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孙晓旻:社区治理视角下解决群租整治难问题机制与实践初探

2020-10-15 09:03:40 字体:

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孙晓旻  上海市长宁区仙霞新村街道信访办主任。

内容摘要

“群租”问题伴随着城市化,特别是人口向一线城市聚集程度提高而出现,成为城市管理中的一大课题。在上海,“群租”现象已经成为城市管理的一大难题。为了探讨和解决群租治理难、回潮多问题,从群租在法律上的定义出发,阐述了群租现象的发生和发展原因。同时在社区治理视角下介绍了群租治理相关的法律法规及实践中的做法和存在的问题。最后从制度和措施两个维度,提出了一些改善和解决群租整治问题的设想。

关键词:城市管理  社会治理  群租  行政执法  综合治理

一概述
(一)群租的定义《上海市居住房屋租赁管理办法》第9条规定了居住房屋的最小出租单位:出租居住房屋,应当以一间原始设计为居住空间的房间为最小出租单位,不得分隔搭建后出租,不得按照床位出租。原始设计为厨房、卫生间、阳台和地下储藏室等其他空间的,不得出租供人员居住。
《上海市居住房屋租赁管理办法》第10条规定了居住房屋最低人均承租面积和居住人数限制:出租居住房屋,每个房间的居住人数不得超过2人(有法定赡养、抚养、扶养义务关系的除外),且居住使用人的人均居住面积不得低于5平方米。前款所称居住面积,是指原始设计为居住空间的房间的使用面积。目前在实践中,基本依据以上两条对“群租”现象进行认定,即实地查看是否存在以下情况:一是每间房间居住超出2人的(有两张以上床铺或是有一张以上高低床的);二是通过房产中介公司或经营、服务性企业直接以员工宿舍形式包租的房屋(特别是部分转租人对房屋进行过物理分割的,还需要城管等部门联合参与认定对房屋结构的非法改变问题)。(二)基本情况群租问题伴随着城市化,特别是人口向一线城市聚集程度提高而出现,成为城市管理中的一大课题。在上海,“群租”现象已经成为城市的一大难题。其实上海早在2004年发布的《上海市居住房屋租赁管理实施办法》中就对可能发生群租问题的条件进行了限制(第7条第2款关于符合治安和消防管理的要求;第7条第3款关于集体宿舍的管理要求、第8条关于人均承租面积标准)。而2011年公布、2014年修订的《上海市居住房屋租赁管理办法》(以下简称《办法》)中更是明确了最小出租单位(第9条)每个房间的居住人数不得超过2人,且居住使用人的人均居住面积不得低于5平方米(第10条第1款)。此外还对集中出租房屋供他人居住的情形提出了具体管理要求(第11条第1款)。其他诸如对消防和治安的相关要求也从另一个侧面限制了群租的形式。更重要的是,修改过的《办法》中还详细规定了对相应违法行为的具体处罚办法。

