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长宁区人民法院课题组:探索多元化纠纷解决机制 推动基层社区矛盾化解

2020-10-16 09:02:45 字体:

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米振荣  上海市长宁区人民法院党组书记、院长;

卫晓蓓  上海市长宁区人民法院立案庭庭长;

孙海峰  上海市长宁区人民法院审监庭副庭长;

胡安之  上海市长宁区人民法院立案庭法官助理;

周嘉禾  上海市长宁区人民法院审监庭法官助理。

内容摘要

当前我国正处于社会转型的历史时期,由各种利益纠纷引发的社会矛盾成为影响社会安定的突出问题,需要通过各种纠纷解决方式予以化解。完善矛盾纠纷多元化解机制,是保障群众合法权益、促进社会公平正义的必然要求,是加强和创新社会治理、深化平安中国建设的重要内容。人民法院对多元化纠纷解决机制的推动,其深刻动因与其说是因为司法资源短缺而不得不为的被动之举,不如说是推进国家治理体系和治理能力现代化背景下的主动作为。一个在国际上有竞争力和话语权的多元化纠纷解决机制,也一定是将中国国情与世界趋势结合起来,将依法治理的优势与系统治理、综合治理、源头治理的优势结合起来,将法院提升社会治理水平的努力和全面深化改革的系统运动结合起来的体系化、权威化、科学化的纠纷解决机制。

关键词:多元化纠纷解决  基层治理  人民调解  行业调解

一多元化纠纷解决机制的“长法经验”
目前,上海市长宁区在建立完善多元化纠纷解决机制的探索中,逐步形成“以人民调解为基础,人民调解、司法调解、行政调解相互衔接”的大调解工作体系,是全国推进多元化纠纷解决机制改革的有机组成部分。推进多元化纠纷解决机制改革,是缓解法院案多人少矛盾的有效途径,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。长宁法院历届党组对该项工作都十分重视,始终将其作为法院工作的重要组成部分,不断加强与基层党组、政法单位的对接,积极融入社会解纷网络建设,充分发挥司法的引领、推动和保障作用,在平台建设、机制建设、配套保障等方面不断做加法,努力打造多元化纠纷解决机制改革的“长宁模式”。
(一)密织矛盾筛查一张网,践行市域社会治理新理念1.推进调解网络建设全覆盖积极融入党委领导的市域治理新格局和多元化纠纷解决新机制,将法院工作置于全区“1+2+3+X”的大调解体系中,不断加强与人民调解、行政调解、行业调解等社会解纷力量的对接,实现网格化调解全覆盖及诉调对接全覆盖,形成纠纷预防和化解合力。近五年来,通过诉调对接中心共化解各类纠纷47503件,充分发挥了源头治理作用。2.推进基层工作站点全覆盖挂牌设立11个社区法官工作室,实现了街、镇、园区全覆盖。以“法官、法官助理、工作室”三位一体的工作模式,下沉司法资源,定时、定点、定员提供司法服务和诉讼指导,切实发挥指导人民调解、综合治理、民意沟通、司法调解、法治宣传、类案研判等八大工作职责,第一时间、第一地点发现风险点,介入纠纷隐患,将矛盾化解于未发,化解在基层。3.推进纠纷预防宣传全覆盖借力广播、电视、报纸以及微信、微博等媒介,通过“法眼看天下”“法官说案”等宣传栏目,加大普法力度。加强各街道、社区、各社会团体的联络,组织法治宣传讲座、普法宣传日、法制夏令营等各类活动,与区工商联等联合开展“党建+法治”宣传活动,送法进社区、进园区、进校园。(二)绘好多元解纷一张图,构建市域社会治理新局面1.一站式化解民生纠纷主动与区司法局、工商局、旅游局、消保委、医调委等部门以及相关行业联动,先后设立“交通事故调解室”“劳动人事争议联合调解室”“物业纠纷调解室”“消费纠纷联合调解工作室”“医疗纠纷调解室”等十多个联合调解工作室,开展以协助诉前调解、现场受理、就地开庭调解等工作为内容的“一站式”服务。在消费纠纷调解室的基础上,设立消费纠纷“巡回立案点“”巡回法庭”,加大辐射力度。