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吴琦:以法治建设助推“十四五”上海监狱治理体系和治理能力现代化的路径探析

2020-09-30 09:04:59 字体:

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吴琦  上海市司法局党委委员、副局长,监狱管理局党委书记、局长。

内容摘要

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个一百年奋斗目标进军的第一个五年。监狱是坚守刑事司法的最后一道防线,必须主动融入中国特色社会主义法治体系,坚持走中国特色社会主义法治道路,坚定不移推进制度建设,推进依法治监。

关键词:“十四五”  监狱工作  法治建设  治理  现代化

全面推进依法治国涉及很多方面,在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手,这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。中国特色社会主义现代监狱制度,是监狱工作在共产党的领导下,以法治现代化为导引,以监狱职能的社会分工为依据,以监狱惩罚和改造职能的发挥为主旨,建构运用现代科学理论作指导,与中国特色社会主义建设相适应、相协调、相一致的科学文明公正法治的监狱制度体系。“十四五”时期,监狱工作要通过不断完善监狱制度体系,优化制度结构,加强制度之间的相互协调,使监狱的根本制度、基本制度、具体制度形成科学合理的治理结构,产生制度合力。

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“十四五”时期上海监狱法治建设的根本遵循习近平总书记指出,每一种法治形态背后都有一套政治理论,每一种法治模式当中都有一种政治逻辑,每一条法治道路底下都有一种政治立场。从理论层面讲,世界上从来没有脱离政治的法治。政法机关是推动中国法治进程的专门性、专业化力量,理应把党的领导作为中国特色社会主义法治的根和魂,作为“十四五”时期上海监狱工作发展的根本遵循。中央全面依法治国委员会2020年工作任务部署会强调,要坚持党对全面依法治国集中统一领导,抓好事关全面依法治国的全局性基础性战略性任务。这要求监狱工作必须把加强党的绝对领导落实到抓党建带队伍促业务的具体实践中去,忠实履行巩固党的执政地位、维护社会安全稳定、保障人民安居乐业的政治责任。(一)政治统领,锚定的是坚持党对监狱工作绝对领导的方向性

“十四五”时期,上海监狱要始终秉持国家机器的政治属性、纪律部队的政治本色、从严治警的政治站位、长治久安的政治责任,生动诠释“安全稳定为天、公正执法为魂、教育改造为要、队伍建设为本”的职责使命,以自身政治过硬引领法治建设走向更加成熟规范,以法治建设进一步助推监狱治理体系和治理能力现代化。

1.党内法规制度体系是加强监狱机关政治领导、思想领导、组织领导的力量所依。在长期革命、建设和改革实践中,中国共产党建立了一整套科学有效的党内法规,既包括作为党内宪法的党章,也涵盖作为党内法规的准则条例和相应配套制度,这些都为党牢牢掌握包括监狱在内的政法工作提供了可靠保证。只有树立党章权威,发挥党内宪法和“万规之基”作用,只有严守党内法规,严明政治纪律和政治规矩,才能保证监狱机关政治建设在正确轨道运行,思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等各个方面行稳致远,取得预期成效。

2.党的监狱工作方针、政策、宗旨是上海监狱改革、发展、稳定的方向所指。新中国成立后,从“三个为了”到“改造第一、生产第二”,从“惩罚与改造相结合,教育与劳动相结合”到“坚守安全底线、践行改造宗旨”,党的监狱工作方针、政策发生与时俱进的调整和变化,但“改造人”的宗旨是一贯的、持续的。1994年12月29日我国第一部《监狱法》通过,2012年10月26日全国人大常委会对监狱法作出修改,目前新《监狱法》制定在全国范围征求意见工作已基本完成,这是把党对监狱工作的路线主张和人民群众对监管改造工作的意志要求以立法方式予以明确、保障实施的重要手段,必将成为上海监狱当前和“十四五”时期改革、发展、稳定各项工作的思想和行动圭臬。