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二群租问题的现状
最近几年,随着房价和房屋租金居高不下,城市生活成本不断提高,价格低廉的可居住房屋供应又在减少(征收、旧改、“五违四必”整治、“三合一”整治等多方面原因造成),而廉租房、公租房、经济适用房等住房困难解决政策都是只解决本市户籍人口。因此外来人口的居住成本显著上升、特别是低收入外来人口的有效居住面积被大幅度地压缩。但是,外来人员的居住需求却不可能凭空消失。群租现象屡禁不止,而且有愈演愈烈的趋势,仅以12345市民投诉热线为例,2017、2018两年关于群租的相关投诉数量一直居高不下,2017年98起,2018年97起,2019年(截止9月底)91起。群租问题也成为社区管理中的一大难点问题。在去年至今的扫黑除恶专项斗争当中,群租问题也被群众多次反映,对居民群众的安全感满意度都有较为显著的负面影响。而且群租泛滥,各种社会闲杂人员聚集,容易滋生黑恶土壤,引发诸多社会治安问题。中央督导组更是将群租现象作为一项社会乱象问题指出。三当前法律法规对涉及群租问题的管理和处罚
当前法律法规对涉及群租问题的管理处罚主要依据是《上海市居住房屋租赁管理办法》,这其中又分以下几部分责任要求:(一)属地管理要求(第6条第2款)。居民委员会或者村民委员会应当协助做好居住房屋租赁管理工作,督促居住房屋租赁当事人遵守国家和本市有关居住房屋租赁管理的规定。(二)集中出租管理要求(第11条)。集中出租房屋供他人居住,出租房间达到10间以上或者出租房屋居住使用人达到15人以上的,出租人应当建立管理制度,明确管理人员,落实安全管理职责,建立信息登记簿或者登记系统,并将相关登记信息报送公安部门备案。(三)业主自我管理要求(第27条)。业主委员会经业主大会同意后,可以根据本居住物业管理区域内的房屋租赁情况,制定相应的管理措施纳入管理规约,并可以委托物业服务企业具体实施。居住房屋租赁当事人违反业主管理规约、损害他人合法权益的,业主委员会有权要求当事人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失。业主对侵害自己合法权益的行为,可以依法向人民法院提起诉讼。(四)对物业服务企业的要求(第28条)。物业服务企业应当按照乡、镇人民政府或者街道办事处的要求,将居住物业管理区域内的房屋租赁情况,报送房屋所在地社区事务受理服务中心。物业服务企业发现租赁当事人、房地产经纪机构或者房地产经纪人员有违法违规行为的,应当及时予以劝阻、制止,并报告业主委员会或者有关部门。(五)对违反治安、消防及居住登记等规定的处理(第31条)。8条第1款规定,出租房屋不符合治安、消防等标准和要求的,由公安部门责令改正,并可处以1000元以上3万元以下罚款。违反本办法第11条第1款规定,出租人未落实相应安全管理责任的,由公安部门责令改正,并可处以1万元以上3万元以下罚款;造成严重后果的,处以3万元以上10万元以下罚款。租赁当事人、居住使用人违反其他治安管理、居住登记管理等规定的,由公安部门按照有关规定处理。(六)对违反最小出租单位、居住人数限制和最低承租面积的处理(第32条)。9条、第10条第1款规定,不符合最小出租单位、居住人数限制和最低人均承租面积规定的,由区、县房屋行政管理部门责令责任人限期改正;逾期不改正的,可处以1万元以上10万元以下罚款。(七)对租赁当事人未按规定登记备案的处理(第33条)。13条规定,租赁当事人未在期限内办理租赁合同登记备案手续的,由区、县房屋行政管理部门责令限期改正;逾期不改正的,对个人处以1000元以下罚款,对单位处以1000元以上1万元以下罚款。(八)对房地产经纪机构未按规定登记备案的处理(第34条)。13条第1款规定,房地产经纪机构未办理登记备案的,由区、县房屋行政管理部门责令限期改正;逾期不改正的,处以3000元以上3万元以下罚款。第35条(对房地产经纪人违反经纪管理规定的处理)违反本办法第25条第2款规定,房地产经纪机构和经纪人员居间、代理不符合本办法规定的居住房屋租赁业务的,由区、县房屋行政管理部门责令限期改正,并暂停房地产经纪机构的网上备案资格;逾期不改正的,对房地产经纪人员处以1000元以上1万元以下罚款,对房地产经纪机构取消网上备案资格,并处以3万元以上10万元以下罚款。四当前群租整治难的原因分析
从上文法规条文中责任及处罚措施的规定,就可以看出,法律法规对群租问题实际上是有明确的规定和刚性制约措施的,而且为了防止有钻法律空子的现象,从登记到管理的各个环节都设置了一些防范措施。但现实情况是,群租现象还是屡禁不止,不断在整治和回潮中循环。一部分固然有住房供应跟不上城市社会发展速度的根本原因,另一部分恐怕还是在执法管理环节有一定的脱节。因为“徒法不足以自行”,有法律规范不一定代表着群租问题就会自行解决,还是需要在不断发展的实践中探索执法管理的具体手段和措施的。只有经过长期的实践才能落实法治。因此,我们在工作中通过现场访谈、问卷调查、座谈研讨等方式对群租问题整治难做了进一步的分析和梳理,主要原因有以下几点:
(一)发现难一是邻居关系不密切,公房里门一关,有些群租都无法发现,甚至于有的楼里大部分都是出租户,对周边的居住情况和人员情况既不了解也不关心。二是群租人员大多从事低端服务业,例如:餐饮、娱乐、跑腿等等,早出晚归的多,除非扰民严重,否则周边居民、物业公司和居委会工作人员因作息时间原因,大多根本无法碰到这些群租人员,也很难具体了解出租房内群租的具体状况。(二)联系难一是因为很多群租房是房东全权委托中介公司代租;二是有相当一部分房东是投资客,户籍不属于本居民区,联系方式也查不到,或者房东长期在国外或外地,很难与房东直接沟通。但在程序上,如果要对群租开展治理或处罚,又必须要直接联系业主。
