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青浦区检察院课题组:长三角生态绿色一体化发展示范区检察协作工作研究

2020-09-02 09:14:04 字体:

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郑永生  上海市青浦区人民检察院党组书记、检察长;

沈琳梅  上海市青浦区人民检察院第六检察部主任;

韦贵莲  上海市青浦区人民检察院第六检察部行政主任;

张元琦  上海市青浦区人民检察院第六检察部检察官助理;

薛博文  上海市青浦区人民检察院第六检察部检察官助理。

内容摘要

"长三角生态绿色一体化发展示范区"上升成为国家战略,意味着更高起点的深化改革,更高层次的对外开放,社会各领域都将加强沟通交流与协作。在此背景下,服务保障好这一国家战略自然成为长三角区域内各级检察机关应当肩负的重要职责和历史使命,加强长三角地区间的检察协作也成为客观趋势和必然要求。文章主要围绕长三角地区间检察协作的制度基础、现实困境以及路径探析三方面内容展开讨论,认为马克思主义哲学、新制度经济学以及检察一体化理论为检察协作奠定了深厚的理论基础,但在具体操作中难免会遗遇协作普适性与区域差异性之间的天然矛盾、协作蓝图宏大与协助配套设施不全的窘境以及地方本位主义的路径依赖等困境。因此,可以通过明确检察协作原则,加强协作意识,把握协作尺度;设立相关检察协作委员会与检察协作办公室等常设机构,完善检察协作强制性机制,增强检察协作的权威性;确立检察协作追责与奖惩机制,实现权责统一、激发协作积极性;依托智慧检务夯实检察协作基础,推动检察协作朝着专业化、智能化、高效化发展。

关键词:长三角一体化  检察协作  路径依赖  强制性  分合有度

区域协作机制是服务和保障国家区域发展战略的关键。长三角一体化发展的核心在于沪、浙、苏三地要坚持优势互补、互利共赢、区域一体的原则,在不断优化开发区域发展,走出一条人口、经济、资源、环境协调的协同发展路子,其实质上包括长三角区城市场一体化、公共服务均等化、生态环境优良化和社会高度融合化。因此,长三角区域内的检察机关必须以区域法治协作保障区域一体化为总的认知,以区域协同发展目标和重点内容为导向,不断强化问题意识,反复研究在为促进长三角区域一体化发展提供司法保障过程中出现的新情形、新问题,在符合各方利益的前提下,促进长三角区域的社会稳定和共同繁荣。

但是,从长三角法治文化变迁以及前期长三角区城检察协作的历史角度来看,长三角区域存在一定的检察协作基础,也通过签订一系列的合作协议或者规范性文件落实了部分基础性的检察工作,但检察协作的程度总体上不尽如人意,主要表现在:区域内司法合作相关立法滞后、司法标准不统一、检察协作领域较为局限、检察机关之间信息不对称、思想认识落后制约司法协作的推进以及社会经济发展水平差异造成的难题等。但是,结合现阶段学界关于区域一体化或者区域协同发展的研究现状,发现多数学者主要集中在经济领域对区域一体化发展进行探讨,鲜少有从司法角度甚至是检察协作角度来谈区域一体化发展的。其中,有学者在探讨珠三角地区检务合作或者京津冀协同发展中提到了关于如何构建区域检察协作的设想,对本调研的开展有方向指引作用。但鉴于区域间"区情"不同,不可直接复制现有模式,仍是要立足于长三角地区的实际情形,借着大调研在难得的历史机遇下寻求检察协作的新突破、新发展。文章将从多角度探寻长三角区域开展检察协作的理论基础,结合检察协作现状分析检察协作的必要性、可行性与以及面临的困境,在此基础上就如何构建检察协作机制提出建议。

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一、长三角区域开展检察协作的理论基础

(一)中国特色社会主义思想是长三角区域检察协作机制的法哲学基础

中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。发展不平衡,主要是各区域各领域各方面发展不够平衡,存在"一条腿长、一条腿短"的失衡现象,制约了整体发展水平提升。发展不充分,主要指一些地区、一些领域、一些方面还存在发展不足的问题,发展的任务仍然很重。这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素,也对党和国家提出了许多新要求。因而,自十八大以来,我们形成并统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设"五位一体"的总体布局,并按照总体布局的整体性要求,坚持以经济建设为中心,促进经济、政治、文化、社会、生态文明建设等各方面相协调,推动生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相适应,推进中国特设社会主义事业全面发展、全面进步。2008年,国务院发布《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》,标志着"长三角一体化"区域发展战略首次作为经济概念被提出并跃至国家层面。最初,其作为区域一体化发展战略旨在追求长三角区域内经济发展的平衡化、协调化与阶梯化。然而,伴随着人民群众对高质量发展需要的日益增长,长三角区域不能仅追求和满足于经济一体化发展,更需要追求区域内法治、文化、生态文明等各个方面、各个环节协调发展。因而,追求区域内法治建设一体化成为长三角区域一体化战略的题中应有之义。这是总体布局的战略所指,也是实现平衡充分发展的现实所需。同时,长三角经济的一体化也需要统一法制的保障,统一的法制是统一的市场体系得以形成和有效运作的根本保障。因此,在区域一体化与经济一体化背景的孕育下,长三角法治一体化应运而生。法律意义上的长三角是一个逐步走向法治协同发展的区域。而司法合作作为法治一体化的子因素,实现区域内的检察协作自然自不待言。因此,从一定意义上说,在长三角地区构建检察协作机制是长三角经济一体化的产物,是经济基础领域通过政策引导产生的联动效应,带动上层建筑领域包括法治领域也相应会产生一体化效应。相对应的,法治一体化意义上的长三角是长三角经济一体化的保障。尤其,在服务保障经济社会发展大局中,检察协作机制的良好运行能够为长三角区域的经济一体化产生反作用力。