3.建立和完善上海监狱加强党的领导各项制度是监狱工作前进发展的未来所系。其一,要着眼“完成时”做好既有制度梳理,同步做好制度立、改、废、释,培育广大党员、干警的制度意识、制度思维、运用制度能力。其二,要着眼“进行时”做好即时建章立制,做到制度安排与监狱党建和主业同频共振,确保制度供给充分有力。其三,要着眼“将来时”做好前瞻规划,聚焦党员、群众等对基层党的建设、思想组织工作、干警日常服务的需求,不断完善党建、队建、廉建各项制度,着力从制度设计上把党的领导这个最大的体制和制度优势体现落实在上海监狱改革发展的全方位和各环节。

(二)党建引领,运用的是党建引领队伍业务融合发展的方法论

事业成败,关键在党,关键在人。2020年突如其来的新冠肺炎疫情,上海监狱系统全警动员、全力以赴、全情投入,坚决确保疫情期间监狱“三防一安全”,依靠的就是党委“主心骨”、支部“桥头堡”、党员“先锋队”作用的发挥,再次证明坚持党的领导、加强基层党建是监狱机关的立警之本和强警之魂。

1.聚焦队伍思想,解决根子问题

思想是行动的先导,是总开关、总闸门,只有思想“破冰”行动才能“突围”。盘点近年来上海监狱民警队伍特别是党员领导干部认识上或多或少存在的问题,归根到底反映的是队伍思想问题,这个问题解决好了其他问题就迎刃而解。近年来,上海监狱相继开展了《激发干警动力活力促进职业发展》《上海监狱系统基层党支部工作》《激励青年民警在新时代监狱事业中实现新担当新作为的探究与思考》等党建队建类课题调研,旨在深入全面细致掌握队伍真情况和活思想,从思想的根子上解决和避免队伍中存在的各种问题、各类风险。面向“十四五”,监狱工作更要深入开展队伍分类调研,深化队伍动态分析机制,从监狱到监区、从机关到基层,实现横向到边、纵向到底。

2.聚焦基层党委,解决引领问题

《政法工作条例》明确指出,政法单位党组(党委)要把方向、管大局、保落实,发挥好领导作用。坚强有力的监狱领导班子是增强队伍凝聚力战斗力的重要保障。

其一要讲政治,抓统筹,深入学习领会党的《政法工作条例》的主旨要义、内容核心、根本要求,按照机构改革要求和部门管理局权限,在市司法局党委坚强领导下,切实履行好自身职责使命。
其二要抓学习,强本领,不断提高学习质量和实效,增强强化党委班子自身建设,发挥好党委核心作用。
其三定好运行规则,以监区为主体完善支部议事规则,严格执行决策程序,健要谋改革,促发展,对表上级改革要求,发挥基层首创精神,创新基层治理,以基层试点促进顶层设计,持续推动“公转+自转”有效衔接,推动改革任务落地见效。
其四

要带队伍,严纪律,深入开展思想政治工作,用好监督执纪“四种形态”,涵养风清气正的政治生态和干事创业的队伍作风。

3.聚焦基层支部,解决导向问题

支部是党的全部工作和战斗力的基础。要弘扬“支部建在连上”的光荣传统,牢固树立党的一切工作到支部的鲜明导向,让支部在监区、科室工作中唱主角,激活监狱系统党的组织“神经末梢”,畅通“毛细血管”,打通“最后一公里”。

其一配好支部班子,把好“入口”,在选任上把好关、配备上定好向、储备上靠前想,防止重“数字结构”、轻“素质结构”;重“学历结构”,轻“能力结构”,让支部班子符合监狱发展需要。畅通“出口”,加大交流轮岗力度,完善考核评价机制,不断优化干部队伍。
其二搭好实战平台,持续开展练兵比武,建立伯乐相马、赛场选马的长效机制,选树成先进典型,努力形成“比学赶超”抓落实的浓厚氛围。
其三

定好运行规则,以监区为主体完善支部议事规则,严格执行决策程序,健全监区一日工作规范,明确隐患排查、应急处置、值班备勤、个别矫治、生产安全等工作流程,建立健全监区责任追究机制。