2019年,共化解消费纠纷635件、机动车交通事故纠纷804件,占同期同类案件收案数的76.14%和70.16%。2.专业性处置类型纠纷先后与市保险同业公会、银行业纠纷调解中心、金融消费纠纷调解中心、区工商联等多家单位合作,搭建专业性纠纷调解工作室。2019年,委托区工商联调解商事纠纷28件,委托银调中心、金调中心化解金融纠纷23件,有效提高了新类型、专业度较高的纠纷前端化解质效。推进公证参与司法辅助事务合作,在家事纠纷调解初期委托公证开展全案调查,提升纠纷诉前化解质效。2019年,共委托公证处开展诉前家事纠纷全案调查103件、参与诉前调解案件25件、文书材料复送共611件、执行调查474次,强制执行43次。3.联动化应对重大风险与区相关职能部门对接,构建专人负责、定期沟通、信息共享、双向协调的联络对接机制,强化对各类重大社会舆情、风险点的监测研判,及时介入化解矛盾。在院内,建立各部门联动会商机制,充分发挥“诉调中心”的协调功能,提前介入指导化解纠纷。2019年,通过各方协作配合、资源整合,成功调处集体讨薪、预付卡消费维权、教育培训纠纷等多类群体性案件8起,涉及1960余人次。(三)扎好规范建设一个笼,形成市域社会治理新势能1.构建专业化培训保障机制紧紧依托长宁区大调解网络,成立“区调解员培训中心”,定期开展旁听庭审、模拟调解、案件讨论、远程指导、视频观摩等多样化培训,三年来共开展各类讲座及培训18次,参训人员1500余人次。组建“法官、法官助理、调解员、书记员”专业化团队,提升调解员业务能力和接待水平,提高纠纷化解规范度和化解质效。2019年,中心调解员平均每人每月调解个案数达24.45件,同比增长26.10%;民商事案件调撤率为68.32%,调解案件自动履行率达78.38%。2.构建规范化诉调对接机制构建规范化的诉前调解、诉调衔接、纠纷过滤机制,鼓励引导更多纠纷通过非诉讼手段化解。制定《诉前调解案件流程管理实施办法》,规定诉调案件的受理范围、交接流程、调解时限等内容,确保案件有序流转。制定《关于人民调解协议书司法确认操作流程》《关于医患纠纷人民调解协议司法确认程序的工作细则》,并下沉街镇进行司法确认操作说明指导,指定专门审判团队负责及时处理司法确认申请。近三年,共办理司法确认案件53件。制定《无争议事实记载、无异议调解方案认可机制操作意见》及征询意见书等文书模板,共完成2366件案件的庭前准备及无争议事实记载工作,进一步畅通诉调衔接。3.构建标准化平台升级机制打造功能齐全、便利智能的现代化诉调对接和诉讼服务平台,提升司法服务保障水平。开辟诉调对接中心工作场所,提供调解室、办公场地及其他各类物资支持,积极争取上级党委、高院条线资金支持等。加强现代化信息平台建设,自2017年9月起便积极探索启动在线调解方式,并依托高院信息平台、微法院建设,逐步推开网上立案、线上解纷、电子卷宗阅览、文书自动生成等多项功能,至2019年底共在线调解矛盾纠纷109件,为当事人、调解员、法官提供便利。二多元化纠纷解决机制的现存问题
(一)缺乏立法引领与支撑立法在社会综合治理的法治化进程中占有至关重要的位置,从运用法治思维和法治方式推进全面深化改革的要求看,立法工作的关键是要着力发挥引领和推动作用。而目前关于多元化纠纷解决机制总体缺乏立法的引领与支撑,具体存在以下三个方面的问题:
1.规范性框架未成体系我国多元化纠纷解决机制改革经历了从探索试点到示范推广、从基层实践到理论升华、从改革政策到制度构建的十多年历程,基本搭建起“党委领导、政府主导、社会参与、多元并举、法治保障”的工作格局,在实践中已经发挥了巨大的社会治理功能和社会治理价值,体现了中国特色社会主义制度的优越性。在中央的统一部署之下,以法院系统为主要推动力量的多元化纠纷解决机制改革成果,很大程度地反映在《民事诉讼法》的修改、《人民调解法》的出台,以及《仲裁法》《劳动人事争议调解仲裁法》等法律的制度完善中。“诉讼外调解具有分流案件以减小法院审判压力的现实价值,而且又被赋予法院积极参与社会治理的政治意义,我国确立扶持调解政策并不存在太多争议。”