(二)新制度经济学是长三角区域检察协作机制的经济学基础

在经济学中,交易成本这个概念的重要性,几乎等同于公平正义在法学里的重要性。交易成本最先是由科斯提出的,简单而言,交易成本是指"为了达成交易所耗费的资源"。以检察办案为例,检察机关通过"支出"一定的时间资源、空间资源以及人力资源,是为了换取符合社会公平正义的司法结果,通俗理解为"检察机关为购买公平正义所耗费的资源"。而与成本相对的,自然是"效率"这个概念。正如波斯纳法官曾说:"对公平正义的追求,不能无视代价"。他的这句名言,很巧妙地为制度经济学分析和法学问题搭建桥梁,而这座桥梁,就是由交易成本这个概念来支撑的。因此,检察机关追求公平正义也不能无视成本。如果能够降低成本,就可以将节省下来的资源与精力用在其他的价值追求方面,为了实现目标价值最大化,探寻检察协作可以节约资源、降低成本。

通过制度的构建,降低"交易成本"从进而推动效率的提高是新制度经济学的基本逻辑论断。最朴素的解读就是"开源节流"。对检察机关来说,"开源"也就是意味着提高效率,这要求检察机关的工作在更大程度上契合社会公平正义观,并结合社会一般大众对案件办理结果的直接与间接反馈。因而,从法学角度评价效率概念往往会比较模糊。相反,成本的概念相对更为清晰,也更易"计算"。制度经济学的立论基础是制度决定效率的观点,检察协作机制作为一种创新性的制度,其目的之一就是希望通过制度的改革降低成本从而推动区域法治一体化良性发展。所以,检察协作机制的建构循着这样的思路展开:通过充分整合长三角区域内"检察机关集"的办案力量和资源,减少了案件办理环节中的重复审查,即"重复生产;案件审查的上下游环节密切配合,可减少乃至消除重复劳动产生的无用功。可以大大降低办案过程中实际成本、外部成本和机会成本,从而提高办案效率。

(三)检察一体化理论是长三角区域检察协作机制的制度基础

检察一体化理论是一个极富有活力与弹性的概念。从构成要素角度进行分析,检察一体化包含四个组成部分:一是检察机关对外独立行使职权,不受其他主体干扰;二是纵向上下级检察机关与职级之间的领导与被领导关系;三是不同地域间检察机关横向协作关系;四是检察官独立原则。辩证方法论表明,世界是普遍联系的整体,因而即使检察一体化强调检察机关与检察官对外独立行使职权以确保公平正义,也不意味着检察机关与检察官在行使职权时完全与外界隔离,各检察机关与检察官都不是独行其是的单元,而是彼此联系和依附并存在于更大系统的要素。因此,检察一体化在强调独立原则的同时,同样强调纵向上令下从与横向检察协作。而横向检察一体化强调的就是同级检察机关之间的协作配合。

检察机关之间的横向协作既是检察一体化的内含性要素,也是发挥检察机关整体实力,有效整合检察资源的有效途径。各种犯罪特别是跨区域犯罪却对检察机关提出了巨大的挑战。劳动力作为生产要素,流动性不断增强,其在促进市场经济飞速发展的同时也导致犯罪流动性与跨区域性更为明显。

检察资源的有限性与打击犯罪所需资源的快速增长之间的矛盾是我国检察机关面临的困境之一,解决此矛盾的方法主要有二:一是增大投入;二是整合现有资源,使其发挥最大效用。

最理想的方法是无限增大投资,以此满足检察机关的资源需求,但此方法非但无实现的可能,也与经济学的规律相背。因此整合现有的资源便成了一条可供选择的途径,我国检察机关近几年倡导的检察工作一体化建设便以横向协作为重要目标。2000年颁布了《最高人民检察院关于人民检察院侦查协作的暂行规定》,为检察机关之间开展侦查协作提供了法律指导。2007年8月14日最高人民检察院印发《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》形成了检察工作一体化机制。上述两项规定为检察协作机制尤其是横向协作奠定了制度基础,但是,随着经济的发展以及国家相关政策的相继出台,之前的横向检察协作内容与范围似乎已经不能满足区域一体化发展趋势。在长三角一体化背景下,横向检察协作应当向更广领城、更深层次方向发展。

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二、长三角区域内检察协作的现状分析

(一)推进长三角区域检察协作的必要性分析

1.提高办案效率降低司法成本的现实需要

从系统论角度讨论检察协作发现,检察协作具有不可替代的制度价值。贝塔朗菲提出,系统是一个有机整体,系统内的各要素并非简单的相加或机械的组合,系统内各要素有效整合的效益大于各要素独自发挥作用的效益。这要求首先要把"横向检察协作机制"中的"检察机关集合"视为一个系统,这个系统则是由长三角区域内的各检察机关及其内设部门等要素组成,检察协作就是要注重发挥其各自作用,并注重整体效应,追求一加一大于二的效果。同时提高诉讼效率、降低诉讼成本也是衡量区域内法治一体化的重要指标。在当前长三角区域一体化发展的大背景下,三地人、财、物流动性增强,经济社会联系日益紧密,社会运转速度日益加快,加之互联网信息技术的发展,跨地域、跨行业的犯罪和案件势必增多,检察机关跨地区办案的情况越来越多,犯罪形势和执法环境也越来越复杂,以前那种各自为战的检察模式已经不能适应当前区域检察办案的现实需要。区域检察协作可以将分散的检务资源充分和合理地整合利用起来,通过优化资源配置,形成惩治犯罪合力,从而降低执法办案成本,提高诉讼效率,有效打击和遏制区域性犯罪。