其四

抓好考核监督,党委要落实好“四责协同”“一岗双责”,不断加强对基层党支部的日常考核、监督和管理。

4.聚焦“关键少数”,解决效应问题

监狱系统的“关键少数”,既包括全局层面的副处级以上同志,也包括各基层单位科、监区长;既包括领导干部,也包括全体党员。领导干部管理大多数人,掌握大部分权力、资金、资源,必须发挥头雁效应,高标准、严要求,以身作则、以上率下,带头做到信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬,体现出干事创业的精气神和硬素质。全体党员是党的监管改造工作的先锋队,必须在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持一致,以坚强的党性把使命责任扛在肩上,坚定理想信念,强化政治统领,深化理论武装,真正做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。

“十四五”时期上海监狱工作发展的既有优势和面临挑战

“十四五”期间,上海监狱工作发展既有坚实基础,也面临着重大机遇和前所未有的挑战。

(一)既有优势

1.历史优势:长期以来坚守的历史积淀。回顾上海监狱发展历程,敢攻坚、重实干是创新实践之路的基本特征。党的十一届三中全会后,上海监狱围绕全党工作重心转移,调动各方面积极因素,很多工作都是开全国监狱之先河。比如罪犯分类改造、监区文化、“一帮一”志愿者帮教队伍等,都在全国产生了重要影响。1998年11月,党中央作出政法机关不再经商后,监狱逐步把重心回归到抓主业、抓改造上。随后,上海监狱在落实监狱体制改革、布局调整、信息化建设,推进两级管理体制和现代警务机制等方面,取得了三段三分、计分考评、危险性评估、五大改造等一系列创造性成果,积累了深厚底蕴。

2.地缘优势:地处社会主义国际化大都市上海所具有的天然优势。首先是有力的政策支撑。十一届市委九次全会赋予了上海建设新时代人民城市的新使命,为以更高的政治站位谋划推进上海监狱“十四五”时期发展提供了重要依据。其次是充足的财政保障。监狱体制改革任务基本完成后,上海监狱已经实现了“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”,为监狱工作发展和工作质量的提升创造了充足条件。再次是较好的社会支持。上海经济社会发展基础较好,大中企业密集,经济充满活力,教育资源充沛,便于监狱引入各类资源走进大墙。

3.实践优势:长期走在全国前列的现实成就。一是成熟的制度体系。上海监狱系统很早就成立了专门的政策法制机构,建立了科学完备的监狱制度体系。近年来,通过以狱务公开标准化带动监狱执法标准化,逐步构建了体系完备、要素合理、结构优化的监狱执法标准化体系,具体涵盖三个子体系,共涉及标准165项,其中国家标准33项,行业标准3项,自制组织标准129项。二是高素质的人才队伍。当前上海监狱干警队伍政治素养过硬、学历层次较高、专业素养较好,年龄优势明显,干部梯队优化,为监狱发展提供了强有力的人才保障。三是完善的基础保障。经过长期建设,上海监狱基础设施相对完备,并形成了安全风险预警系统、监狱物流中心建设、严管监区建设、高度戒备监区建设等一系列成果,为“十四五”时期监狱工作发展打下了坚实基础。

(二)面临挑战

当前监狱工作形势和任务发生了深刻变化,亟须破瓶颈补短板,加快推进监狱工作改革创新发展。

01

关押对象的变化。当前,监狱10年以上刑期罪犯占比较大,罪犯犯罪类型复杂,老病残罪犯持续增加,监狱押犯结构发生了深刻变化,管理改造难度越来越大,使监狱工作面临巨大压力。

