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市法学会研究会巡展之立法学研究会丨核心成果摘编

作者: 编辑:  时间: 2019-01-10 15:08:21 字体:

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立法学研究会会长刘松山教授发表论文《人大主导立法的几个重要问题》,登载于《政治与法律》2018年第2期。

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刘松山教授 立法学研究会会长

刘松山认为:人大主导立法是一个新提法,对促进民主立法具有重要意义。但是,如何科学理解把握这个提法,还有不少问题需要研究。对“主导”这一用语的含义和相关要素作什么样的理解,直接关系到人大在立法中如何进行自我定位。

按照我国的政治体制,特别是《中华人民共和国宪法》、《立法法》等确立的立法体制和立法程序的要求,强调人大主导立法是必要的,但要妥善处理人大主导立法与党领导立法的关系,以及人大主导立法与其他主体依法参与立法的关系,不宜将委员长会议、主任会议、专门委员会和常委会工作机构等主体在立法中发挥积极作用与人大主导立法等同起来。理解人大主导立法,需要考察这一提法出现的背景和针对性,研究针对不同事项的主导应当把握什么样的界限。

总之,发挥人大在立法中的主导作用,需要找准人大主导的宪法法律定位,加强相关研究,避免对人大主导立法的各种误识和分歧。为此,刘松山提出如下一些建议。

1建议对各类立法参与主体发挥作用的提法进行规范清理。现在,对各类立法参与主体在立法中的地位作用表述比较多,内容含义又不甚清晰,容易产生理解执行的偏差。比如,“坚持党对立法工作的领导”“发挥人大在立法中的主导作用”“发挥人大的决定性作用”“发挥代表和常委会委员的主体作用”“发挥政府在立法中的重要作用”“发挥政府在立法中的基础作用”等等,不一而足。

这些地位作用的提法,本身含义很难说有清晰的界限,看上去、听上去都很重要、很关键,在不同的环境中又被不断变化使用,不要说社会公众和各级人大及其常委会组成人员,即使是长期从事立法理论研究和实际工作的专业人士,恐怕也未必能把这些说法的区别搞清楚。建议有关方面在公文中对这类提法删繁就简,统一规范。

2建议将“主导”这一用语与汉语语言的基本含义和语法要求尽量对接起来。政治法律方面的官方用语,应当十分严谨准确,符合汉语的常规要求。立法语言有一些特殊性,但也只有在找不到更合适语言表述的情况下,才可以适当脱离语言常规,赋予法律语言一些特殊的含义。“主导”一词的汉语内涵与人大行使职权的特点明显不相符,建议有关方面要么对这一用语作适当界定,要么逐渐减少使用,要么在适当时候更换用语。

3建议对党领导立法与人大主导立法中可能遇到和已经遇到的各类问题进行研究规范。在提人大主导立法的同时,不宜只笼统地强调坚持党的领导是前提,而要直面问题,全面梳理和研究规范党领导立法与人大主导立法可能面临的矛盾。实践中,这方面的问题不少,处理不好,既影响党领导立法,也不利于人大主导立法。

4建议对人大主导立法究竟要解决什么问题、能够解决什么问题,以及可能带来的负面影响,进行深入研究。从已有的官方文件和人大常委会的领导以及其相关工作机构负责人讲话来看,人大主导立法的提法存在针对性不甚明确和不甚统一的情况,或者存在即使比较明确又会面临争议甚至带来其他负面影响的情况。

比较典型的是,人大以主导立法的方式引领推动改革,在理论和实践中已经引起不少争议,强调通过人大主导立法来克服立法中的部门利益,也面临争议和矛盾。建议有关方面对这类问题予以重视研究。

5建议科学认识各个立法参与主体在立法中与民意的关系。现在,强调人大主导立法,实际有一个重要的理论假设和制度假设,认为人大是民意机关,代表人民意志,所以它应当主导立法。但不能忘记,依照宪法的规定,政府、法院、检察院这些重要的立法参与主体名称中也有“人民”两个字,它们在不同的侧面也代表了人民的意志,在立法活动中它们也是代表民意的。强调人大代表民意无可厚非,但不能给人一个误识,把人大想成民意的独占机关和垄断机关。

人大也是一个国家机关,基于制度设计的考虑,让它在立法中代表民意行使审议和表决的职权,并不等于它就是民意的唯一代表机关,其他的立法参与主体在不同的立法环节中,也从不同的侧面代表和反映民意。这是一个应当引起重视的认识问题。

6建议将人大主导立法的关键放在审议和表决两个环节上。除了人大常委会向代表大会提出立法案之外,人大及其常委会在立法中真正能够集体行使职权的实际只有审议和表决两个环节,作为合议机关的人大主导,只能是这两个环节的主导。

把审议民主和表决民主发挥好了,人大的主导作用就实现了。所以,人大能不能主导立法,主导立法的质量如何,从根本上说,取决于审议和表决的质量。健全人大审议民主和表决民主的体制机制,是保证人大主导立法的根本手段。

7建议对委员长会议和主任会议在立法中的性质、地位和职权,进行研究和规范。这个问题涉及委员长会议和主任会议整体性职权的行使。实践中,委员长会议和主任会议行使的权力似乎已远超《全国人民代表大会组织法》等法律的规定,如何看待这个问题?是不是应该修改《全国人民代表大会组织法》等相关法律,建议研究考虑。而在立法中,与委员长会议、主任会议密切相关的,还有委员长和副委员长兼秘书长、主任和副主任兼秘书长这几个人大常委会的重要职务,也需要加以研究规范,因为他们的权力也很大,又缺乏系统明确的法律规定。

8专门委员会、常委会工作机构在人大主导立法中应当如何作为?似乎还是应当围绕参谋和助手的法律定位,充分发挥作用。比如加强调研,采取多种方式了解各方意见,向人大及其常委会提出研究意见建议,而不宜强化提出立法议案和组织起草法律法规草案的职权,因为这可能带来许多弊端。如果有组织起草法律法规草案的条件资源,就转过来帮助代表委员起草,由代表委员依法行使提案权,不也很好吗?


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