2.区域内检察工作呈趋同化的必然要求

长三角地区检察工作的趋同化主要体现在以下四个方面:

1)犯罪人口结构的趋同化。长三角区域内各城市的犯罪人口结构均呈现以下特点:高学历,技术型、专业性的犯罪人员比率越来越高,外国人犯罪也日益高发;

2)跨区域、流动性犯罪日益呈上升趋势。鉴于长三角区域内各省市天然的地理位置,导致犯罪结果发生地、犯罪行为发生地以及犯罪嫌疑人居住地分离且跨区域范围大,尤其同一犯罪嫌疑人同时跨多个省市实施犯罪的可能性越来越高,导致案件管辖以及涉案省市之间的检察沟通协调难度增大,这带来了整合刑事司法资源,特别是以一体化形式长三角区域内检察协作的契机和必要性。

3)刑事案件的发案率和案件类型趋同化。因为长三角区域内各城市经济发展模式和人口结构的趋同化,也使得长三角的刑事案件的现状趋同化,如:刑事案件量大,同时针对一些轻微型刑事案件,如何在推进认罪认罚从宽制度精准化的同时兼顾区域内的可视化公平,是检察协作亟待加强的重要方向;加之,涉众型金融类案件、侵害知识产权类刑事案件等频发,新型犯罪及高科技犯罪案件逐步增多等,使得刑事案件办案难度大;

4)检察工作实现突破的必然性要求。当前,检察机关在"做优、做强、做实、做好"四大检察过程中,面临较为严峻的挑战。如何通过加强长三角区域内检察机关协作的形式推动四大检察的发展迎来突破性进展,是实现区域内高质量发展的重要手段与途径。正如区域内开展食品药品检察监督以及跨区域生态环境公益诉讼,通过检察协作可以有效提高线索分析、证据排查、程序衔接的效率,提高打击与保护力度,更好的延伸检察监督职能。

3.切实转变司法理念维护司法公正的内在需求

随着法治建设深入推进,人民群众法治意识增强,对司法公正的标准越来越高。顺应人民群众对司法公正的新要求,必须切实转变司法理念。在长三角一体化发展过程中,"三省一市"之间经济社会发展程度难免存在差距,相应的就会导致其在统一执法、证据采信和定罪量刑标准等方面也不尽相同,尤其是在办理跨区域案件时,极易发生同案不同处理、同罪不同罚的情形,严重影响司法公正。相同案件相同处理,这是司法公平正义的基本原则,这就要求区域三地统一司法办案标准,坚持三地所有市场主体法律适用和法律责任平等,最大程度做到同案同处理、同罪同罚,打破司法地方保护,维护法律的统一和尊严,切实维护司法公正。

(二)推动长三角区域检察协作的可行性分析

1.以顶层设计搭建协作框架

2008年10月10日,沪、苏、浙三地检察长签署了《三地检察长上海会议纪要》;同月22日,在南京签署了《关于进一步加强长江三角洲地区检察机关配合协作的协议》,并决定每年举办一次"长三角检察长论坛"。之后,有通过签订《长三角地区一体化发展三年行动计((2018-2020)》《环淀山湖战略协同青昆吴善一体化对接事项清单(2018-2020)》,实现对长三角区域一体化发展向更高水平、更高质量方向推进的重要指示与总体要求部署。以示范核心区为例,上海市依托青浦区与浙江省嘉善县、江苏省苏州市吴江区毗邻的理位置优势,也在检察协作方面做了诸多探索,三地检察机关联合签署了《青嘉吴检察机关服务长三角区域一体化发展备忘录》,确定七大重点合作领域,涵盖"四大检察"方面。又在《备忘录》框架下又落地成立四项检察协作子项目,即《太浦河流域生态资源公益诉讼协作机制》《刑事执行跨区域检察监督协同发展项目》《未成年人检察一体化协作机制》《青年工作合作交流方案》,推动区域检察协作正式步入实质化阶段。同时,搭建平台,通过举办"检察论坛"以及"发展座谈会"的形式,不断磋商检察协作计划、优化检察协作方案,推动三地检察协作取得实质性进展。

2.以先行先试寻找协作突破

在总体框架协议下,三地检察机关结合法律监督的重点新兴领域开展检察协作,包括但不限于:一是能动性开展环太湖流域的公益诉讼检察协作。依托检察机关公益诉讼巡回工作站、海事巡逻艇和无人机设备,联动协同,联合取证,主动打破公益诉讼线索摸排区域限制,积极打造信息资源共享区域壁垒,合作建立重大案件协作机制以及损害公益证据体系,形成"一体化办案"新模式。二是多举措开展未成年人检察协作。通过联合召开"法治进校园+公益诉讼"专题推进会,发布未成年人检察公益诉讼白皮书以及典型案例,打造共享法治教育体验基地,组织实施"限速标志大检查"专项检察行动,以信息互通、资源共享、协调配合、共建共治形成对未成年人的全面综合司法保护。三是创新性探索刑事执行检察协作。探索创建共享化的社区服刑人员信息交换平台,联合会签跨区域的社区矫正服刑人员"托管协议",强化与人民法院、司法行政机关以及公安机关的互联互通,以实现司法资源节约、满足异地监管需求;探索财产刑异地执行的联合调查与检察监督机制,以小数额财产刑执行案件为突破,依托协助调查形式委托异地法院的同级检察机关进行监督,借助委托代履行的方式处理小数额财产刑执行的积案、类案,完善异地执行检察监督,提高财产刑执行的成功率。四是依托大数据进行案件管理分析。在司法体制综合配套改革的不断深化以及信息化、人工智能时代到来的背景下,搭建三地检察机关的案管部门搭建交流平台,组建专业分析团队,明确联动合作项目,建立工作例会制度,确保合作交流的规范化、常态化与制度化,从而更好的发挥服务决策参谋、服务业务发展的作用。长三角区域内检察机关结合法律监督职能,对检察协作做了诸多有益的探索,并为接下来继续深化协作层次、找准协作方向奠定了扎实的基础,也为进一步深化长三角区域内的检察协作创造了可行性。