02
法律政策的变化。近年来,中政委5号文、刑法修正案(八)、刑法修正案(九)、刑法修正案(十)、刑法修正案(十一)等法律政策先后出台,刑事诉讼法、监狱法相继修改,对监狱工作要求越来越高。03
队伍结构的变化。干警来源上,近年来,新招录民警大多是没有社会经验的“三门”(家门、校门、单位门)干部,思维活跃、思想多元,应对复杂犯情的能力有所欠缺。工作模式上,干警“潮汐式”上下班带来非工作时间警力薄弱、罪犯管理教育“过夜”等现象。能力素养上,打造具备专业能力、专业精神的高素质专业化队伍任重道远。04

教育方法的变化。当前罪犯教育中对罪犯认罪悔罪、回归社会的现实需求考虑不深入,还存在“目标置换”的现象;罪犯教育缺乏系统化、体系化设计,呈现碎片化、形式化倾向,还存在“大呼隆”现象;教育资源层面,对自身资源尚未有充分挖掘,优质的社会资源引入不足,还存在“自我封闭”现象。

05

社会关注的变化。当今社会“人人都是自媒体,个个都有麦克风”,社会和媒体对监狱安全的关注度越来越高,对监狱安全事故的容忍度越来越低,涉狱舆情管控难度越来越大,这也倒逼监狱管理方法、管理手段、工作规范都要随之变化,进行提升。

06

工作标准的变化。以往监狱守牢监管安全的底线就可以“一俊遮百丑”,现在要求坚持以改造人为中心任务,工作要求更高。同时,在全面从严治党治警的大背景下,一旦队伍出现问题,也会直接影响社会对监狱工作的整体评价。

07

激励机制的变化。随着保障全部到位、财务收入逐步规范之后,通过经济手段“奖勤罚懒”越来越难。同时,监狱警察职业发展路径不够清晰,有效激励手段缺乏,动力活力不足。

“十四五”时期上海监狱治理体系和治理能力现代化的实践路径“十四五”时期,上海监狱工作发展要立足监狱本质职能和社会功能,着眼执法效能与改造效益,以价值实现为指向,以质量提升为追求,以内部管理为抓手,紧抓“两办”意见和上海实施意见各项任务的落实落地,着力打造核心竞争力、提升监狱软实力,进而实现发展方向、价值目标与实践路径的统一。(一)发展目标

方向解决“向哪走”的问题,目标解决“走到哪”的问题。党的十九届四中全会明确了国家治理体系和治理能力现代化分“三步走”的总体目标,与十九大确定的全面建设社会主义现代化强国的“三步走”战略一脉相承。“十四五”时期,推动上海监狱治理体系和治理能力现代化是发展方向。在这个大前提下,要进一步明确上海监狱的发展目标。监狱作为国家机器,确保安全是基本职责,一切工作都要服从服务于国家安全稳定大局,既要维护自身安全稳定,也要努力向社会回送守法公民,为社会最大限度增加和谐因素。2019年,上海监狱鲜明提出“两最”目标,即打造世界最安全的监狱和全国改造质量最好的监狱。这是对上海监狱工作发展的科学定位和长远谋划,既符合监狱发展规律,也考虑了上海监狱实际,因此必须坚持把“两最”目标作为“十四五”时期上海监狱工作的发展目标,作为推进监狱治理体系和治理能力现代化的重要抓手,在“两最”目标指引的正确方向和道路上持续奋进,一以贯之,久久为功。

(二)基本方法

十一届市委六次全会强调要创造新时代上海新传奇。对于上海监狱来说,加强监狱法治建设,推进监狱治理体系和治理能力现代化,就必须创造性地贯彻落实上级要求,创造性地谋划推进各项工作,要把创造、创新、创先、创优、创效的理念贯穿“十四五”上海监狱工作发展始终。

01

始终坚持“从无到有”的创造。“如果追求卓越是我们的发展取向,那么富于创造就是我们的实践要求”。改革永远在路上,创造未有穷期,面向“十四五”,上海监狱要聚焦“富于创造”,向开拓者学习拓荒精神、首创意识、改革勇气。要牢固树立创造的雄心壮志,敢于提出新理论、开辟新领域、探索新路径,在独创独有上下功夫。要以革命的精神、创造的激情,坚定改革再出发,在新起点上创造新业绩。

