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上海市法学会研究会巡展之金融法研究会 | 核心成果摘编

作者: 编辑:  时间: 2019-01-10 14:02:57 字体:

近年来,金融法研究会广泛凝聚专家智慧,形成了一大批高质量的研究成果。其中,吴弘会长撰写的《上海国际金融中心建设的制度创新》一文发表于《法学》2016年第9期。文章认为,上海到2020年将基本建成与我国经济实力以及人民币国际地位相适应的国际金融中心,在现行体制基本不变的前提下,制度创新将是健全上海国际金融中心法治环境的有效途径。

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一、上海国际金融中心法律制度创新的必要性

中国的金融法治化进展为上海金融市场发展提供了良好的基础,但与国际金融中心要求相比仍有较大差距。

一是金融市场的现有制度与实际需求脱节,市场规模增加较快,交易日趋复杂,创新较多,需要健全灵活的法律制度规范和独立有效的司法体系支撑,但金融立法是中央事权,且法律的修订往往需要较长的周期,因此要在短期内使金融法律与市场实践需求吻合难度较大。

二是监管权高度集中阻滞了金融市场的自我发展,高度集中的监管权是我国现实的需要,但也削弱了金融市场的及时发展机会,作为金融中心核心功能的信息收集处理和分析决策权利都不在上海,金融中心与监管中心的物理距离影响到了金融效率。

现行体制与法律的变革不是一朝一夕的事,上海金融中心建设又不能等待,那么制度创新就成为必然选择。国务院在建设中国(上海)自由贸易试验区的决定中,把金融制度创新作为重要内容,提出了在风险可控前提下,在试验区内对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面创造条件进行先行先试。

制度创新就是法律制度的创新。制度创新并不直接改变动摇现行体制与法律,而是在运用和执行制度方面采用新的思路、新的标准、新的路径。根据上海国际金融中心自身的实际需要,遵循法制原则和基本精神,全面理解、重新解释、适当变通、有限补充,先行先试、寻求突破、取得经验、复制推广,积小改为大改,在制度创新基础上完善法制。

制度创新有利于完善金融中心法制,起到弥补空白、减缓滞后的作用,既保障改革创新顺利开展,又使改革创新仍然在法制的轨道上进行,制度创新成为金融中心法制的组成部分。制度创新也有利于鼓励金融创新,以制度创新来推进金融自由度的提高,而自贸区制度创新就相当于“沙盒监管”在一个区域内实验,将创新可能产生的风险控制在一定范围内。制度创新还有利于增强吸引力竞争力,可从根本上提升金融中心软实力,在全球化背景下增强上海优势,吸引更多国内外金融机构、资金聚集和交易。

制度创新的突破点可选择多元立法与分层监管。多元立法指金融规范也不限于法律法规,还体现为规范性文件和交易规则、惯例。分层监管指中央与地方适当分权、宏观微观结合、权责明确、专业务实,弥补集中统一监管体制的不足。

二、上海国际金融中心的多元立法

法律在国际金融中心形成的诸要素中是最活跃的一项要素,渗透到其他要素的发展过程中发挥作用,它不仅为金融市场的发展完善和稳定提供保障,还通过自身的创新活动来促进其他要素的发展和条件的形成。金融中心建设中的改革创新涉及许多法律障碍的突破与法律空白的填补,但金融立法权集中于中央,国家金融立法尚存在滞后现象,难以适应金融市场发展快、创新快的特点。金融中心建设不能等待,法律规范要有多元化的制度创新思路。

 要用好既有的地方立法权

我国《立法法》规定基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律,可否理解为金融基本制度只能制定法律,非基本制度就不必制定法律而由地方或部门制定相应法规?上海要依法用好地方立法权,在营造良好的市场发展环境,出台地方性激励措施,提供公平、透明、高效的公共服务,充分保护金融市场要素和主体合法权益等方面制定规范。《上海市推进国际金融中心建设条例》就是一个很好的尝试和范例。