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三、长三角区域检察协作的困境分析

随着长三角区域内检察协作的深入推进以及初步成效的显现,在不断总结与提炼经验的过程中,我们发现检察协作也存在一些上不可避免的困境,值得我们进一步关注和研究,主要表现如下:

(一)天然矛盾:协作追求普适性与区域存在差异性

在长三角一体化背景下,检察协作追求目标政策普适性、司法执法标准统一性。区城一体化必然导致检察工作从原先依托行政区划的单一的地域管辖向突破行政区划开展跨区域、横向联合式检察协作发展。这种横向联合式检察协作是指区域内检察机关通过共同行为(包括同向行为与交互行为)积极主动参与长三角区域内的检察事务,以期达到设定的共同目标。同向行为以追求区城内共同福祉、共同价值为终极目标,其行为对象多表现为公共目标政策,如共同研究制定区域内环境综合治理的检察公益诉讼行动方案、共同服务和保障营高环境、共同维护区域知识产权,联动开展扫黑除恶专项行动,努力构建维稳保障机制等。交互行为以提高司法办案效率、有效整合司法资源为目标,其行为对象多以司法办案中的具象事务为主,如异地调查取证、法律文书流转送达、社区服刑人员联合监管以及财产刑异地执行法律监督等方面。无论是同向行为还是交互行为,都以政策目标共通性和司法执法标准统一性为基础和前提,否则检察协作的机制价值会存在逻辑悖论。

但地域间存在差异是天然属性,差异虽是合作的基础,但差异过大,则易导致检察协作存在脱节断档现象,影响协作效果。尤其长三角一体化战略涉及江、浙、沪、皖"三省一市",四地均享有较为独立的地方立法权。"经济基础决定上层建筑",区域内的主体在立法过程中必然结合自身经济发展水平以及社会文化基础,决定各地在法律规定与执法标准上必然存在差异,掣肘着区域内检察协作进程。在刑事案件办理过程中,各省市的量刑指导意见各不相同,比如上海市对盗窃罪"数额较大""数额巨大""数额特别巨大"标准分别确定为一千元、三万元、三十万元;江苏省和安徽省对盗窃罪"数额较大""数额巨大""数额特别巨大"标准分别确定为二千元、五万元、四十万元;浙江省对盗窃罪"数额较大""数额巨大""数额特别巨大"标准分别确定为三千元、八万元、四十万元。又如上海市与安徽省对诈骗罪"数额较大""数额巨大""数额特别巨大"的起点标准分别为五千元、五万元、五十万元;江苏对诈骗罪"数额较大"数额巨大""数额特别巨大"的起点标准分别为六千元、六万元、五十万元;浙江省对诈骗罪"数额较大""数额巨大""数额特别巨大"的起点标准分别为六千元、十万元、五十万元。又比如在社区矫正工作衔接方面,在社会调查评估中,由于各地对"居住地"认定标准不一致,很容易造成在法院判决后,居住地和户籍地司法机关均不予接受列管,造成漏管现象的发生。

(二)发育不全:区域内检察协作缺乏司法配套措施

一是相关制度与规范缺失。根据严格的法治主义,检察协作参与者的行为以及行为规范应具备法律依据,尤其跨行政区域以及跨地域管辖的法定化对法治国家来说是不言而喻的。然而,长三角区域的检察协作大多属于非法定规划,此种"非法定性"表现为法律层级不够高,法律强制力不够明确,因此对于检察协作的程序、规则以及法律责任等都无权威性与执行力。区域检察协作法制基础的缺失无疑使规划的合法性大打折扣,加大了协作实施的随意性,降低了协作的实施效果。长三角一体化上升为国家战略后,不仅需要政策引导发展,同时还需要配套法律规范加以催化,运用顶层设计与法治思维多向驱动检察协作一体化进程。立法是推进长三角区域内检察机关协作进程的基础性条件。现阶段,区域内的检察协作问题已不能仅仅满足于在"从无到有"的阶段性成绩,而应当进一步寻求检察协作进入深层次化阶段。然以时间为脉络梳理服务长三角一体化发展战略的司法协助规范性文件时,发现当前检察协作基础多以"软法"为主,包括备忘录、框架协议、项目协议等。此类规范性文件宣传性、引导性、政策性强,但缺乏强制性、权威性与可操作性,自然约束力不强,使诸项配套措施浮于表面,工作实效不明显。二是区域内检察协作统筹执行机构职权不明、权能低。当前,长三角一体化进程中检察协作工作的推进,多以联席会议、检察论坛或者领导小组的形式部署、落实相关工作。这种组织形式多为松散、工作要求多为原则性、框架式,执行力与权威性不强。在推进检察协作时,对机制的探讨与规划远多过执行与操作。尤其,检察协作参与者之间的协调会议或者领导小组具有随机性、抽象性、规避性等特点。随机性是指协调会议召开的时间、程序等没有固定统一的规定,无法使已产生的矛盾得到及时有效的处理。抽象性是指规划过于原则、抽象,在解决具体问题时区域行政规划的可操作性不够。规避性是指对于涉及到自身利益的问题大家都有意避而不谈。长三角一体化初期,虽然通过这种形式可以广泛征询意见与建议,尽量做到科学规划与制度构思,但更深层次的检察协作则需要职权法定、组织架构明确的执行机构,以提高检察协作效率与政策渗透力。