(三)认定难一是群租房屋成因复杂多样。有的群租是企业借来用作员工宿舍的,有的群租是二房东靠出租床位来赚取差价的,有的群租是房地产中介公司集中管理产生规模收益的,当然也有群租是房东自己明知群租违法,但为了牟利不管的。二是群租的认定部门主要是房地管理部门。目前,由于房办下沉街道管理,该工作职责由综管中心下属房管办落实。但街道房办工作人员较少,而整个群租现象数量较多,两者之间差距很大。这就形成了群众举报群租后的认定时间较长,加之群租群体大多早出晚归,和房办、居委、物业同志工作时间错开,更加增加了认定难度。而且,即使一处房屋被认定为存在群租现象,也要经过告知教育并要求其自行整改的程序才能对其开展整治,因此群租房屋整治的周期很长,从3周至2个月不等。但等到整治了这一处,下一处群租可能马上又冒出来了。总而言之,目前的群租整治方式方法,执法成本很高(时间和人员等),但其回潮却很方便,几乎没有成本。(四)整治难因为很多租赁户随着我们整治的经常性开展已经练就了一套“反整治”技能,例如:不用高低床,而改成大床或沙发床,有的甚至直接在地上打地铺,用塑料泡沫板铺在地板上,直接被褥铺上睡人,使得我们整治的时候根本无从下手。我们在执法过程中甚至发现,群租这门生意已经发展成了一条龙服务的产业链。其中有专门负责找房源、集中装修、发布租赁信息,与房东长期签约一手代租的房地产中介;也有多重转租后面向快递、外卖等行业从业人员提供以床位为单位租赁的个体掮客;还有某些企业雇佣低薪资劳动者较多,为解决其超长的工作时长,降低劳动者住宿、通勤时间和经济成本,而租赁房屋改建成“宿舍”的;还有一个电话就能把高低床、行军床、甚至地铺送货上门的家具店和二手家具商。另外,上文也提到,整治困难重重,周期很长,但回潮却基本没有成本,速度很快。(五)处罚难相关处罚虽然在《办法》里有规定,但没有具体实施细则。成功采取行政处罚或走司法诉讼程序的案例非常少,在日常管理和执法过程中几乎没有先例可循。这样的情况下,法治的威慑力和行政部门的权威性就很难体现,违法者对违法结果的预期没有严重后果,因而毫无触动,屡教不改,屡禁不止。处罚是法律的执行,是对违法行为最好的震慑,但因为处罚程序很难启动,处罚的力度又很难掌握,而且相关职能部门也很少有处罚的案例,因此操作层面上几乎没有实践的可能性,就很容易陷入整治、回潮、再整治、再回潮的循环中。
五关于解决群租问题的建设
(一)加强各部门的配合联动,综合施策群租现象之所以存在有其社会根源,即:城市相应价位住房供应跟不上大量低收入水平劳动人口的居住需求增长,而这部分低收入水平劳动人口向特大城市的聚集却是经济发展活力所必不可少的。短期内随着城市化进程的不断深化和人口向大城市聚集的趋势不减,群租现象的根源会长期存在。因此要把群租作为一个城市管理中的综合性问题,运用综合性的手段加以抑制。房地管理部门要承担其主体责任,要建立房地部门牵头,城管、物业、街道、居委、企业共同参与,齐抓共管的长效机制和专项制度。用足用好现有法律法规中现有的管理手段和措施,承担其各自应有的职责。
(二)加强行政执法和司法保障,依法治理具有执法权和行政处罚权的政府职能部门要加强相关法律宣传和执法力度。“徒法不足以自行”,要通过严格的执法程序,加强处罚和管理的力度,通过具体的执法,加强法律制度的刚性和威慑力,加强执法部门的权威性。各相关利益方,包括业主、业委会、物业公司、居委会等要配合行政执法部门,借助司法手段,强化群租的法律后果,提高群租违法的成本,防止整而复返。对房产中介经营群租业务的和个人转租牟利的,工商部门要加强管理和处罚力度。对业主出租的,物业公司不加管理的,房地部门要加强执法和指导力度。对违反规定更改住房结构或因群租产生消防、治安隐患的,公安和城管等部门要严格控制,管理处罚。特别是房地管理部门,由于执法权基本集中在区级部门层面,要特别加大对基层工作的倾斜和力度保障,并积极开展与街道房办和派出所、居委会、物业公司的联动、配合,使得处置速度加快,违法成本迅速体现,形成对涉嫌群租违法个人或企业的威慑。(三)增加低收入外来人员的有效安全住房保障供给外来人口管理得当是城市未来发展的动力和希望所在,即使是低收入人群,也是城市发展的驱动力量,大量年轻、低收入劳动力可以为城市建设提供充足的人力资源保障和更低的成本及更高的效率。因此城市化进程中对廉价住房的需求量将长期存在。从国家人民的根本利益考虑,从保障经济发展的第一要务出发,对群租现象只能采取疏堵结合的方法,而不能一味地采取取缔、消灭的单一方法。因此,还是需要通过市场、行政、金融、法律、财政等综合手段,鼓励和引导社会资源、企业单位,建设更多租金低廉,管理规范,同时符合安全、治安、消防等各方面要求的保障性住房,以解决巨大的共需矛盾,从源头上解决“群租”难题,也为城市管理开创新的模式。
同时,我们结合扫黑除恶专项斗争工作的开展做了很多的探索和尝试,例如:建立定期联席会议制度,街道房办、平安办、网格化中心、公安派出所、物业公司、居委会等对群租问题每月通报排查情况,每月开展集中整治,加大了排查整治的密度和力度。又如:由房办和平安办牵头,对影响较大、涉及违法情形严重的房地产中介企业等采取积极取证、诫勉约谈、执法教育和发函至工商登记地协查等程序性手段。对于不能自行整改并不停止违法行为的企业,将报请相关执法部门采取直接的行政处罚。再如,我们对辖区内主要的房地产中介企业印发了告知承诺书,并建立企业负责人法治教育会制度,加强对群租违法理念的宣传。

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来源:《上海法学研究》集刊2020年第4卷(中共上海市长宁区委政法委文集)。转引转载请注明出处。