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钟金光:注册制下证券侵权诉讼的立案受理探析

2020-09-04 09:00:47 字体:

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钟金光  上海融孚律师事务所律师。

内容摘要

我国已试点以信息披露为核心的注册制。在注册制下,证券虚假陈述、内幕交易和操纵证券市场等证券侵权行为将更加突显。完善我国证券侵权诉讼的立案受理制度,有利于改善内幕交易和操纵证券市场侵权诉讼难以立案的现状,有利于扩大证券虚假陈述侵权诉讼案件的受理范围,从而切实保障投资者特别是中心投资者的合法权益,充分发挥司法在促进资本市场健康发展中的重要作用。

关键词:注册制  证券侵权诉讼  立案受理  中心投资者

2018年11月5日,国家主席习近平在首届中国国际进口博览会开幕式演讲中宣布将在上海证券交易所设立科创板并试点注册制。2019年1月30日,中国证监会发布了《关于在上海证券交易所设立科创板并试点注册制的实施意见》。2019年7月22日,科创板首批,25家公司在上海证券交易所挂牌上市交易,标志着设立科创板并试点注册制这一重大改革任务正式落地。如何在注册制下切实保障投资者特别是中小投资者的合法权益,是促进资本市场健康发展的重要议题。证券侵权诉讼制度是保障投资者合法权益的重要司法制度,对促进资本市场健康发展起到重要的支撑作用。而科学设置证券侵权诉讼的立案受理,是投资者权益能否得到及时有效保障,证券侵权诉讼制度能否正真促进资本市场健康发展的重要一环。本文拟对注册制下证券侵权诉讼的立案受理进行探析。

一、目前证券侵权诉讼立案受理的现状

依据我国证券法第69条、第76条、第77条、第173条之规定,我国证券民事侵权主要分为虚假陈述侵权、内幕交易侵权和操作证券市场侵权三类。侵权的主体包括上市公司、上市公司控股股东和实际控制人、券商、专业中介机构及相关责任人员。这些法律规定,赋予了投资者向虚假陈述、内幕交易和操作证券市场操作行为人进行诉讼索赔的实体权益。但投资者要通过诉讼实现实体权益,还得依据我国关于证券侵权诉讼的程序性规定提起诉讼。

目前,我国涉及证券民事侵权诉讼的程序性规定主要见诸于2003年2月1日起实施的《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》(以下简称《虚假陈述侵权赔偿若干规定》)。对于因内幕交易和操纵证券市场而引发的民事侵权赔偿诉讼,没有颁布专门的法律法规。在司法实践中,人民法院对于因虚假陈述引发的民事侵权赔偿案件,主要依据《虚假陈述侵权赔偿若干规定》立案受理。内幕交易和操纵证券市场而引发的民事侵权赔偿案件,因缺乏明确的司法解释指引,人民法院立案受理的案件屈指可数。

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二、《虚假陈述侵权赔偿若干规定》关于立案受理的规定,及其面临的困境

最高人民法院《虚假陈述侵权赔偿若干规定》第6条规定,投资者以自己受到虚假陈述侵害为由,依据有关机关的行政处罚决定或者人民法院的刑事裁判文书,对虚假陈述行为人提起的民事赔偿诉讼,符合民事诉讼法规定的,人民法院应当受理。根据该规定,投资者提起虚假陈述证券侵权诉讼,必须以存在行政处罚决定和生效的刑事裁判文书为前置条件。

2015年5月1日,最高人民法院颁布的《关于人民法院登记立案若干问题的规定》开始实施。该司法解释第一条规定,人民法院对依法应该受理的一审民事起诉、行政起诉和刑事自诉,实行立案登记制。该司法解释颁布在《虚假陈述侵权赔偿若干规定》之后,且没有对证券侵权诉讼的立案受理设置特殊的规定。因此,法律界一度认为,包括虚假陈述侵权在内证券侵权民事诉讼,其立案受理不再以行政处罚决定和刑事裁判文书为前置条件。实践中,在该登记立案司法解释颁布后不久,江苏省南京市中级人民法院、安徽省合肥市中级人民法院在没有行政处罚决定和刑事裁判文书作为前置条件的情形下,立案受理了证券虚假陈述侵权责任纠纷案件。不过,南京市中级人民法院受理的该案最终还是依据《虚假陈述侵权赔偿若干规定》的规定,被裁定驳回起诉。而合肥市中级人民法院立案受理的该案件,笔者至今未看到案件进展或审结的法律文书。