(三)路径依粮:区域一体化开放性与本地主义封闭性

道格拉斯-诺斯的路径依赖理论是指人类社会中的技术演进或制度变迁存在自身的运动轨迹,并且在各自运动轨迹上不可避免的保留着类似于物理学中的惯性,即一旦选择某种制度,思维惯性就会引导着对这种制度产生依赖,并且在制度演化与变迁中不断的进行自我强化,除非引入外部因素或者产生外部推力,否则难以改变原先的发展方向。这种路径依赖会产生两种截然不同的结果,即优则愈优,良性循环,迅速优化,否则劣则更劣,恶性循环,持续恶化。在长三角一体化检察协作进程中,这种路径依赖表现为将行政区划与地域管辖奉为圭泉,严格遵守,不容逾越。并且在这种行政区划认知的引导下,地方本位主义观念愈演愈烈,区域内的检察机关在开展工作时多以本地区的利益为上,是否开展协作均以利益衡量为前提,若一方利益小于协作前收益就可能会存在抵触情绪。只有在多方利益都有所提高的情况下才有可能实现检察协作。"趋利避害"是人的本能,检察机关作为一种社会治理机器,其趋利性在目标与意图上会更加明显。然而,区域化背景下,一直依赖于明确的行政区划和地域管辖,且区域内主体间进行收益博弈以及策略选择时,极易在追求个体利益至上以及集体理性失衡的窘状下陷入"囚徒困境",盲目地追求自身利益最大化,无视其行为的负外部性,忽视相互间的协调与合作;同时,基于地缘关系以及城市功能规划,区域内各省市在一定程度上存在产业同构化、城市同质化,由此带来的区域内部重复性建设、恶性竞争、资源浪费等现象相当严重,制约了区域整体效益的实现。突破路径依赖,实现制度转型与方式革新需要借助外部力量以及外部因素。当长三角一体化作为国家战略被提出时,可以将其理解为打破地域限制的外部力量,迫使区域内的主体改变原先的制度发展轨迹,走出"囚徒困境",以开放性的心态追求区域协作。这个过程是极其痛苦的,路径依赖,它是一个"大的伤疤",无法为区域协作提供直接的政策良方,它只能从参与者的心态与思维的角度进行提醒。同时,它又是一个重要的分析工具,毫不遮掩的揭示了亘古不变的道理,即法律制度必然根植于其生根发芽的土壤之中,受到几十年甚至上百年既有发展和效果的约束。改变既定路径,周期较长,成本高昂。

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四、长三角区域检察协作路径探析

(一)明确协作原则:树立协作意识、把握分合有度

1.树立协作意识

认识与实践的辩证关系表明,正确的认识对实践具有巨大的指导作用。以行政区划与地域管辖作为检察工作的基本原则并非意味着这是一种错误的认识,相反,检察机关在管辖范围内各行其责是检察协作的基础。但是,在长三角一体化国家战略的催生下,检察协作应当成为区域一体化进程中的更优选择与发展路径,区域一体化不仅追求经济一体化,也追求区域内社会治理、执法标准以及司法理念统一化。因而,需要区域内各检察机关及部门,突破路径依赖,打破思维惯性,在思维认知上达成统一,跳出地方主义与本位主义的逻辑困境,顺应新形势下区域一体化发展的实践需求。"三省一市"的检察机关树立协作意识,加强检务合作,不仅可以有效整合区域内的检察资源,节省人力、物力与财力,提高司法办案效率,更能在长三角一体化进程中充分发挥检察机关服务保障大局的职能与作用,为区域内经济社会发展提供司法支撑。因此,要提高思想站位,解决好思想认识问题。一方面是充分认识长三角区域一体化发展国家战略的重大意义,要围绕目标任务,通过多层次学习传达、领会精神,不断地压实责任,确保区域内各检察机关以及检察工作人员能够主动融入服务保障活动中,如开展长三角区域检察机关之间的主题交流活动、专题业务培训等活动,统一思想认识;通过督促检查,推动每一个环节、每一个细节都有责任落实。同时,充分发挥组织引导作用与政策宣传作用,促使各检察机关以高度的使命感、责任感投入到检察协作中。另一方面,笔者认为可借鉴日本等国的做法,日本检察官超越法律规定的"组织、功能一体",而在实际工作中,形成了全体检察官同甘共苦的"心理一体",这种"心理一体"的形成对于地域设置、属地管辖的中国检察机关尤为必要,有利于推动检察一体机制"横向协作"的真正实现。

2.分合有度原则

分合有度原则有赖于协作行为性质。前文阐释,检察协作行为依据行为内容、行为目标可以分为同向行为与交互行为两类,同向行为以追求区域内共同福祉、共同价值为终极目标,其行为对象多表现为公共目标政策,交互行为以提高司法办案效率、有效整合司法资源为目标,其行为对象多以司法办案中的具象事务为主。不同的协作行为对分合要求不同。

1)检察协作不得决定检察结果

交互行为以具象事务为主,往往以承办检察机关存在检察协作需求为前提,多表现为辅助性工作内容,依据工具论而言,协作检察机关可以抽象成为承办检察机关追求公正司法结果的工具,而检察协作则是提高检察效率、整合检察资源的方式方法。正如,交互行为通常是代为执行特定职能,包括协助采取强制措施,协助查询、冻结存款汇款,协助搜查、扣押。因此,这意味着方式不能决定本质。允许与鼓励横向检察协作,但是,不意味着横向检察协作可以影响与决定检察结果,这是保证检察工作独立性、公正性与权威性的前提。同时,检察一体化理论除强调对内实行纵向领导与被领导以及横向检察协作原则外,还强调检察独立性原则,主要表现在,一是检察机关对外独立行使职权,不受其他主体干扰;二是检察官独立原则。这是检察一体化对外独立性的基本要求。