 要争取中央授权金融中心立法

《立法法》规定全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权。1981年五届全国人大21次常委会决定授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规,1992年七届全国人大26次常委会决定授权深圳市人大及其常委会和深圳市政府分别制定法规和规章在深圳特区实施。因此,应当争取全国人大授权上海在国际金融中心建设领域一定的立法权限,以解决金融法制统一供给和金融中心建设先行先试需求之间的矛盾。同时提请全国人大根据建设上海国际金融中心的需要,梳理金融法律空白和需修改之处,加快金融法律的修改频率。

争取中央金融管理部门量身定制规范

上海要做好金融市场与国家监管部门之间的“联系人”角色,及时反映金融市场需求问题,增强监管规则创制的回应性,由监管部门及时为金融中心定制一些规范。这既可在较短时间内实现金融中心的各项活动都有规范可遵循,也可通过实践为全国层面的金融立法积累经验。上海国际金融中心与自贸区建设联动,还可以借自贸区政策的东风,争取国家给予上海金融中心建设更多的支持。

 用好司法解释

金融中心也是新型金融纠纷和金融犯罪积聚地区,及时有效地处理金融纠纷,加大打击金融犯罪,是防范金融风险,营造上海国际金融中心良好的法制环境的重要任务。由于新型金融案件先发于金融中心,而立法尚存空白,就有必要及时为金融中心司法实践需要作出司法解释。

 重视金融交易惯例

上海国际金融中心要注重对金融惯例的运用,尤其是新型、涉外金融交易中,法律没有明确规定的,可适用相关惯例。在推荐交易文本供当事人选择适用时,直接适用金融交易习惯,或将金融交易习惯的具体内容并入合同中。

发挥金融业自律规则作用

金融创新迫切需要规范,统一立法受到限制、力不能及,这正是自律规则可以充分发挥作用的地方。在相对细致的专业性领域中,需要市场主体自己组织起来,形成自律整合的力量,对本行业部分活动进行自律性管理。行业组织、交易所都可通过当事人的意思自治,形成规则来规范交易、解决纠纷。上海有金融自律传统,亟需形成崇尚自律的文化。

三、上海国际金融中心的分层监管

中央已明确要界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任,完善金融监管体制,上海金融中心理应先行先试分层监管。

首先,探索适当划分中央与地方金融监管事项、权限。一是按金融风险防范的需要划分中央与省级地方金融监管权,凡是可能引起系统性风险的金融业态(包括传统金融业,跨区域、涉众的),仍属于中央监管;而风险较小、辐射影响较低的金融业态(大多数新金融,不涉众、区域内的),则归地方监管。二是监管机构及其职能下移,即金融监管机构将机构与权力向市场一线、基层下移。如央行上海总部的设立,完善了中央银行决策与操作体系、更好地发挥了中央银行的宏观调控职能,推进了上海国际金融中心和自贸区建设。建议各金融监管机构建立上海总部,或者赋予驻沪金融监管派出机构更大的监管职权。三是率先实行功能型监管,在分业经营与分业监管体制未作根本改革之前,功能性监管能适应金融监管整体性、穿透性的需要,上海应争取在沪监管机构率先实施功能型监管,并通过常设市级协调机制进行协调。

其次,分层监管后应有的理念。

一是监管与创新关系,既鼓励金融创新,又必须是风险可控,坚守不发生系统性金融风险底线。在上海国际金融中心建设中始终追求金融创新与监管创新协调发展,金融创新把握好满足实体经济真实需求、稳健有序,监管创新把握监管适度、引导创新。

二是安全与效率关系,金融交易需要快速地进行,因而需要自由;金融交易又需要安全,因而需要强制监管,两者是统一的。当某种金融交易仅涉及交易双方的利害,不涉及第三人利益时,可侧重自由;当交易涉及第三人、尤其是面向公众消费者时,则应强调安全、注重强制性。

三是监管与社会监督、市场自律的关系,包括发挥交易所的自律监管功能,赋予交易所对市场参与者的直接调查监管权限;发挥行业组织的自律职能,提高行业自律意识与自律水平;探索金融消费者组织、媒体舆论、人民团体等对金融服务的监督,特别对非法金融活动的合力预警监视。


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