2015年12月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》和2016年6月最高人民法院发布的《深化多元化纠纷解决机制改革的意见》,总结吸收了十年改革成果,对构建多元化纠纷解决体系具有里程碑式的意义。但是,这些改革成果存在框架缺乏系统性、改革措施分散单薄、立法基础薄弱等问题。在多元化纠纷解决机制建设中,单项的法律规定无法解决纠纷解决职能部门众多杂乱、各自的职责功能划分不够清晰、纠纷解决途径发展不平衡、规范标准不够严谨、调解仲裁与诉讼等各种解纷机制之间不够协调等问题,亟须制定一个综合性的多元化纠纷解决机制建设法律,才能让中央的改革政策得到立法支撑。2.欠缺法治化的治理体系多元化纠纷解决机制作为社会治理体系中的重要组成部分,需要职能主体和利益主体的多元参与,共同制定发展目标,由各主体平等协商、相互作用,整合多元力量,构建衔接机制,畅通系统运行,打造共建共治共享的社会治理新格局。这是中国社会必须由“管理”迈向“治理”的根本原因所在,也是法治社会建设的现实背景和基本主题。所以,完善中国特色的多元化纠纷解决机制,必须要推进多元化纠纷解决机制建设的立法进程,对于多元化纠纷解决机制的规范不能仅停留在政策层面,必须上升到立法层面,这是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内涵。3.部门间配合不协调多元化纠纷解决机制的外部环境仍有待改善,有的地方认为多元化纠纷解决机制改革是人民法院的工作;有的地方行政机关、司法机关、行业性调解组织等单打独斗,各管一块,相互沟通衔接不够,没有充分发挥化解矛盾的整体合力,导致社会基础较为薄弱。各地多元化纠纷解决机制改革工作也存在发展不平衡的问题,有的地方工作开展得有声有色,也有的地方工作还相对滞后,诉调对接平台、对接机制建设进展缓慢,致使非诉讼纠纷解决组织与法院的工作对接还不够顺畅。部分人民调解组织存在组织松散、调解水平不够的情况,没有发挥出调处矛盾纠纷第一道防线的作用。一些社会性的调解组织之间存在职能重叠、权限交叉、多头处理、重复调解、迟延推诿等问题。(二)多元化纠纷解决机制发展欠缺平衡性1.司法调解任务繁重2015年12月6日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》中提到:法院要发挥司法在矛盾纠纷多元化解机制中的引领、推动和保障作用,建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制,加强与行政机关、仲裁机构、人民调解组织、商事调解组织、行政调解组织或者其他有调解职能的协调配合,推动在程序安排、效力确认、法律指导等方面的有机衔接。当前,我国经济发展平稳快速,人民生活水平显著改善,社会总体上和谐稳定,但影响和谐稳定的因素仍然大量存在。正确应对各种社会矛盾和纠纷,妥善协调各方利益关系,有效平息矛盾纷争,大力促进社会和谐稳定,是党和国家工作的大局。人民法院作为国家审判机关,必须坚定不移地服从和服务于这一国家大局和中心任务,高度重视、充分运用司法调解这一正确处理社会矛盾的重要方法与构建和谐社会的有效手段,最大限度地增加和谐因素,减少不和谐因素,承担起促进和发展和谐社会的重大历史使命和政治责任。2.人民调解、行业调解式微人民调解、行业调解都是我国一种正式的制度,但是人民调解、行业调解仍然面临以下现实困境:法律渊源效力层级低;缺乏相关政策支持,经费不足,调解员流动大,从业人员缺乏积极性;调解员从业资质和任职标准不清,专业培训不足;忽视调解技巧对调解结果的影响;调解公信力不足;调解协议效力不确定,司法确认制度不健全等。就实践看来,司法调解依然是调解主力,但司法调解面临案多人少的窘境,建立多元化纠纷解决机制迫在眉睫。如何通过司法主导、指导、并引导人民调解、行业调解,构建一个多元化的调解新模式,应当作为司法改革的重大课题之一。(三)缺乏互联网背景下的司法应对随着互联网的高速发展,信息技术作为纠纷解决机制的第四方使得在线替代性纠纷解决机制应用而生,随着矛盾纠纷从简单走向立体,化解手段从单一转化为多元,调解方式也应当从线下走到线上。