《关于人民法院登记立案若干问题的规定》实施后,就证券侵权诉讼立案受理是否还需以行政处罚决定和刑事裁判文书作为前置条件,以下案件经过中级人民法院一审、高级人民法院二审和最高人民法院申诉审查,比较充分地反映了人民法院的观点和司法实践。

案件详情

在(2017)沪01民初64号一案中,原告以深圳证券交易所在纪律处分决定中已认定,被告锐奇控股股份有限公司(以下简称锐奇公司)在披露锐奇公司2015年半年度利润分配方案时存在相关虚假陈述行为为由,向上海市第一中级人民法院提起证券民事赔偿诉讼。2017年9月29日,上海市第一中级人民法院作出裁定,认为根据《虚假陈述侵权赔偿若干规定》第5条、第6条的规定,人民法院受理虚假陈述民事赔偿案件,须以虚假陈述行为人受到有关机关的行政处罚或者人民法院的刑事处罚为前置程序。其中,对于证券市场参与主体享有行政处罚权的机关,是指对在证券市场做出虚假陈述行为的个人和机构有权做出行政处罚的机关,具体包括:中国证券监督管理委员会、中国证券监督管理委员会的派出机构等,仅在当事人依据处罚结果作为提起民事诉讼事实依据的情况下,人民法院方可依法受理。鉴于深交所并非中国 证券监督管理委员会的派出机构,故其并非司法解释规定的享有行政处罚权的机关。因此,原告提起该案诉讼尚未满足虚假陈述行为须经有关机关行政处罚或人民法院刑事处罚这一法定前置要件,据此裁定驳回原告的起诉。

原告不服该裁定,上诉至上海市高级人民法院。上诉的事实和理由为,根据最高法院相关领导讲话,自立案登记司法解释施行后,因虚假陈述等行为引发的证券民事赔偿案件,立案受理时不再以监管部门的行政处罚或者生效的刑事判决为前置条件。2018年1月31日,上海市高级人民法院作出(2017)沪民终390号民事裁定,认为《虚假陈述侵权赔偿若干规定》中对该类案件的立案受理条件作出了特别规定,该规定现行有效,并未明文予以废止,法院在审理活动中仍应遵循。一审法院以欠缺前置条件为由,驳回原告的起诉,于法有据,并无不当。

原告不服上海市高级人民法院裁定,向最高人民法院申诉。申诉的理由有,《虚假陈述侵权赔偿若干规定》于2003年2月1日起施行,相关前置条件的规定是基于当时的司法环境以及《中华人民共和国民事诉讼法》等法律法规而作出的。当时民事立案均是采取审核制,基于证券虚假陈述民事赔偿案件的特殊情况,作出了特别的审查规定,要求以监管部门的行政处罚和生效的刑事判决认定为前置条件。2015年5月起施行立案登记制,实际是对之前所有相关民事立案制度的改革,其中也包括证券虚假陈述民事赔偿案件。人民法院对该类案件没有依据、也没有理由独立于立案登记制之外,而继续采取审核制。因此,所谓虚假陈述民事赔偿案件前置条件的规定没有上位法依据,违反了民事诉讼法的规定,严重侵犯了投资者的基本诉权,不应继续适用。2018年11月12日,最高人民法院作出(2018)最高法民申3 428号,认为虽然《虚假陈述侵权赔偿若干规定》已施行十几年时间,较之制定该司法解释时的社会背景而言,确实发生一定变化,但该司法解释目前仍然有效,在其未被废止或者修订之前,一、二审法院适用该规定,在受理该案后发现不符合受理条件,裁定驳回原告起诉,于法有据,并无不当。同时指出,根据立案登记制改革规定以及相应的司法解释,人民法院秉持有案必立、有诉必理的工作要求,实行登记立案,这是人民法院受理案件的基本原则。但是,鉴于《虚假陈述侵权赔偿若干规定》并未废止,且与《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》并不矛盾,一、二审法院裁定驳回原告起诉有相应的事实和法律依据。

