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徐磊:民办高校学生权利法律问题研究

2020-09-15 10:07:21 字体:

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徐磊  上海建桥学院法学教授,华东政法大学经济法学博士,上海融孚律师事务所兼职律师。

内容摘要

从实然性层面上看,民办高校学生主体受教育的自由和选择权、以及受教育的平等权难以得到切实保障。民办高校管理的相对不规范性可能侵蚀学生的自主性和民主性,并对学生权利的保障和救济造成影响。相较于公办高校,民办高校与学生之间更趋向于"平权型"的法律关系。以内部治理结构中利益相关者为视角,将民办高校学生权利分为:作为教育契约相对人的财产权利(学费安全权);选择权;评价权;参与学校管理权;学生权利救济权。关于学费安全,就法律层面而言,风险隔离机制主要应考虑资金安全和破产风险。构建学生权利保障制度,完善内部治理结构。

关键词:民办高校  学生权利  权能  权利救济

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一、问题的提出

在公民社会语境下,法律主体、尤其是相对弱势主体的权利设定及救济往往具有显著的社会效应,在国家法治的进程中具有不可忽视的影响。近年来,关于民办高校分类选择及管理、教师或学生权利纠纷与权益保障机制等问题屡屡引起社会的高度关注。司法作为权利保护的最后一道屏障,相关判决书对于行政和一般法律主体的行为均具有一定的导向性意义。对中国裁判文书网公布的典型案例进行分析,涉及民办高校学生权利纠纷的案例数量并不多,但相关案例显示了民办高校管理的相对不规范性。如肖珈毅请求确认辽宁财贸学院不予恢复学籍违法并恢复学籍一案,在《关于给予杨洋、肖珈毅两名学生开除学籍处分的决定》已经被辽宁省教育厅作出的《学生申诉决定书》予以撤销后,学生因被注销的学籍未被恢复无法继续接受教育提起诉讼。一审二审法院均认为相关处分决定被撤销,即表明引致处分的事件未进行处理。对于该事件最终作出如何处理,应当是辽宁财贸学院的法定职权。故肖珈毅请求确认学院不予恢复学籍的行为违法、要求学院立即为其恢复学籍并要求赔偿其经济损失的诉讼请求没有事实和法律依据,据此驳回肖珈毅的起诉。本案涉及学校自主教学管理的范畴和行政诉讼的受案范围,法院的裁判并无实体和程序上的不当。但开除学籍处分决定被撤销后,在重新作出处理决定之前,学生应具有学籍,在此阶段如不能恢复学籍将影响学生的受教育权。再如王俊凯、向磊分别诉四川大学锦江学院教育行政管理(教育)行政处罚的两起案件,王俊凯因担心自己不能通过《博弈论》课程考试,请向磊代考,后两人均被锦江学院开除学籍。法院判决书中提出了三大争议焦点,其一:锦江学院对王俊凯的找人替考行为以及向磊的替考行为作出的行政行为程序是否合法?其二:王俊凯的找人替考行为以及向磊的替考行为是否必然导致开除其学籍的法律后果?其三:锦江学院适用法律是否适当?相关争议值得深思。2017年9月1日起施行修订后的《普通高等学校学生管理规定》第1条明确了"保障学生合法权益"的立法目的,第二章"学生在校享有的权利"部分在参加教育教学活动、使用教育教学资源,申请奖学金、助学金及助学贷款,获得科学、公正评价、获取学历学位证书,申诉或诉讼救济权等权利外,新增两项权利,即"获得就业创业指导和服务"和"在校内组织、参加学生团体,以适当方式参与学校管理,对学校与学生权益相关事务享有知情权、参与权、表达权和监督权"。同时,为保障学生权利和权益救济,新增第六章"学生申诉"内容。从应然性层面上看,高校学生享有受教育的自主权,以及民主参与学校管理的权利。《民办教育促进法》明确了"民办学校受教育者与公办学校的受教育者具有同等的法律地位"。从实然性层面上看,民办高校学生主体受教育的自由和选择权、以及受教育的平等权难以得到切实保障。学生选择学校、专业、教师、课程的自主性较小,转专业、转学的路径较窄。民办高校学生主体获得的由政府财政承担的生均经费相对较低,奖励、资助补助相对较少,加之民办学校的营利性追求,有可能进一步扩大两类主体之间受教育权实质上的不平等性。另一方面,民办高校管理的相对不规范性可能侵蚀学生的自主性和民主性,并对学生权利的保障和救济造成影响。学者对高校学生权利展开了广泛的研究,以"高校学生权利"为主题在中国期刊全文数据库(CNKI)中进行检索,截至2019年7月3日,共计有1,306篇有关高校学生权利研究的期刊和论文。而以"民办高校学生权利"为主题进行进一步检索,仅仅找到9条相关文献。可以看出关于民办高校学生权利的研究相对较少,缺乏系统的分析和具体的研究。但是随着我国的法治化进程的不断推进,伴随着我国民办高校的不断发展,公民权利意识的不断增强,特别是民办高校大学生不断增长的法治需要与民办高校低成本利益追求、以及处在相对低水平的学生管理之间的矛盾日益突出,专题研究民办高校学生权利、推进民办高校学生管理法治化具有必要性和现实意义。