02

始终坚持“科学管用”的创新。创造是从无到有,创新则是从旧到新。当前,创新能力已经成为城市定位和发展的重要评价指标。创新是上海的城市品格之一,对标卓越的全球城市、创新之城、生态之城、人文之城的愿景,对标最高标准、最好水平,考验着上海方方面面的创新能力。这也决定了上海监狱不能做华而不实的“盆景”,也不能片面追求体量,而要精心打磨、精耕细作,打造上海样本、上海品牌、上海名片。

03

始终坚持“先行先试”的创先。先发制人,后发制于人。上海监狱要树立追求卓越、争当一流、勇立潮头的追求,争做监狱工作改革创新先行者、排头兵,保持思想敏锐和行动敏捷,努力实现“换道超车”。要坚持问题导向,积极探索实践,点题、破题、解题,探寻规律,因地制宜,精准施策,攻坚突破。

04

始终坚持“精细极致”的创优。习近平总书记指出,上海这种超大城市,管理应该像绣花一样精细。上海监狱要发扬“绣花”精神,坚持把精细极致作为推动监狱高质量发展的突破口,把一项项具体工作做到做好做持久,既要有攻坚突破的改革举措,还要有基层基础、细节细微的牢固支撑,专心致志、精益求精把工作做到极致,打造“人无我有、人有我优、人优我特”的发展优势。

05

始终坚持“务实求效”的创效。求真务实,真抓实干,注重实效是党的优良传统和作风,也是干工作,做事情的基本遵循,一切创新创造,都要看实效。上海监狱要注重更高水平的安全、更高质量的改造,在创效上下功夫,在不同领域、不同业务板块都要着力形成可复制、可推广、可借鉴的“上海模式”。

(三)主要任务

上海监狱要通过“十四五”时期的不懈努力,在监狱治理理念、安全防控体系、罪犯改造成效、打造过硬队伍等方面持续加力,积极推动监狱管理向治理转变,切实把制度优势转化为治理效能。“十四五”时期,要重点完成以下任务,努力打造形成新的竞争优势。

01

安全防控精准化。监狱安全风险点多面广,既有内部风险,也有外部风险,既有硬件设施风险,也有管理短板风险,既有罪犯改造风险,还有队伍管理风险。只有实施精准化安全防控,才能实现对风险隐患的有效管控。精准化管理理念较早的应用于企业领域。精准是未来商业的核心,“精”是精细,逐渐细到越来越小的粒度。“准”是越来越准确,而这只有通过智能化才能实现。近年来,上海监狱聚焦精准防控,不断加强人、事、物、信息的有效整合,构建四级警戒架构,打造安全管理“最后一公里”平台,建立“3柱12维”安全风险预警机制,有效提升了监狱安全防范水平。随着大数据时代的到来,公共服务逐步由粗放式迈向精准化供给,政府管理迈向“循数管理”已成为必然趋势。面向“十四五”,上海监狱要把精准防控上升为“精准化”的体系防控、机制防控,紧盯风险点和薄弱环节,充分发挥安全风险预警系统要素完备、数据支撑、系统联动、直观可视等优势特点,加强监狱疫情防控、安全风险预警机制、狱情犯情分析研判,强化“五重点”排查、“三最”排摸和“三大现场”管控等安全基础工作,从严从细抓好“九大安全”,从而进一步倒逼内部管理、提升安全防控水平,确保监狱持续安全稳定。