三、证券侵权诉讼立案受理制度的考量

《虚假陈述侵权赔偿若干规定》颁布之际,最高人民法院原副院长李国光就该司法解释为何为证券虚假陈述侵权诉讼立案受理设立前置条件时指出,如果此类诉讼没有民事诉讼前置程序屏障,案件数量可能很大,设置该程序,在当时法律框架下是非常必要的。以证券监管机构作出生效处罚决定为受理虚假陈述民事赔偿案件的前提,可以解决原告在起诉阶段难以取得相应证据的困难。更主要的是我国民事诉讼法规定,原告提起诉讼的条件之一就是必须有具体的诉讼请求和事实理由。由此可见,该司法解释设置虚假陈述侵权诉讼立案受理前置条件,主要是考虑证券侵权纠纷案件数量大以及投资者作为原告取证难这两个主要因素。

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首先,案件数量大是证券侵权诉讼设置立案受理前置条件的第一个重要考量因素。这里的案件数量大是指,证券市场有众多的上市公司,每一个上市公司都有成千上万的投资者,如果投资者可以在没有前置条件的情形下对上市公司提起证券侵权诉讼,那么上市公司的任何一个投资者均可根据其对证券侵权的理解,对上市公司提起证券侵权诉讼,这样将产生大量证券侵权诉讼,人民法院审判资源将难以应对。随着我国资本市场的不断发展,目前不管我国上市公司的数量,还是投资者的人数都有显著的增加。因此,证券侵权责任纠纷立案审理的任务,相比于《虚假陈述侵权赔偿若干规定》颁布时的2002年,已更加繁重。这也是登记立案司法解释实施后,证券侵权责任纠纷案件立案受理前置条件仍然存在的重要原因。

其次,认定虚假陈述、内幕交易、操作证券市场等违法行为,是一个专业性很强的问题。就证券侵权诉讼参与方而言,不管是投资者还是其代理律师,甚至是审理案件的法官,都不是专业人士。再加上投资者往往难以获取上市公司内部信息、证券市场交易单据等必要资料,因此,在没有权威机关作出认定的情况下,投资者在证券侵权责任纠纷中普遍存在举证难的问题。为证券侵权诉讼立案受理设置前提条件,由行政主管机关对证券违法行为进行审查和认定,可以充分发挥专业人员的优势。主管机关的认定具有专业和权威性,可以作为投资者提起证券侵权诉讼的有力证据,从而减轻投资者的举证责任。

从客观上看,我国为证券侵权诉讼立案受理设立前置条件,确有其必要性,有利于证券侵权责任案件的审理,有利于减轻投资者的诉累,同时可以防止滥诉行为的发生。但同时应当看到,当前继续执行该立案前置条件,面临着一些挑战。

其一,《虚假陈述侵权赔偿若干规定》是最高人民法院颁布的司法解释。司法解释应当与被解释的法律具有一致性。为证券侵权诉讼受理设立前置条件,是对投资者证券侵权索赔权利在程序上进行了一定的限制。如果说该司法解释进行该限制性规定的依据是,我国民事诉讼法规定,原告提起诉讼的条件之一就是必须有具体的诉讼请求和事实理由,笔者认为,这样的引用和说明不够充分,因为其他民事案件的原告提起诉讼也必须有具体的诉讼请求和事实理由,但在立案受理时并不被要求符合某种前置条件。

其二,《关于人民法院登记立案若干问题的规定》确立了民事案件立案登记制度,并于2015年5月1日开始实施。该司法解释并没有排除适用于证券侵权责任纠纷案件,也没有对证券侵权责任纠纷案件的立案受理作出特殊规定。很明显,《关于人民法院登记立案若干问题的规定》和《虚假陈述侵权赔偿若干规定》存在不协调之处,用特殊规定优于一般规定的解释,并不能完全令人信服。