2)以协作行为性质决定分合主次

同时,还应当正确处理地域管辖与区域检察协作的矛盾辩证关系。加强区域检察协作不意味着地域管辖原则被架空,而强调地域管辖原则也并不意味着排斥检察协作,一方面地域管辖原则是检察协作的运行基础与制度保障,另一方面检察协作是对地域管辖原则的延伸与发展。推动检察工作的发展,二者相互依存、缺一不可。检察机关在履行法律监督责任的过程中,原则上应按照法律规定的管辖原则,各行其责。因为,检察业务是一项对专业技能要求较高的工作,承办检察机关必须在众多纷繁复杂的现象中抓住本质,在若干法律关系中抽象出法律规定之构成要件。协作检察机关不一定能准确把握委托检察机关的意图,这便可能影响办案效果。但是,这种负面的效果并不能磨灭检察协作的积极作用,通过检察协作带来的制度效应完全超过因承办检察机关无法掌控协作检察机关而产生的负效应。

对于交互行为,采取"以分为主,协作双方应充分尊重彼此的司法决定权,协作检察机关要完全处于辅助地位,不得干预承办检察机关的司法决定。检察协作中的交互行为类似于契约关系,协作双方类似于买卖双方,彼此间负有"交付协作"的义务,同时又享有协作带来的权益。契约关系中的首要精神在于"意思自治",而将交互检察协作类比于此,充分尊重彼此的司法决定权自不言待。对于同向行为,采取"以合为主"原则,同向行为中协作方多追求以共同行为获得共同福祉,类似于由同一内容的多数意思表示合致而成立的合同行为,主要特征在于协作方意思表示不是向着其他协作参与者,而是向着共同的目标。这种关系可类比于合伙人关系,更强调"合"。因而,在长三角区域内开展环境公益诉讼等以公共目标政策为内容的检察协作时,往往更应当突破地域管辖的限制,以联动协作方式加强检务合作。

(二)建立协作常设性机构

掣肘长三角一体化进程的极大障碍在于缺乏高执行力以及常设性机构,导致政策法规缺乏权威性,协作事项的层次不够深入。因而,从增强协作深层次性而言,可探索建立检察协作常设机构。常设机构不同于联席会议等一般性的松散机构,其要求机构本身具有严格的组织、法定的权能、明确的职责分工以及高度的执行力,以确保政策法规的执行和检察协作工作的部署。

1.检察协作委员会:集中与决策

检察协作委员会的性质应定位为决策机构,其对区域内的检察协作事项享有决定权和解释权。

一是集中对相关检察协作事项具有制度或规范的制定权。对于长三角区域内的相关检察协作事项,原则上统一由检察协作委员会行使,一方面制定《检察协作行动纲领》,明确检察协作的组织与活动的基本准则,规定区域内各检察机关参与检察协作的权利与义务,协作责任机制等普遍性问题,并对区域内所有检察机关都具有约束力和强制性,各检察机关都应当严格遵守,不得违反。另一方面,统一检察机关执法司法标准与理念。在综合考虑长三角区域内的经济发展水平以及法治环境等因素的情形下,赋予检察协作委员会"推进立法权",逐步制定在"三省一市"具有普适性的证据采信标准、量刑指导意见等相关规定,提高区域内的司法融合性,这也是对公平正义最为朴素的要求。

二是明确检察协作委员会的决定权。检察协作委员会作为决策机构,对检察协作事务享有决定权:决定修改区域内《检察协助行动纲领》;审议以及通过年度检察专项行动方案,这主要涉及事关区域内公共目标政策以及共同福祉的事项;决定跨区域、重大疑难案件的检察协作;任命与换届检察协作委员会委员的成员;审议检察协作办公室的检察协助申请等重大基础性事项。三是明确检察协作委员会的运作方式。检察协作委员会仍以会议形式权力进行运作,分为固定会议(包括年度会议、半年度会议、季度会议)和临时会议两种类型,对涉及职权范围的检察协作事项进行审议与决定。同时,检察协作委员会根据检察协作的事项下设多个专业委员会,由不同专业委员会对检察协作中心提请的检察协作事项进行会前的筛选与初审,并就相关领域的地方立法事项进行拟定与提请检察协作委员会审议通过。

2.检察协作办公室:执行与配合

检察协作办公室属于长三角区域检察协作的执行与协调机构。协作办公室对检察协作委员会负责,执行检察协作的检察协作决定。

一是对检察协作申请进行收集、建档、流转与分配。若区域内的检察机关在履行职能中需要其他检察机关代为执行特定职能的,如协助采取强制措施,协助查询、冻结存款汇款,协助搜查、扣押等,应当向检察协作办公室提交申请,由检察协作办公室对申请事项、请求对象等进行审核与确定,在录入统一系统后将申请流转与分配至协助检察机关,协助检察机关在收到检察协作办公室指令后,负有协助义务,应当对协助事项积极配合。检察协作申请通过协作办公室发出指令,可以增强协作的强制性、确保协作的权威性、提高协作的实效性。

二是执行与提请同向检察协作事项。检察协作委员会决定年度检察协作专项行动或其他需要区域内检察机关共同协作的事项后,检察协作办公室应当根据委员会的决议制定详细的检察协作方案并贯彻实施,并定期向检察协作委员会报告执行与实施情况。检察协作办公室在运用大数据平台、综合分析各检察机关提请的检察协作申请后,结合区域发展规划与需求,拟定下一年度的检察协作议案或者临时检察协作议案,并按照程序提请检察协作委员会审议通过。