许多地方利用信息化手段打造网络便民平台,引入在线调解机制,构建高效便捷、灵活开放的调解网络。最高人民法院在《深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第15条中也明确指出:“根据‘互联网+'战略要求,推广现代信息技术在多元化纠纷解决机制中的运用。推动建立在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达等为一体的信息平台,实现纠纷解决的案件预判、信息共享、资源整合、数据分析等功能,促进多元化纠纷解决机制的信息化发展。”但目前法院在互联网背景下的司法应对措施中还存在以下问题:1.互联网思维尚未深入目前法院在建构ODR平台时对“互联网+”的认知较为浅显,仅停留在购买先进的设备、软件应用层面,导致硬件设备已经完成了信息化改造,但在线纠纷解决机制的探索止步不前,没有理解“跨界融合、创新驱动、重塑结构、尊重人性、开放生态和连接一切”理念。在工作推进过程中,有时因刻意强调技术应用、追求硬件等设施而忽视了用户体验,没有在软件运用与法律规定一致性、便利性等方面做更加深入的思考。2.多元一体化在线纠纷解决机制尚待建立我国在线纠纷解决机制发展起步晚,ODR平台较少,平台功能不完善,而各平台之间又相互分立。同时,在平台建设、机制运行、衔接等方面缺乏统筹,宣传也往往不到位,使得大部分当事人在遇到纠纷时仍然将诉讼作为首要且唯一的解决途径,导致我国ODR机制未能发挥应有的作用。如何将这些ODR平台、机构有效整合,形成多元、一体的纠纷化解合力,有待进一步探索。3.线上审限优势不明显从目前一些法院发布的线上审理等规定来看,诉讼期限基本严格对照了《民事诉讼法》的相关规定,且因部分时间节点的规定不够明确,使得在纠纷解决的时间成本与线下法院相比上并无明显优势,只减少了当事人往返法院的时间成本。4.信任缺乏及欺诈风险通过面对面的沟通交流,当事人容易对调解员或法官产生信赖,但在线纠纷解决方式淡化了当事人对调解员或法官的信任感,在处理一些家事纠纷或触及当事人隐私的纠纷时线下调解可能更容易成功。另外,纠纷的在线化解程序,因当事人缺乏对法庭庄严环境的直观感受,加之线上的庭审方式一定程度增加了对证据真实性审查的难度,可能诱发更多的虚假诉讼。(四)司法便民机制有待加强最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》中将便民作为多元化纠纷解决机制改革工作的总原则之一:“坚持以人为本、自愿合法、便民利民,建立高效便捷的诉讼服务和纠纷解决机制”。《最高人民法院关于进一步做好司法便民利民工作的意见》中也指出:“坚持和发扬‘枫桥经验',发挥人民法庭在多元化纠纷解决机制中的纽带作用,努力实现矛盾纠纷的就地化解。推进以中心法庭为主、巡回审判点为辅的法庭布局形式,优化人民法庭布局,构建便捷高效的司法服务网络。”然而目前法院的便民工作在实施过程中存在以下问题:
1.法院便民联系点不深入目前法院在多元化纠纷解决机制中的便民工作主要体现在是巡回审判、巡回调解工作上。所谓巡回审判、调解是指人民法院为方便人民群众诉讼,根据本地实际情况,深入乡村及交通不便、人员稀少等偏远地区,就地开庭、就地调解的一种审判方式。尽管巡回审判、调解制度建立时日已久,但是因为其法律地位不够“显赫”,在贯彻落实中的效果大打折扣,出现了流于形式的问题。在基层法院案多人少的现实背景下,一些基层法院开展巡回审判、调解只是为了完成工作指标,对巡回法官的人选安排、审判时间的设置等具体环节不够重视,便民联系工作并不深入,巡回审判、调解方便群众诉讼、节约群众诉讼成本的作用没有得到真正发挥。2.工作制度不够完善巡回审判工作的法律依据为《民事诉讼法》第121条和《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》第18条,但这些只是框架性、原则性的法律条文,没有相应的实施细则。