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二、民办高校、教师、学生之法律关系思辨

20世纪80年代以来,我国构建起了以《宪法》《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》及相关行政法规、部门和政府规章所形成的教育规则体系,形成了民办高校与学生法律关系的法律依据。关于高校与学生的关系,西方学者的"特别权利关系"理论研究较为成熟,这种理论将学校与学生的关系视为"内部法律关系",法律主体双方处于不平等的地位,学校拥有解决内部行政法律关系纠纷的排他性权利。虽然存在一定的争论,"特别权利关系"理论对我国公立高校依然有较强的适用性,我国公办高校与学生之间也是一种特殊的行政管理关系。社会教育作为公共产品,由公办高校代表国家供给。在法律关系方面,公办高校和学生之间首先是一种特殊的"隶属型"行政关系,公办教育管理具有行政公务性,高校履行行政管理的职能;其次,学生作为社会教育的接受者,其在专业选择、课程设置等方面的自主性也受到一定的限制。另一方面,不同于完全隶属型的行政关系,公办高校与学生之间还存在"平权型"的民事关系。《民办教育促进法》规定:民办学校与公办学校具有同等的法律地位,国家保障民办学校的办学自主权。国家保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益。则民办高校与学生的关系和公办高校并无本质的区别,也兼具了隶属型的特殊行政关系和平权型的民事关系。另一方面,民办高校是国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费面向社会举办的学校。民办高校因其举办者主体以及资金来源的特殊性,而在产权关系、内部组织机构、以及其与学生的法律关系方面存在特殊性。相较于公办高校而言,民办高校受教育行政管理部门的"约束"较小,民办高校举办者和管理者具有更大的管理自主性。在与学生的关系方面,有学者认为民办高校正面临学校与学生行政管理关系的式微,一般权利关系及学校与学生的契约关系增强的趋势。民办高校教师与学生间的法律关系,与公办高校并无本质区别,属于教育与受教育的关系。如上所述,《民办教育促进法》明确规定:民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。相对于教师的教育权而言,学生的受教育权更为社会所关注。受教育权又称为学习权,学习权的概念在国际上存在已久,1985年由联合国教科文组织通过《学习权宣言》(Declantion of the Laning Rights)确认,并影响至今。高等学校学生的受教育权在世界各国广泛受法律保护,我国也将受教育权确定为宪法权利,并由《教育法》《高等教育法》等部门法予以规范和保障。教育权是教师职业主体的特有权利,是教师职业的内生性权利,同时也是法定权利,在我国由《教师法》等法律规范加以确定。在民办高校的教师与学生关系方面,《高等教育法》第53条明确规定高等学校的学生应当遵守法律、法规,遵守学生行为规范和学校的各项管理制度,尊敬师长。《高等教育法》是调整与约束民办高校教师与学生间的法律关系的重要法律依据,也是保障民办高校教师从事教育工作的权利与义务的重要法律依据。另一方面,民办高校教师相对于公办高校而言,权利的实质性不平等影响其教育权的实现,进而必将影响学生的受教育权。如民办高校劳动关系的相对不稳定性将会影响学生受教育环境的稳定性和知识获取的延续性和体系性;民办高校管理的"规范性"更易侵蚀教育权的自由行使,进而造成对教师教育权和学生受教育权的影响;民办高校教师发展权的受限最终会影响教育质量,使学生的受教育权难以得到保障。