02

罪犯改造一体化。罪犯改造包含了政治改造、监管改造、教育改造、文化改造、劳动改造等多种手段,各种改造手段相互支撑,构成形成系统完备、逻辑严谨、内在统一的完整体系。“一体化”的概念可以理解为将两个或两个以上的互不相同、互不协调的事项,采取适当的方式、方法或措施,将其有机的融合为一个整体,形成协同效力,以实现组织策划目标的一项措施。“一体化”发展充分考虑各要素之间的共性和个性问题,可以有效避免相互割裂的现象,进而产生“1+1>2”的效果。面向“十四五”,上海监狱要以罪犯改造一体化为抓手,不断加强罪犯改造手段的统筹运用,通过监管改造,严格管理强化罪犯行为养成,公正执法体现公平正义,提升罪犯接受改造的认同和对社会公平正义的认同,增强改造动力;通过教育改造,深化学历教育和非学历教育,补齐罪犯自身短板,更好地适应社会;通过文化改造,发挥以文化人的教化功能,激发改造正能量;通过劳动改造,提升罪犯适应社会的技能,促进罪犯回归社会。通过一体化运作,提升融合效能,优化罪犯改造思维、手段、方式、路径,激发“化学反应”,不断提升罪犯改造质量。

03

公正执法标准化。从现代社会来看,标准化作为一种普适工具,已经由工业领域扩展到农业、服务业、社会管理和公共服务等诸多领域。当前,监狱执法工作受到民众越来越多的关注,习近平总书记多次对监狱执法和管理作出指示批示。近年来发生的山西任爱军案、云南孙小果案、北京郭文思案、内蒙古巴图孟案和王韵虹案,也进一步凸显了监狱公正文明执法的重要性。中央政法委强调,要坚持问题导向、目标导向、效果导向,以完善制度、改革体制、创新机制、狠抓落实为着力点,加快构建上下贯通、内外结合、系统完备、规范高效的执法司法制约监督体系。面向“十四五”,上海监狱要充分运用法治思维和方式,以执法标准化体系建设为切入点,进一步推动监狱管理从精细化、规范化走向标准化、科学化,不断打造平安、法治、文明、现代化监狱。

04

警务管理正规化。习近平总书记指出要加快推进政法队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设。监狱人民警察是一支纪律部队,警务管理正规化建设是一项根本性、全局性的基础工作,也是一项长期而艰巨的任务。正规化管理所追求的目标是效能、产出的稳定和集约高效,其具有的本质特质包括:规章制度的健全、管理过程的标准化、执行环节的必然性和规范性、管理效能的稳定等。在监狱现代警务机制建设中,上海监狱紧抓“警务管理正规”建设,从增加必然性、减少或然性,增加规范性、减少随意性,根本上改变了长期以来监狱管理粗放、民警凭经验习惯做事的状况,提高了监狱执法和管理工作的标准化、规范化程度,提升监狱警务管理效能。面向“十四五”,警务管理正规化愈加重要,上海监狱必须紧抓改革契机,不断深化监狱、监区两级管理体制机制,完善警务运行模式,探索建立警力编制动态调整机制,在统一优化警务运作、值班备勤、应急处突、一日工作规范等标准模式的基础上,进一步深化完善,不断形成符合实际和上海特色的警务管理模式。

05

监狱工作智能化。当前,人工智能成为新一轮科技革命和产业变革的标志性技术,不但自身呈现高速增长的势头,而且能够为其他产业转型升级赋能。中央政法工作会议提出要“深化智能化建设,把政法工作提高到新水平”。近年来,上海监狱不断推动信息技术与监管安全、教育矫正、执法管理、警务保障等业务深度融合,加快推进“智慧监狱”建设。2019年,宝山监狱被命名为全国首批部级“智慧监狱示范单位”。面向“十四五”,上海监狱要对标司法部“数字法治、智慧司法”标准提出的“大平台共享、大系统共治、大数据慧治”要求和《智慧监狱技术规范》,以建设“标准统一、感知泛在、数据通融、应用丰富、智能拓展、实时高效、安全可控”的智慧监狱为抓手,以数据资源融合利用为核心,以“一网通办”“一网统管”、大数据、物联网、人工智能等数字新基建赋能监狱治理,强化数据全生命周期管理,不断提升数据治理和信息化信息化“建、管、用、维”能力,积极探索5G、区块链等新技术的运用,筑牢网络信息安全“防火墙”,注重信息化人才培养,全面提升上海监狱信息化水平和管理能级。

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