在实践中,大多数法院还未建立相对完善的巡回审判制度,有的尽管有工作制度,但仅是规定一些原则性、导向性的意见,没有具体的组织保障、工作制度、对接方案等细则。因此巡回审判、调解工作在一些法院里只是被当作一种政策性的工作,巡回办案时有时无,并未被制度化、常规化。3.法官职责范围有待进一步清晰目前巡回审判、调解的工作制度中仅原则性地规定法官应承担审判、调解的职能,但对指导人民调解、民意沟通、法治宣传等延伸职能方面没有更多涉及,因此未实现该项工作的效能最大化。同时在如何承担这些职能方面也没有具体的操作指引,造成了巡回审判、调解工作随意化、宽松化,责任落实不到位的情况,在一定程序上限制了这项工作的发展和完善。

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三多元化纠纷解决机制的探索创新
(一)构建完善以诉调对接中心为载体的诉调对接工作机制诉调对接中心是上海法院进一步构建和完善诉调对接机制的重要工作平台。最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》强调,在机制衔接过程中,要充分发挥审判权的规范、引导和监督作用,完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制。通过加强诉调对接中心的建设,整合力量,做好诉调对接工作,做到既有效发挥调解的功能和作用,又切实体现司法的终局性,实现分流案件、平息纷争、化解矛盾的目标。
1.主动融入党委和政府领导的诉源治理机制建设切实发挥人民法院在诉源治理中的参与、推动、规范和保障作用,推动工作向纠纷源头防控延伸。主动做好与党委政府创建“无讼”乡村社区、一体化矛盾纠纷解决中心、行政争议调解中心工作对接,支持将诉源治理纳入地方平安建设考评体系。加强对非诉讼方式解决纠纷的支持、指导和规范。强化人民法庭就地预防化解矛盾纠纷功能,主动融入基层解纷网络建设,做好与基层党组织、政法单位、自治组织的对接。普遍建立诉讼服务站、法官联络点,加强巡回服务、上门服务,为辖区内基层自治组织解决纠纷提供培训指导,从源头上减少矛盾纠纷。强化司法大数据对矛盾风险态势发展的评估和预测预警作用,提前防控化解重大矛盾风险。2.完善诉前多元解纷联动衔接机制联合有关部门出台推进多元解纷文件,加强与调解、仲裁、公证、行政复议的程序衔接,健全行政裁决救济程序衔接机制。畅通与工会、共青团、妇联、法学会、行政机关、仲裁机构、公证机构、行业协会、行业组织、商会等对接渠道,加强数据协同共享,指派专人开展联络工作。促进建立调解前置机制,发挥人民调解、行政调解、律师调解、行业调解、专业调解、商会调解等诉前解纷作用。加强调解协议司法确认工作,进一步完善司法确认程序,探索建立司法确认联络员机制,推动司法确认全面对接人民调解等线上平台,实现人民调解司法确认的快立快办。3.完善诉调一体对接机制促进诉调对接实质化。建立由法官、法官助理、书记员及调解员组成的调解速裁团队,及时做好调解指导,强化诉调统筹衔接,做到能调则调,当判则判。对起诉到法院的纠纷,释明各类解纷方式优势特点,提供智能化风险评估服务,宣传诉讼费减免政策,按照自愿、合法原则,引导鼓励当事人选择非诉讼方式解决纠纷。对能够通过行政裁决解决的,引导当事人依法通过行政裁决解决;对适宜调解且当事人同意的,开展立案前先行调解。调解成功、需要出具法律文书的,由调解速裁团队法官依法办理;调解不成的,调解员应当固定无争议事实,协助做好送达地址确认等工作。明确诉前调解时限,规范调解不成后的立案和繁简分流程序。建立诉前调解案件管理系统,做到逐案登记、全程留痕、动态管理,并将诉前调解工作量纳入考核统计范围。4.完善“分调裁审”机制普遍开展一审案件繁简分流工作,探索二审案件的繁简分流。设立程序分流员负责调裁分流和繁简分流。完善民商事、行政案件繁简分流标准,根据案由、诉讼主体、诉讼请求、法律关系、诉讼程序等要素,确定简案范围。应用系统算法加人工识别,实现精准分流。