三是考核检察协作的实施效果。协作办公室应当制定检察协作考核细则与评价机制。增强检察协作强制性的根本途径在于各检察机关将检察协作作为目标价值而追求,而建立检察协作考评机制属最优选择。由检察协作办公室结合协作事项、协作主体行为、协作结果等方面综合制定考评细则。依据考核细则,对每一检察协作事项中各检察机关的总体表现进行打分统计,并录入系统,作为年度评价依据。

四是宜传检察协作相关事项。检察协作办公室还应当承担检察宣传职能。一方面对检察协作的相关政策法规、典型做法、优秀案事例进行宣传,丰富检察协作宣传内容;另一方面,善于利用"两微一端"平台,积极顺应全媒体、大数据时代信息传播格局,不断创新检察协作宣传方式,在检察协作宜传内容、宣传形式、宣传方法等方面打好"组合拳",不断提高检察协作职能的传播力、引导力、公信力,营造良好的社会舆论环境。

(三)明确协作考评与激励机制

由《人民检察院侦查协作暂行规定》第15条规定而引发的灵感,建议在长三角区域内建立统一的检察协作考评机制,将检察协作工作纳入考核"三省一市"检察机关办案绩效的重要内容和指标。虽然,各地省级检察机关都依据最高人民检察院的考核规定分别制订了本辖区内的考评标准,但各地考核标准中均为体现检察协作工作的内容。因此,笔者建议:

一是最高人民检察院以及长三角区域内的省级检察机关应当及时修改检察机关以及检察官考核标准、完善相应的管理系统,将检察协作办案的数量、质量纳入统计指标体系,综合计算各检察机关的总体绩效。检察协作总体绩效将影响各地检察机关参评全国先进检察机关的资格,对于检察协作做出突出贡献的检察机关与检察官,将优先推荐评奖评优。

二是明确检察协作责任。通过检察委员会制定的《检察协作行动纲领》,类似于公司章程般,明确规定长三角区域内检察机关参与检察协作的权利与义务。即检察机关在享受检察协作带来的效益的基础上,应当承担对应的检察协作义务,这也是"权利与义务相统一原则"的重要体现与实践要求。而这种协作责任的落实,一方面,依托于检察协作参与主体的"契约精神",检察机关本身作为法治参与主体,懂得违反"契约精神"的违约成本,一般在长三角区域层面达成协作协议(即《检察协作行动纲领》)后,都会积极履行协作义务,承担协作责任。另一方面,也依托于常设性检察协作机构。通过检察协作办公室发出协作指令,往往带有一定的指向性与明确性,同时协作的结果也是检察协作考评的重要参照标准,对检察协作责任的落实具有激励作用。

三是明确争议解决原则。在当前横向协作机制不健全的实践中,容易产生各种责任不明引发的矛盾和争议。对于可能产生的争议,笔者建议,原则上由参与检察协作的各方检察机关自主协商确定,协商意见不一致或者无法进行协商的,则报请检察协作办公室加以解决,由协作办公室决定协作事务、指定协作主体。同时,要加强对检务协作工作的指导、协调和监督,对于检察协作中的存在的问题,应当及时纠正、提出解决措施。

(四)协作基础:智慧检务

为科学应对检察信息化遇到的新问题,进一步细化《最高人民检察院关于深化智慧检务建设的意见》第二阶段工作任务,最高人民检察院制定印发《全国检察机关智慧检务行动指南(2018-2020年)》(下称《行动指南》),对智慧检务建设顶层设计工作进行了完善,指明了检察信息化工作发展方向。根据《行动指南》,到2020年底,检察机关将全面构建应用层、支撑层、数据层有机结合的新时代智慧检务生态,推进大数据、人工智能等前沿科技在刑事、民事、行政、公益诉讼等检察工作中的应用。

因此,在跨区域开展检察协作过程中,应当注重检察协助智能化发展。一是全面构建以办案为中心的智慧检务应用层生态。推进智能辅助办案系统建设;推进跨部门数据共享和业务协同;升级优化统一业务应用系统;构建便民智慧服务平台;优化高效智慧管理平台。二是全面构建以安全可靠为基础的智慧检务支撑层生态。大力推进检察工作网建设;全面加强音视频技术应用;加强信息网络安全体系建设;大力开展标准体系建设;完善国家检察大数据中心基础设施。三是全面构建以开放共享为导向的智慧检务数据层生态。加快建立数据资源体系;切实加强数据资源管理;科学开展大数据分析应用。

在开展检察协作过程中,要以需求为导向,统筹研发智能辅助办案系统,推进大数据、人工智能等前沿科技在刑事、民事、行政、公益诉讼等检察工作中的应用,持续提升检察办案质效。要深度利用统一业务应用系统案件数据,整合各类数据资源,构建权威的案例知识库,搭建知识服务平台,提供知识查询、在线问答等服务,为检察官办理案件提供智库支撑。要加强各地检察机关之间的资源共享,积极推进检察协作各方在信息西源与数据方面的共享。依托大数据平台加快建设包括检察人员库、组织机构库、法律文书库、数字图书馆、案例库、检务知识库、检务语音资源库、视频图像资源库、涉检全国信访数据库等基础资源库,涵盖各检察业务、各诉讼阶段的检务大数据资源库等。