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三、民办高校学生权利的主要权能结构

关于民办高校学生权利具体包括哪些权能,有学者认为有别于同公办高校学生权利的共性问题,民办高校学生的权利有其特殊性,其特殊性反映在学生权利实现过程中的受教育权、身份权和财产权方面的问题。有学者将民办高校学生权利分为以下几个方面:其一,受教育过程中的系列权利,即为保障受教育权的实现而享有的入学权与升学权、教育选择权、公正评价权以及平等就业权等;其二,在受教育期间的学习生活中所拥有的权利,包括生活权、隐私权与安全权等;其三,救济权。有学者将学生的权利分为狭义的受教育权和广义的受教育权。狭义的受教育权主要指直接接受教育教学过程中的入学权、听课权、考试权,学位权等;广义的受教育权还包括参与附属活动的权利、申诉权,以及宪法所规定的各项公民权利在高等教育领域中的延伸。

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笔者基于对民办高校学生与学校兼具隶属型与平权型法律关系的特点考量,以内部治理结构中利益相关者权利为视角,将民办高校学生权利分为:作为教育契约相对人的财产权利(学费安全权);选择权(选择课程,选择系科,以及选择其他高等院校或海外课程);评价权(评价教师、学校,评价的内容和方式);参与学校管理权(学生、学生代表、学生组织发表意见的权利和途径,以及参加各种校务会、院务会等,参与学校管理的权利);学生权利救济权(调解、申诉等权利)。对学生进行权利保护、义务设定和救济程序完善及制度构建时,不仅要考虑效率及形式公正,还应体现实体正义,应注意不能忽略教育性的根本出发点。如在王俊凯、向磊分别诉四川大学锦江学院教育行政管理(教育)行政处罚的两起案件中,法院认为:锦江学院违反了《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《管理规定》)第56条规定:"学校在对学生作出处分决定之前,应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩";学校提交的校长办公会记录,流于形式、太过简单,不符合《管理规定》第57条关于"学校对学生作出开除学籍处分,应当由校长会议研究决定"的规定;学校未提交证据证明其已将对学生的开除学籍处分决定报学校所在地省级教育行政部门备案;基于上述事实,锦江学院对相关学生作出的行政行为程序违法。法院指出,《管理规定》第55条规定:"学校对学生的处分,应当做到程序正当、证据充分、依据明确,定性准确、处分适当",赋予学校针对学生考试作弊等行为享有纪律处分的权利,同时体现应当针对考试作弊不同情形者处以不同纪律处分的立法意图。故学校在未考虑相关从轻情节及对社会危害程度进行评估的情况下作出的开除学籍的决定,违背了将管理与加强教育相结合的立法本意。最终,法院判决撤销锦江学院对两位学生作出的《开除学籍处分的决定》。

四、民办高校学生权利的调研分析

本次研究被调研主体所在学校的办学层次以民办本科高校为主,以学生主体为主要调研对象。2019年2月—10月,以上海为区域采样点,通过对学生发放调查问卷,对民办高校学生权利进行实然性调研。本次调研共发放400份问卷,收回360份有效问卷,本文选择其中部分调研事项和数据进行分析。