在诉讼服务中心配备速裁法官或团队,综合运用督促程序、司法确认程序、小额诉讼程序、简易程序、普通程序等,从简从快审理简单案件。建立简案速裁快审配套机制。推进诉讼程序简捷化,实行类案集中办理,建立示范诉讼模式,制作类案文书模板,全面运用智能语音、网上审理等方式,提升审理效率。建立健全程序转换机制,指定专门团队承接简转繁案件办理工作,畅通案件流转渠道。(二)构建完善以社会力量为主体的矛盾行业化解机制传统意义上,人民调解组织只对简单的民事纠纷进行调解,例如婚姻家庭纠纷、邻里纠纷以及简单的人身、财产损害纠纷等内容。随着社会经济的发展,当前社会矛盾除了数量进一步增多外,类型亦日趋多样,一些纠纷行业特点比较明显。为此,上海各基层法院根据辖区具体情况,积极拓宽纠纷解决渠道,探索调解工作新机制,在巩固现有成果的基础上,按照高院“总量保持、均衡发展、健全网络”的总体要求,广泛开展与各种社会团体工作对接,实现纠纷解决主体的多元化,矛盾化解方法的多元化,逐步形成了行业调解、邀请调解、联合行政调解等多种矛盾化解方式。1.行业调解不少行业组织、社团机构都有自己的调解组织,如妇联、工会、消保委等。因此,在处理涉及妇女儿童、劳动者、消费者权益时,不少法院通过整合人民调解、行业调解力量,充分发挥其行业优势,促进行业自治的纠纷解决平台建设,尽可能使更多的社会矛盾在行业机制内化解,减少社会冲突,维护社会稳定。对于经行业性调解组织的组织调解后达成的具有民事权利义务内容的调解协议,由当事人申请或行业性调解组织的移交后,人民法院依法予以审查和确认,及时出具民事调解书。同时,为积极探索法院诉讼与行业调解对接的有效运行机制,要加强与行业协会、社会组织、企事业单位等组织的工作沟通、协作与指导,探索建立关于行业调解工作的联席会议制度,信息互动反馈制度等。针对劳动争议增长迅猛的态势,浦东法院与浦东新区工会、劳动和社会保障局协作,与街镇劳动纠纷调解办公室建立了委托调解和联合调解机制,将劳动争议纠纷的化解向诉前调解延伸,切实保障劳动者和用人单位的合法权益,将矛盾化解在诉前阶段。闵行法院于2008年10月在民一庭设立了区联合人民调解委员会劳动争议人民调解工作室,将专业调解工作不断延伸。杨浦法院与区总工会共同成立劳动争议调解指导委员会,下设劳动争议调解工作室,就工会参与劳动争议纠纷调解机制问题进行有益探索。在交通事故纠纷处理中,金山法院尝试在区公安分局交警支队设立“交通事故合议庭调解室”。道损纠纷发生后由交警支队于事故认定后先予行政调解。若当事人未请求行政调解或经过调解未能达成调解协议的,由交警支队引导至调解室进行人民调解。若当事人不愿进行人民调解或经人民调解未能达成协议的,则由人民调解员引导当事人当场填写起诉状,将案件移送至法院。在纠纷的引导、移送过程中,及时确定诉讼主体,送达文书材料,根据当事人的申请及时采取财产保全措施,在纠纷发生的第一时间开展调解,使交通事故纠纷的调解成功率和执行到位率都有较大提高。之后,上海市高院与上海市公安局携手在松江、闵行等多家法院开展此项工作。目前,全市共有16家基层法院与区交警支队设立了“联合调解室”。此外,黄浦法院与保险同业公会相互配合,通过调解程序共同化解保险合同纠纷。杨浦法院与区妇联、区司法局联手成立区妇女联合会人民调解委员会,办公场地设在区妇联下设的两个调解工作室和联调委下属各人民调解窗口,处理了一批涉及妇女儿童权益纠纷。奉贤法院与区司法局、区农村土地承包仲裁委员会共同设立农村土地承包纠纷联合调处中心,金山法院与区农委联合设立了农村土地流转调解中心,探索解决农村土地承包的新途径。普陀法院探索群体性物业管理纠纷人民调解机制,徐汇法院建立医疗纠纷诉前调解机制。可以说,上海法院通过行业力量进行调解、化解矛盾的尝试和探索已经初显成效。2.邀请调解对部分人民法院已经立案或人民调解组织已经受理的民事纠纷,涉及特定专业或行业,法官、人民调解员由于专业知识上的局限性,调解工作很难取得当事人的信服,很多事实问题需要通过委托专家进行鉴定,导致了此类纠纷的诉讼成本高、诉讼时间长。因此上海多家法院探索在人民调解过程中,邀请相关行业的专家、专业人员参与调解,或者提供专业意见。