(五)明确检察协作内容

2000年颁布了《最高人民检察院关于人民检察院侦查协作的暂行规定》,明确了检察机关在依法查案贪污贿赂、侵权渎职等职务犯罪案件侦查活动中,对需要核实案情、调查取证、采取强制措施等事宜所进行的协调、配合和合作。这应当是横向检察协作的制度基础。但是在监察法出台后,关于渎职犯罪的机构与人员大多转隶于监察机关,检察机关仅保留了司法工作人员利用职权实施犯罪的侦查权,但这并不意味着检察协作的空间被压缩。相反,在加速区域一体化进程中,更应当拓宽检察协作的内容,在侦查协作的基础上完善其他协作内容。关于检察协作的内容,笔者将采取列举式而非概括式的范式展开讨论,理由在于:一是检察工作内容本身繁杂且难以穷尽,无法通过列举的形式加以闸释;二是通过列举典型性的检察工作内容进行协作机制探索,可以实现以点带面,在总结经验的基础上推广复制到其他工作上。具体如下:

1.司法工作人员职务犯罪侦查协作机制与职务犯罪线索移送机制构建

首先,建立案件线索排摸收集制度与数据库,允许跨区域犯罪线索收集与移送。笔者建议,应当突破"小"地域管辖的限制,只要属于长三角"大"地域管辖范围内的职务犯罪线索,"三省一市"的检察机关都应当受理,由控申部门专门负责线索处理,建立线索数据库,并做好案件线索登记、录入、初查、分类、转移工作,提高案件线索利用率。

其次,建立异地办理机制。司法工作人员是指赋有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员,基于工作性质与工作内容,与检察机关在业务上交往频繁,为排除办案阻力,避免出现"人情案"和地方保护主义,区域内的检察机关通过异地交叉办理可视为较优选择,以提高案件侦办的透明度与说服力。

最后,完善侦查协作机制。一方面,加强区域内的联动机制,针对疑难复杂案件,抽调各地精英力量组成专案组,形成办案合力,整合办案资源,专案专查,打扫区域内资源及时调配、共享的目的;另一方面,还强调各地检察机关之间协作予以配合,包括但不限于协助核查案件事实、调查取证、采取强制措施等内容,效率是侦破司法工作人员利用职务犯罪案件的关键抓手,因而多角度开展司法合作,可以提高案件侦办效率,避免犯罪嫌疑人之间形成口供联盟,以及因空间移动产生的时间成本。

2.开展未成年人犯罪司法合作

区域一体化往往会带动教育资源的有效整合,未成年子女跟随父母异地接受教育的情况越来越普遍,尤其通过户籍积分政策获取异地高考资格,更导致"人户分离"现象严重。对于未成年人犯罪而言,检机关机关更加强调对未成年犯罪嫌疑人的教育、感化与帮教,以及对未成年受害人的心理疏导与精神抚慰。异地教育在带来教育公平的同时,也加大了未成年人检察工作的难度,尤其是社会调查工作以及帮教考察工作。而检察协作可以有效突破未成年人异地犯罪带来的检察困境。

一方面,加强社会调查司法合作,对于外地未成年人在本地犯罪的情形,可以委托未成年人户籍所在地的司法机关以及社会组织开展社会调查,帮助犯罪地检察机关了解未成年人的生活环境、成长经历等,形成社会调查报告供犯罪地检察机关参考。

另一方面是未成年人考察帮教工作司法合作。另一方面,是建立未成年人异地帮教考察常态制度。犯罪地检察机关对未成年犯罪嫌疑人做出附条件不起诉后,需要对其进行帮教考察。基于地缘与亲缘关系,未成年人回到户籍地可能更有利于帮教考察,以提高帮教考察的心灵净化度与感化彻底性,尤其当未成年人存在回归户籍地的客观需求时,犯罪检察机关在综合多方因素考量下认为由户籍所在地的检察机关协助帮教考察更为适宜时,则可以采取此项制度,实现未成年人异地帮教考察机制。由参与协作的双方检察机关定期沟通,掌握帮教考察动态以及成效,确保异地帮教发挥整合资源、提升帮教效果的优势。

3.检察业务工作司法合作

检察业务工作司法合作主要集中于检察机关的主责主业,包括民事行政检察工作、刑事执行检察工作以及控告申诉工作等。

一是,民事行政检察司法合作。一方面积极探索民行案件联合办案机制。尤其针对跨区域、重大疑难的民事行政申诉案件,采取集中力量、跨区合作、联合办案的方式,在有效整合司法资源的同时,也能加快办案节奏。另一方面,建立委托调查取证机制。相互之间开通调查取证互助案件联络窗口,指定专门的联络人员负责收取异地转来的委托案件。在办理过程中加强案件的流程管理,建立专项数据采集库,并及时将调查结果反馈至委托单位。

二是,刑事执行检察司法合作。首先,要完善社区服刑人员的信息交换平台。建立区域内社区服刑人员的信息交换平台,推动与人民法院、司法行政机关以及公安机关的互联互通。其次,加强对财产刑异地执行的检察监督。应当健全相应合作机制,完善异地执行检察监督,由作出生效刑事判决的法院对应的检察机关进行沟通协调,获取信息后,以协助调查形式委托异地法院的同级检察机关进行监督。依托三地联网的统一业务应用系统,建立财产刑执行检察案卡或者台账等,共同促进长三角地区财产刑执行及其法律监督工作健康发展。

三是,控告申诉检察司法合作。对于涉众型经济犯罪等跨区域、涉及人数众多的案件,以及涉检跨区域信访,及时相互通报情况,在信息共享、教育维稳等方面开展协作。加强信访接待的规范化建设和首办责任制的严格落实,坚持把化解矛盾纠纷贯穿于执法办案始终,认真开展释法说理、心理疏导工作,努力将矛盾化解在基层,稳控在当地,降低北京的上访压力。

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来源:《上海法学研究》集刊2019年第20卷(上海市青浦区检察院文集)。转引转载请注明出处。