其三,注册制试点后,我国证券发行上市审核已由过去监管部门对发行人资格条件进行实质判断转向以信息披露为中心。为确保以信息披露为中心的证券发行民事责任制度安排落到实处,必须强化违法违规主体的民事侵权赔偿责任。严格的证券侵权诉讼立案受理条件,不利于注册制下投资者利益的保护,不利于对证券市场违法违规主体进行严厉惩治,使其及时付出应有的代价。

四、完善证券侵权诉讼立案受理制度的思考

笔者认同,如果对证券侵权诉讼立案受理不设立前置条件,短时间内确实可能大量增加证券侵权纠纷案件。而且,由于证券虚假陈述、内幕交易、操纵证券市场的认定,都是专业性很强的法律问题,投资者作为原告举证责任重,人民法院审理难度也较大。但目前在证券侵权诉讼立案受理方面,仍继续维持现有规定和司法实践,则不利于投资者利益的充分保护,也不利于充分发挥司法促进和保障证券市场健康发展的应有作用。笔者认为,可以从以下几个方面,完善我国的证券侵权诉讼的立案受理。

(一)科创板首批上市公司在上海证券交易所挂牌上市交易,标志着注册制已正式落地试点实施。注册制是信息披露为中心的股票发行上市制度,证券交易所负责股票发行上市审核工作。证券交易所在上市公司持续监管中,还履行一线监管职责,承担上市公司信息披露与二级市场交易监管联动,通过加大现场检查力度、强化监管问询等方式,切实防范和打击内幕交易与操纵市场行为,督促上市公司提高信息披露质量的职责。因此,笔者认为,以信息披露为核心的注册制已试点实施的情形下,应当将证券交易所在履行监管职责过程中形成的与证券侵权有关的公开谴责、通报评批等纪律处分决定和监管措施,纳入投资者可以据此提起证券侵权责任纠纷的范畴。

(二)自《虚假陈述侵权赔偿若干规定》实施以来,我国证券侵权责任纠纷案件审理已有近16年司法实践经验。同时,由于证券侵权纠纷案件的立案受理均以行政主管部门的行政处罚或生效刑事判决为前置条件,该类型案件的审理目前不再具有高度的专业性和审理难度。目前该类型案件主要的难点在于每一个涉及上市公司的侵权纠纷中,投资者人数众多,案件数量巨大,而且处于不断立案审理执行的滚动状态。导致受理案件的人民法院工作量巨大,一些案件审理执行时限过长。这也影响了投资者维权的积极性,影响了通过民事索赔制度加强证券市场相关主体的责任意识从而促进资本市场健康发展的功能发挥。但该难点应通过证券侵权诉讼其他制度创新(如集团诉讼)来解决,而不应通过立案受理和管辖限制来面对。

因此,笔者认为,除应扩大放宽立案受理条件外,可以根据我国司法实践经验,将证券侵权纠纷的受理管辖法院扩大到全国所有地方中级人民法院,而不局限于目前规定的省、直辖市、自治区人民政府所在的市、计划单列市和经济特区中级人民法院,从而充分发挥各地中级人民法院在保护投资者合法权益方面的司法功能作用,通过及时有效保障投资者合法权益促进资本市场健康发展。

(三)为了解决内幕交易、操纵证券市场侵权纠纷因没有明确规定导致立案受理难,也为了解决 《虚假陈述侵权赔偿若干规定》与《关于人民法院登记立案若干问题的规定》之间的不协调问题,笔者认为,有必要根据我国资本市场的发展现状和未来趋势,特别是注册制试点后全面实施的需要,制定证券侵权民事纠纷案件的统一规定,科学制定包括证券虚假陈述、内幕交易、操纵证券市场在内的证券侵权诉讼的立案受理制度。

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来源:《上海法学研究》集刊2019年第22卷(上海市法学会融孚律师事务所文集)。转引转载请注明出处。