调解可以在人民法院的办公场所进行,经由当事人同意也可以在法院以外的场所进行。在调解过程中,可以根据各个行业的性质和实际情况,在不违反法律、行政法规强制性规定的前提下,参考行业惯例、公序良俗等行为规范,促使当事人达成调解协议。以医疗纠纷为例,2008年上半年,浦东法院开始尝试在当事人自愿原则下,安排有丰富医疗纠纷审判经验的退休法官担任调解员主持调解纠纷,并邀请区医疗纠纷调解办公室、医学专家共同参与调解。通过相关行业专家与调解员一起进行调解,不仅可以发挥调解员的法律优势,也可以发挥专家的专业优势,为当事人在是否构成医疗事故、医疗过错、是否构成伤残等级等医疗技术问题提供专业的参考意见,有效促成当事人达成调解协议。自2008年5月份至年底,浦东法院共有46起医疗纠纷进入诉前调解程序,占该院同期医疗纠纷案件收案的90%,调解成功17起,调解不成立案8起,诉前委托鉴定中21起。3.联合行政调解在我国现阶段,行政调解以其高效、及时等特点,在化解群体性、矛盾激化等纠纷上有不可低估的作用。因此,在涉及社会稳定的动拆迁、市政重大工程建设等引发的群体性纠纷中,通过紧密联合行政力量调处,能尽可能在诉前或诉讼中化解纠纷,防止矛盾的升级。如在2007年,浦东法院联合相关行政部门进行调解,圆满化解了外高桥镇110户农民拆迁安置纠纷;2008年又与当地政府部门协作,成功化解陈某某等11人与上海凌桥房地产有限公司的拆迁安置纠纷11起。(三)完善以司法审查为重点的审裁衔接工作机制仲裁是纠纷解决的重要方式之一。人民法院要通过联席会议等多种形式,加强与各仲裁机构的工作沟通和协调,帮助仲裁机构提高仲裁质量和效率,提高仲裁公信度和权威性,更好的发挥仲裁的积极作用。1.加强完善对仲裁裁决的司法审查要认真贯彻执行《中华人民共和国仲裁法》,本着支持与监督并重的原则,大力支持各仲裁机构开展工作,构建完善仲裁效力及申请撤销仲裁裁决和不予执行的依法确认机制。对于各仲裁机构仲裁过程中移交的证据保全和财产保全申请,人民法院应当依法及时审查,符合法律规定的,应快速采取相应保全措施,最大程度促进仲裁机构纠纷解决功能的发挥。对于没有仲裁协议而经由仲裁机构更有利于纠纷化解的当事人,人民法院诉调对接中心应对其积极引导,在双方自愿的前提下,尽量促使双方签订仲裁协议。2.加强与仲裁机构的交流沟通在劳动人事争议处理方面,上海各法院认真贯彻执行《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》和相关司法解释的规定,根据劳动、人事争议案件的特点,加强与劳动、人事争议等仲裁机构的沟通和协调,支持和鼓励仲裁机制发挥作用,对有重大影响的案件特别是群体性案件跟踪仲裁过程;共同探讨解决疑难案件,确保案件质量;通过沟通,努力与仲裁机构对法律的理解与执法达成一致意见,共同统一执法尺度,提高执法水平。如黄浦法院将与区劳动仲裁委的联席会增加到每季度一次,并不定期进行互访。针对群体性及矛盾计划案件,在进入仲裁后即派专人了解案情。尤其是针对当前经济形势现状,还主动采取了一些突破传统的做法,如针对实践中不断发生的劳动者在仲裁阶段申请财产保全的情况,为避免矛盾激化,最大限度维护和实现劳动者的合法权益,黄浦法院秉着审慎的态度,积极探索在仲裁阶段由仲裁机构受理申请,提供财产线索,并移交法院通过专门的快速通道进行财产保全和先予执行,有效化解矛盾。在农村土地承包经营纠纷仲裁方面,上海法院,尤其是郊区法院通过加强与农村土地承包仲裁机构的沟通和协调,妥善处理农村土地承包纠纷,努力为农村改革发展提供强有力的司法保障和法律服务。如奉贤区法院与区司法局、区农委三方联合,于2008年8月在农村土地承包仲裁委的办公场所设立涉农纠纷专项受理窗口,成立上海市首家农村土地承包纠纷联合调处中心,创新“调、仲、讼”一门式服务。由区司法局、区法院等相关职能部门成立专项协作小组(包括人民调解委员会、土地承包纠纷调解委员会、司法所、村民委员会、法院相关庭室),由其负责对前来咨询的农民进行解答和法制宣传,并做好“调、仲、讼”解决纠纷的程序释明工作,分析各种解决方案的优劣及其相互关系,引导当事人选择最佳方案。