内部监督制约。面对新形势、新任务,案件管理部门应当聚焦主责主业,切实承担起业务管理枢纽部门的职责。

(一)厘清思路,聚焦主查主业

案件管理部门四项职能中,加强对司法办案活动的管理是案件管理机制改革的最基本任务,加强内部监督制约是案件管理工作的核心价值。从这个意义上来说,案件管理部门开展内部监管也应当紧紧围绕司法办案活动,完善以数据分析研判为引领,以案件流程管理、办案流程监控和案件质量评查为主责主业,构建起贯穿事前、事中、事后的全程监管模式。大数据时代,检察机关的办案情况可以通过采集统一业务应用系统内形成的业务数据并进行分析研判得到全面反映,且相较于其他方式,业务数据分析研判可以涵盖几乎所有的检察业务种类和办案的全部流程,数据更具客观性、真实性、全面性,因此是案管部门开展业务监管的引领。案件流程管理、办案流程监控、案件质量评查是开展监管的有效抓手,应该聚焦重点流程、重点环节和重点案件开展集中监管。具体来说:一是重视业务数据的分析研判,发挥业务数据在监管中的引领作用。要切实通过分析研判找到检察业务的薄弱点和隐患点,并有针对性地分析问题和原因,并引导领导决策和办案部门不断改进工作。二是严格案件进出口管理,在新的内设机构和办案模式下,进一步完善分案轮案规则。三是加强流程监控审核把关,在依托智能预警系统平台的基础上,注重对预警信息核查确认,确保及时、准确发现办案流程中存在的不规范、不合法的问题。在日常督促整改的基础上注重对问题的梳理和分析研判,定期通报监控发现的常见问题和办案风险点,努力将风险防控在事前。四是深入开展案件质量评查,认真排查出办案中存在的问题,帮助业务部门查找工作薄弱环节。不断深化评查结果应用,通过优质案件正面引领和问题案件教训反思等多种方式助力案件管理质量提升。

(二)更新理念,健全与业务部门良性互动机制

张军检察长在政法干部领导学习习近平新时代中国特色社会主义思想专题研讨班作辅导报告时指出:"要建立监督与被监督的良性关系、积极关系。监督者与被监督者目标是一致的,有着共同的价值追求,只是法律上、工作中分工不同、职能不同,没有你赢我输、你高我低。"案件管理部门应当切实提高监管的精准度,做到寓案管于服务中,通过监管真正达到提高办案质量和规范性、防控办案风险的效果,以此得到办案部门的理解和尊重,形成工作共识。一是健全案件质量和流程监控讲评机制。健全每季度定期案件质量和流程监控讲评机制,主动向业务部门说明工作开展情况和监管的依据和标准,耐心听取业务部门的反馈意见,诚心接纳业务部门的合理意见建议。二是健全数据会商机制。进一步明确业务数据会商的频率、内容、形式以及案管部门与业务部门的合作配合机制,认真研究业务部门的会商需求,加强工作沟通和交流,努力确保会商工作成效。三是健全监督线索移送机制。案管部门对于工作中发现的非案管部门职能范围内的监督线索应当及时移送办案部门,并主动对接,积极助推监督成效落实,形成全院一盘棋的监督合力。

(三)提升能力,完善多途径人才培育机制

一是完善案管部门与业务部门人才交流机制。对于从事专业业务监管的案管人员,应当与相关业务部门保持互动,特别是基于案管人员民行和公益诉讼业务薄弱的现状,可以选派从事流程监控、案件质量评查的案管检察官至民行、公益诉讼部门参加培训,参与、旁听相关业务讨论、学习,必要时可以开展人才交流培养。二是进一步完善通用素能培训机制。在现有检察机关通用业务素能培训工作的基础上,加入信息化等方面的通用素能培训内容,并将此项工作常规化、制度化。在现有的人才队伍基础上,进一步通过各类业务培训、岗位练兵活动,努力补足案管人员信息技术知识方面的不足,不断提高运用科技手段辅助开展监管的能力和水平。三是完善区域合作交流机制。有效利用检察机关内部专业人才资源,结合长三角一体化等合作交流平台,开展案件管理人才共育机制,可通过开展专题项目合作、联合业务竞赛等方式,互相取长补短,助力区域人才培养。

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来源:《上海法学研究》集刊2019年第20卷(上海市青浦区检察院文集)。转引转载请注明出处。