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调研数据显示,53.89%的被调研主体有过维护自己权利的想法,但未采取维权行为;另有17.78%的主体采取了维权行为。应该看到,学生的权利意识正逐步增强。同时,对学生权利救济保障制度,有61.67%的主体表示不了解,57.22%的主体不了解学校学生申诉委员会的情况。关于维权的方式可以有多个选项,80.56%的主体选择通过辅导员,50%的主体选择通过学生处,也有28.33%的主体选择了通过申诉委员会。笔者长期担任校学生争议申诉委员会委员,2018年度参与了本校11位学生的申诉事务处理,本年度学生申诉事件的数量超过了之前五年的总和,从一个角度可以解读为学生主体的权利进一步觉醒,应该说提升公民的权利和法治意识也是国家法治化进程中的一条重要路径。47.78%的被调研主体认为自己学校在学生权利保障方面的管理规范性一般,35.56%的主体认为比较规范;62.78%的主体认为民办高校与公办高校学生权利有差异,差异体现在受教育的权利、获奖励的权利、获资助补助的权利、就业指导与职业发展、保研的权利、出国留学深造的权利、获得政府生均经费的权利等方面,14.16%的主体补充说明差异还体现在民办高校学费昂贵、设备条件和师资力量不足、伙食补贴较低,以及其他方面。

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五、两点初步建议

(一)建立学费安全机制如上所述,政府对民办高校的管制较少,民办高校办学更具自主性,其教育服务的价格机制较为多元,同时其学费安全性相较公办高校偏低。
关于学费安全机制,一些国家或地区成熟有效的制度可为参照。如为了防范国际学生教育中存在的学费安全风险,新西兰政府制定了《关于对国际学生的指导与照顾之行业规则》及《国际学生的会计制度纲要》,从会计制度上保障学费安全。澳大利亚通过《海外学生教育服务法》建立了学费保障计划,委托第三方信贷机构托管部分学费,风险发生时,可以利用这部分学费为学生退费或安排到其他学校就读。加拿大的某些州则要求私立培训学校与保险公司签订安全合同,以保障学生的受教育权。就法律层面而言,风险隔离机制主要应考虑资金安全和破产风险。无论公办还是民办高校,不可否认的是教育均具有公益属性。虽然有政府托底的心理预期,目前民办高校学费安全尚缺乏国家层面的制度设计,可以尝试作一些制度设想,比如,首先为使学费获得外部信用增强,可要求民办高校与保险公司之间签署合作协议,由保险公司承担因高校破产所导致学生学费损失的风险;其次,学生学费应当与学校自有资金分开,专户存放,规范使用;其三,不管是否设立了担保,在破产制度中授权学生就学费拥有清算理赔的优先权,为学费设立"安全港"。(二)构建学生权利保障制度,完善内部治理结构教育部《关于加强依法治校工作的若干意见》指出:"实行依法治校,就是要严格按照教育法律的原则与规定,开展教育教学活动,尊重学生人格,维护学生合法权益,形成符合法治精神的育人环境,不断提高学校管理者、教师的法律素质,提高学校依法处理各种关系的能力。实行依法治校,就是要在依法理顺政府与学校的关系、落实学校办学自主权的基础上,完善学校各项民主管理制度,实现学校管理与运行的制度化、规范化、程序化,依法保障学校、举办者、教师、学生的合法权益,形成教育行政部门依法行政,学校依法自主办学、依法接受监督的格局。"依法治校是大学科学治理的要求,也是规范高校内部治理结构、保障学生权利的必然要求。
从学生规范管理和保障学生权利方面而言,具体制度应包括:增加学生的选择权,增强学生的学习自主性;合理化评价内容,多样化评价方式,重视评价结果;赋权学生代表参加校务会、院务会的特定事项管理;完善校内调解和申诉制度,构建有效的权利救济保障体系。

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来源:《上海法学研究》集刊2019年第22卷(上海融孚律师事务所文集)。转引转载请注明出处。