同时定期召开联评工作会议,互通经验,探讨完善解决方案;邀请村民代表、村委会人员参加会议,反映村民们对此类案件的代表性意见、要求及对案件处理结果的满意程度,并对常见涉农案件的“调、仲、讼”流程及大致解决方案作出更为明确的阐释,让村委会解决涉农纠纷时做到心中有底,也让老百姓对纠纷解决有个合理的心理预期。这样不仅大大减轻了法院的诉讼压力,也切实保障了农村土地使用权有序流转、有效化解了农村社会矛盾。(四)构建完善以诉调中心为平台的指导人民调解工作机制1.加强审判团队建设
为加强审判队伍专业化建设,长宁区法院科学配置合议庭成员,由一名长期从事专一领域案件审理的资深法官担任审判长,并配齐法官、法官助理,对同一案由的案件进行集中审理。例如,针对辖区内旅游纠纷多发的现状,长宁区法院成立上海市首家旅游纠纷审判专项合议庭,以专业分工提高审判工作效率,并在区消费者权益保护委员会及上海市旅游集散中心分别设立巡回法庭,快捷处理旅游纠纷。同时,在上海市高级人民法院《诉调对接中心调解员管理办法(试行)》的基础上,与区司法局共同制定了《诉调对接中心人民调解员管理暂行规定(试行)》,对调解员的选任、职责、管理与考核、工作保障与教育培训等各方面进行了细化规定。2.完善内部联席衔接机制长宁区法院立案庭、诉调对接中心、审判庭、执行局等各相关部门在遇到新类型案件、群体性案件、矛盾激化案件时及时进行通报,并启动联席会议机制,协调解决立案、审判、执行过程中的衔接问题,确保案件在立、审、执各阶段的协调兼顾,着力维护当事人的合法权益。例如,在某健身公司作为被告的预付卡纠纷案件中,长宁区法院立案庭在收案之初就向健身公司所在街道了解情况,并通过联席会议机制进行通报。其后,法院审判部门及时跟进,执行部门及时掌握情况追回被告应收债权,保证案结事了,最终圆满化解了该批两百余人的群体性案件。3.加强专业性的培训与指导一是指导基层人民调解。在专业化分工的基础上,长宁区法院不定期开展专题培训、诊所式培训以及个别指导,提高调解员的专业素养和调解能力,致力于打造一支年轻化、专业化的调解员队伍。主要依托在诉调对接中心挂牌的“长宁区调解员培训中心”,为全区人民调解员提供培训指导,定期组织各司法所调解员学习新的法律法规、研讨案件、旁听庭审,切实提升基层调解员的调解能力,针对诉调中心收案范围和人民调解员调解范围不断扩大的态势,积极推广信息技术在指导培训机制中的运用。在信息化逐步推广的背景下,通过搭建微信平台加强法官对消费纠纷的实时指导,使案件预判、信息共享、资源整合、数据分析等工作更为便捷高效。2017年以来,该中心共开展各类讲座及培训8次,涉及326人次。共开展法制培训、指导人民调解42次,涉及812人次。二是完善类案司法研判制度。通过庭前合议、研讨会,切实厘清新类型案件、疑难复杂案件、同类型批量案件等脉络,把握案件审判主基调。例如,长宁区法院分别于2016年、2017年召开“‘互联网+’下的消费者权益保护与市场规制”案例研讨会和“‘社交电商’模式下的平台自治及市场规制”案例研讨会,就新形势下的消费者权益保护问题邀请各方专家集中研讨,汇集多方智慧,形成案件审理思路。另一方面,长宁区法院积极开展大数据调研和案例指导工作,出具《2015—2016年度长宁区人民法院消费者维权案件统计》《长宁区人民法院涉消费者权益保护纠纷案件审理情况汇报》等统计报告,分析消费纠纷案件特点,找准工作重难点,指导调审工作思路。2017年3月,长宁区法院审理的一起涉互联网OTA平台机票销售的服务合同纠纷入选最高人民法院“维护消费者权益十大典型案例”。同月,长宁区法院相关领导及部门负责人作为特邀嘉宾参加上海电视台《法眼看天下》特别节目,围绕“互联网+时代,消费者怎样维权”的主题,进行直播访谈,起到了良好的示范效果和法治宣传效果。

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来源:《上海法学研究》集刊2020年第4卷(中共上海市长宁区委政法委文集)。转引转载请注明出处。